Observation (CEACR) - adopted 2009, published 99th ILC session (2010)

Labour Inspection Convention, 1947 (No. 81) - Australia (Ratification: 1975)

La commission prend note du rapport du gouvernement et des informations fournies en réponse à ses précédents commentaires. Elle prend également note des observations formulées par le Conseil australien des syndicats (ACTU) dans une communication du 1^er septembre 2008, ainsi que de la réponse du gouvernement à ces observations. Enfin, elle prend note de l’adoption de la loi n^o 28 de 2009 pour un travail équitable (FWA), qui porte création de Fair Work Australia, une instance arbitrale indépendante qui exerce des fonctions nombreuses et variées et comprend un service d’inspection – l’Ombudsman du travail équitable et son bureau – chargé de contrôler et d’assurer l’application du droit du travail.

Impact des développements législatifs sur le fonctionnement de l’inspection du travail. Dans une précédente demande directe, la commission avait pris note des observations communiquées par l’ACTU concernant un changement d’orientation de l’inspection du travail qui, au lieu d’exercer son rôle traditionnel consistant à recouvrer les salaires dus aux travailleurs, avait commencé à recourir à des méthodes d’investigation agressives pour déterminer si les syndicats et les travailleurs enfreignaient la législation applicable avant l’adoption de la loi pour un travail équitable, à savoir de la loi de 1996 sur les relations professionnelles – WR Act – que la commission avait estimée contraire aux autres normes internationales du travail.

La commission prend note de la réponse du gouvernement communiquée avant l’adoption de la loi pour un travail équitable (FWA). Le gouvernement donne des informations sur les activités de l’Ombudsman du travail, prédécesseur de l’Ombudsman du travail équitable créé récemment. L’Ombudsman du travail avait commencé à exercer ses fonctions le 1^er juillet 2007 en application de la partie 5A de la loi sur les relations professionnelles (WR Act). D’après le gouvernement, il s’était imposé comme organe de réglementation puissant, efficace et indépendant: il avait réalisé plus de 45 000 enquêtes, recouvré plus de 52 millions de dollars australiens au nom des employés et engagé 123 procès pour infraction à la loi sur les relations professionnelles. Suite aux activités de l’Ombudsman du travail, les tribunaux ont infligé aux employeurs des sanctions pécuniaires d’un montant dépassant 2 millions de dollars australiens. En outre, suite aux campagnes ciblées qu’il a menées pour informer et assurer l’application de la loi, l’Ombudsman du travail a effectué des contrôles dans plus de 9 500 entreprises et recouvré plus de 14 millions de dollars australiens au nom de plus de 15 000 employés.

La commission note que, dans le même temps, la loi sur les relations professionnelles (WR Act) a été remplacée par la loi pour un travail équitable (FWA), et que l’Ombudsman du travail a cessé d’exercer ses fonctions le 30 juin 2009; l’ensemble de ses fonctions ont été reprises par le bureau de l’Ombudsman du travail équitable. Elle prend également note de la déclaration faite par la présidente de l’ACTU à la 98^e session de la Conférence internationale du travail, (Genève, juin 2009), selon laquelle «[en] juillet [2009], la loi pour un travail équitable entrera en vigueur. Elle rétablit un filet de sécurité décent pour tous les travailleurs australiens. Elle interdit de nouveau les licenciements déloyaux, place la négociation collective au centre des relations professionnelles et restaure les pouvoirs d’une instance arbitrale indépendante en matière de relations professionnelles (Fair Work Australia)». (Compte rendu provisoire n^o 9, p. 49).

La commission prend note de ces informations avec intérêt. Elle prie le gouvernement de fournir, dans son prochain rapport, des informations sur les activités de l’Ombudsman du travail équitable, ainsi que des statistiques, notamment sur le nombre d’infractions constatées et de poursuites engagées.

La commission note que, dans ses observations, l’ACTU mentionnait les dispositions de la loi sur les relations professionnelles (WR Act) qui restreignaient le droit d’accès des syndicats aux lieux de travail et les empêchaient de fait d’exercer leurs fonctions d’inspection. L’ACTU indiquait que, dans le système australien des relations professionnelles, les syndicats jouaient historiquement un rôle clé en veillant au respect des sentences arbitrales et des accords. Toutefois, ces dernières années, la loi sur les relations professionnelles (WR Act), telle que modifiée par la loi sur les choix du travail, a sévèrement limité la capacité des responsables syndicaux d’entrer sur le lieu de travail pour mener une enquête en cas de violation présumée des obligations professionnelles, et de mener des discussions avec les employés. L’ACTU regrettait vivement que le nouveau gouvernement ait fait part de son intention de conserver les restrictions en vigueur.

La commission note que la loi sur les relations professionnelles (WR Act) a été remplacée par la loi pour un travail équitable (WFA), dont les parties 3 et 4, et en particulier les articles 481 à 483E, autorisent les représentants syndicaux à pénétrer dans des locaux pour mener une enquête en cas d’infraction présumée à la loi pour un travail équitable (WFA), ou à une disposition d’un instrument pour le travail équitable (à savoir, une «sentence arbitrale» moderne, une «décision concernant le lieu du travail» ou une décision rendue par Fair Work Australia, ou encore un accord d’entreprise (article 12)) qui concerne un membre de leur organisation. Toutefois, l’exercice de ce droit est soumis à certaines conditions concernant le droit d’entrée pour maintenir un équilibre entre le droit des organisations d’enquêter sur des infractions présumées et le droit des occupants des locaux et des employeurs d’exercer leurs activités sans désagrément injustifié (conformément à l’article 480 de la loi pour un travail équitable (WFA)). De plus, en vertu de cette loi, les représentants syndicaux n’ont pas le droit d’exercer des fonctions d’inspection générales. En vertu de l’article 152(b), une «sentence arbitrale moderne» ne doit pas comprendre de dispositions qui obligent ou autorisent le responsable d’une organisation à pénétrer dans des locaux pour effectuer une inspection concernant un travail, un processus ou un objet. De plus, les conditions dans lesquelles les représentants syndicaux ont le droit d’entrer pour effectuer des inspections en cas d’infractions présumées ne peuvent pas être modifiées par un accord d’entreprise conformément à l’article 194 de la loi.

La commission relève que ces dispositions restreignent les larges pouvoirs conférés traditionnellement aux syndicats pour assurer l’application des sentences arbitrales et des accords. La prérogative de faire appliquer des droits a été transférée à une autorité publique, à savoir l’Ombudsman du travail équitable, et les syndicats conservent la prérogative de mener des enquêtes sur des infractions présumées concernant un de leurs membres.

La commission rappelle qu’aux termes de l’article 4 de la convention, pour autant que cela sera compatible avec la pratique administrative du Membre, l’inspection du travail sera placée sous la surveillance et le contrôle d’une autorité centrale. Elle note aussi que, aux termes de l’article 5 b), l’autorité compétente devra prendre les mesures appropriées pour favoriser la collaboration entre les fonctionnaires de l’inspection du travail et les employeurs et les travailleurs ou leurs organisations. La commission note que, dans son rapport, dont la date précède celle de l’adoption de la loi pour un travail équitable (WFA), le gouvernement mentionne les mesures prises pour s’assurer que l’Ombudsman du travail (remplacé par l’Ombudsman pour un travail équitable) était aussi accessible que possible pour les Australiens: ses services menaient des enquêtes sur toutes les plaintes et allégations d’infractions à la législation sur les relations professionnelles quelle qu’en soit la source, même lorsqu’elles émanaient d’associations professionnelles d’employeurs et d’employés, de particuliers, d’organes du Commonwealth et des territoires des Etats, de parlementaires des Etats ou fédéraux et des médias. Les gens pouvaient s’adresser à l’Ombudsman du travail et obtenir des informations sur le respect des droits et des obligations par la poste, par téléphone, en se déplaçant ou sur Internet. En outre, des acteurs clés, y compris les associations de syndicats et d’employeurs, étaient contactés avant le début des campagnes d’information et des campagnes pour l’application de la loi, et avaient la possibilité de formuler des observations sur la phase didactique des campagnes et d’y participer. En outre, l’Ombudsman du travail entretenait en général de bonnes relations de travail avec les principales associations de syndicats et d’employeurs comme l’ACTU et la Chambre australienne de commerce et d’industrie (ACCI).

La commission prend bonne note de ces informations, et souligne que les modalités possibles de la collaboration avec les partenaires sociaux ne se limitent généralement pas au droit de communiquer des plaintes à l’Ombudsman, et qu’elles sont variables: instances tripartites, accords de coopération à différents niveaux (national, régional, sectoriel ou de l’entreprise) (voir l’étude d’ensemble de 2006 sur l’inspection du travail, paragr. 163-171). La commission rappelle aussi que la recommandation (n^o 81) sur l’inspection du travail, 1947, donne des orientations spécifiques sur les formes et les méthodes de collaboration possibles en matière de sécurité et de santé au travail. Elle note qu’elle ne dispose pas d’information récente lui permettant d’évaluer si la collaboration avec les organisations d’employeurs et de travailleurs s’est développée après la mise en place de l’Ombudsman du travail équitable. La commission prie le gouvernement de fournir, dans son prochain rapport, des informations complémentaires sur les mesures prises ou envisagées pour promouvoir la collaboration entre l’Ombudsman du travail équitable et les organisations d’employeurs et de travailleurs.

Impact particulier de la nouvelle législation sur l’inspection du travail dans le bâtiment et le génie civil. La commission note que dans ses commentaires datés du 1^er septembre 2008, l’ACTU mentionne la Commission australienne du bâtiment et du génie civil (ABCC), créée en application de la loi de 2005 pour l’amélioration du secteur du bâtiment et du génie civil. L’ACTU fait part de graves préoccupations concernant la manière d’agir de l’ABCC, notamment parce qu’elle favorise les employeurs pour le choix des questions devant faire l’objet de poursuites, qu’elle refuse d’engager des poursuites contre les employeurs qui contreviennent aux instruments professionnels, et qu’elle ne respecte pas des normes acceptables d’équité en matière d’accusation dans les procès intentés aux syndicats et aux travailleurs. L’ACTU souligne que, d’après le rapport annuel 2006-07 de l’ABCC, 73 pour cent des enquêtes ont visé les syndicats et 11 pour cent, les employés (soit un total de 84 pour cent). Or, depuis octobre 2005, l’ABCC n’a engagé aucune poursuite contre les employeurs ne versant pas le salaire minimum légal. Quatre employeurs au total ont été déférés à d’autres organes officiels pour des infractions de ce type. Pourtant, l’Ombudsman du travail avait indiqué que le secteur du bâtiment était le quatrième secteur où les normes minimales étaient le moins respectées par les employeurs. D’après l’ACTU, l’ABCC semblait avoir adopté une position de principe consistant à ne pas mener d’enquêtes et à ne pas engager de poursuites concernant ces questions.

L’ACTU ajoute que certaines dispositions de la loi pour l’amélioration du secteur du bâtiment et du génie civil confèrent à l’ABCC de larges prérogatives coercitives semblables à celles d’un organe chargé de mener des enquêtes sur des affaires pénales, et prévoient un arsenal de sanctions pécuniaires visant des actes qui relèvent d’activités syndicales normales. Cette loi prévoit notamment une peine d’emprisonnement si l’on refuse de se présenter pour répondre à des questions ou de transmettre des documents à l’ABCC. En mai 2008, la grande majorité des personnes auxquelles il avait été adressé, en vertu de l’article 52 de la loi, un avis les enjoignant à se présenter pour répondre à des questions, étaient des travailleurs. Entre octobre 2005 et mai 2008, le montant total des sanctions pécuniaires infligées a été de 1,2 million de dollars australiens, dont 883 200 dollars australiens imposés à 107 employés dans le cadre d’un seul procès en Australie occidentale. Enfin, le 2 juin 2008, dans l’Etat de Victoria, un responsable syndical a fait l’objet de poursuites et a été passible d’une peine d’emprisonnement parce qu’il ne s’était pas présenté pour répondre à des questions, comme l’y enjoignait un avis de l’ABCC (article 52(6) de la loi), alors qu’il n’avait fait l’objet d’aucune enquête.

D’après l’ACTU, depuis l’élection du nouveau gouvernement en 2007, la loi sur l’amélioration du secteur du bâtiment et du génie civil a continué à s’appliquer sans être modifiée, et l’ABCC a continué de fonctionner en disposant des mêmes prérogatives et de moyens aussi importants, sans changer d’orientation. Même s’il y était habilité en vertu de l’article 11(1) de la loi, le nouveau ministre n’a pas donné de directives à l’ABCC pour préciser comment elle devait exercer les prérogatives ou les fonctions dont elle disposait en vertu de cette loi. Le nouveau gouvernement a annoncé que l’ABCC serait maintenue jusqu’au 31 janvier 2010, et qu’après cette date les compétences qu’elle exerce seraient reprises par une division spécialisée au sein de Fair Work Australia. L’ACTU est opposé à la création d’une division spécialisée pour la construction et le génie civil.

La commission prend note de la réponse du gouvernement aux observations selon laquelle l’ABCC sera maintenue jusqu’au 31 janvier 2010 et qu’après cette date elle sera remplacée par une division spécialisée pour le bâtiment et le génie civil relevant des services d’inspection de Fair Work Australia. Le gouvernement a engagé un ancien juge de la Cour fédérale australienne pour mener des consultations sur les questions concernant la création de cette division spécialisée et pour faire un rapport au gouvernement en 2009. Un rapport sera fourni à la Commission d’experts lorsque le gouvernement aura eu l’occasion d’examiner les recommandations formulées à la suite de l’enquête.

La commission rappelle qu’aux termes de l’article 3 de la convention le système d’inspection du travail sera chargé d’assurer l’application des dispositions légales relatives aux conditions de travail et à la protection des travailleurs dans l’exercice de leur profession; si d’autres fonctions sont confiées aux inspecteurs du travail, celles-ci ne devront pas faire obstacle à l’exercice de leurs fonctions principales ni porter préjudice d’une manière quelconque à l’autorité ou à l’impartialité nécessaires aux inspecteurs dans leurs relations avec les employeurs et les travailleurs. La commission estime que l’engagement de poursuites à l’encontre des travailleurs ne fait pas partie des fonctions principales des inspecteurs, que cela risque de faire obstacle à l’exercice de leurs fonctions principales – lesquelles devraient être axées sur la protection des travailleurs en vertu de l’article 3 de la convention – mais aussi de porter préjudice à l’autorité ou à l’impartialité nécessaires aux relations que les inspecteurs entretiennent avec les employeurs et les travailleurs. Cela est d’autant plus vrai que à plusieurs reprises, la commission a estimé que les lois servant de fondement aux poursuites engagées contre les travailleurs étaient contraires aux autres normes internationales du travail, notamment aux conventions (nº 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, et (n^o 98) sur le droit d’organisation et de négociation collective, 1949.

La commission espère que les questions qui précèdent seront pleinement réglées dans le cadre de l’enquête formelle concernant les dispositions réglementaires qui visent à remplacer l’ABCC et de la création d’une division spécialisée pour le bâtiment et le génie civil au sein de Fair Work Australia. La commission prie le gouvernement de communiquer les résultats de l’enquête et d’indiquer, dans son prochain rapport, les mesures prises ou envisagées pour s’assurer que les inspecteurs du travail de la division pour le bâtiment et le génie civil de Fair Work Australia s’occupent essentiellement d’assurer l’application des dispositions légales relatives aux conditions de travail et à la protection des travailleurs dans l’exercice de leur fonction, et que si d’autres fonctions leur sont confiées, elles ne font pas obstacle à l’exercice de leurs fonctions principales et ne portent pas préjudice d’une manière quelconque à l’autorité et à l’impartialité nécessaires aux inspecteurs dans leurs relations avec les employeurs et les travailleurs.

La commission soulève d’autres points dans une demande adressée directement au gouvernement.