Observation (CEACR) - adopted 2009, published 99th ILC session (2010)

Labour Inspection Convention, 1947 (No. 81) - Germany (Ratification: 1955)

La Comisión toma nota de la memoria del Gobierno, de los informes anuales sobre la situación en materia de seguridad en el trabajo en cada Land, de los informes de actividad relativos al trabajo en las minas, así como del informe del Gobierno federal sobre la salud y la seguridad en el trabajo. Toma nota con interés de la comunicación aportada por el Gobierno sobre los enlaces de los sitios de Internet que difunden numerosos documentos e informaciones sobre los temas abarcados por el Convenio.

En relación con sus comentarios anteriores respecto de los puntos planteados por la Confederación de Funcionarios, Empleados y Trabajadores Técnicos (BTB), en sus observaciones de 2004 y 2006, la Comisión toma nota de las informaciones complementarias comunicadas por el Gobierno en lo que atañe a los efectos de la reestructuración de la inspección del trabajo en Baden-Württemberg.

Artículo 4 del Convenio. Organización del sistema de inspección del trabajo. Dualidad de las estructuras y riesgo de diversidad de enfoques en materia de ejecución por cada Land. Según el Gobierno, la organización de las estructuras de la inspección del trabajo es de la competencia soberana de los Länder y sólo puede estar influida en una medida limitada. Sin embargo, precisa que la uniformidad de trato para los objetivos de seguridad en el trabajo, está garantizada en el ámbito federal por la Comisión de los Länder para la Seguridad en el Trabajo y la Tecnología de la Seguridad (LASI), encargada precisamente, de examinar sus aspectos fundamentales con un enfoque unificado. Los representantes de las autoridades superiores de la inspección del trabajo de los Länder adoptan decisiones en lo que concierne a la aplicación de la reglamentación pertinente, siendo la finalidad la adopción de un enfoque idéntico para todos los Länder. Además, la LASI examina las cuestiones jurídicas relativas a la seguridad y a la salud en el trabajo, con miras a una aplicación uniforme de la legislación, tanto desde el punto de vista de las cuestiones de fondo como del carácter organizativo inherente a su aplicación (estrategia, organización, personal, mecanismos y procedimientos de notificación y de información, formación y educación permanente, intercambio de experiencias). El Gobierno considera que, a pesar de la diversidad de las estructuras administrativas a cargo, ello garantiza un enfoque concertado que va más allá de las fronteras de los Länder. Precisa que, en el marco de la estrategia común desarrollada por el Gobierno federal, los Länder y las instituciones de seguros de accidente en materia de seguridad en el trabajo para todo el país, los Länder se activan para optimizar su cooperación con los proveedores de los seguros de accidente, y que ello tiene por efecto la mejora de la cooperación entre los propios Länder. El Gobierno señala, a modo de ejemplo, la puesta en marcha de programas federales de trabajo y la armonización de diversas maneras de las estrategias de consejo y de control.

Según la BTB, la fragmentación de las tareas de inspección entre diferentes servicios, municipios y circunscripciones rurales del Land de Baden‑Württemberg, reduciría, además, el impacto del control del Estado a un control de la legalidad. De las explicaciones transmitidas al respecto por el Gobierno federal, así como por el gobierno de este Land, se deriva que el reparto de competencias entre las diferentes circunscripciones urbanas y rurales, es específico para Baden-Württemberg. El territorio de este Land es muy vasto y su población tiene más de 10 millones de habitantes. Su estructura administrativa presenta tres niveles y las competencias en materia de inspección del trabajo se reparten, en el ámbito subregional, entre un número excepcional de circunscripciones urbanas y rurales. Desde el punto de vista del gobierno de Baden-Württemberg, el número de autoridades en el ámbito subregional, es equilibrado y adecuado, a la vez en términos de eficacia y de respuesta a las expectativas de los ciudadanos. Considera que, contrariamente a las alegaciones del sindicato, el hecho de que las misiones de supervisión se hubiesen repartido entre cuatro oficinas gubernamentales y 44 circunscripciones urbanas y rurales, no ha tenido por efecto una disminución de la calidad de las inspecciones. Las oficinas gubernamentales y las autoridades administrativas inferiores aportan a los dos ministerios los datos pertinentes sobre sus respectivas actividades de control, debiendo ser estos datos aprobados por las oficinas y las autoridades, ser objeto de un informe sobre las actividades de los servicios de inspección (TS-GWA) y publicarse en un informe anual de estos servicios. Cada año, además de comunicar informaciones estadísticas y datos con cifras, los servicios se encargan de tratar una lista de temas vinculados con esas áreas de acción prioritaria, según los enfoques previamente definidos, así como en función de las instrucciones que se les dirigen en torno a la manera en que conviene realizar las tareas que presentan un interés actual particular.

El gobierno de Baden-Württemberg subraya que se organizan reuniones regulares sobre todas las áreas de actividad de la inspección del trabajo, en las que participan asimismo los representantes de los ministerios y de las oficinas gubernamentales, así como aquellos de las oficinas y las autoridades administrativas de nivel inferior. Añade que la introducción de nuevos instrumentos de control ha permitido la conclusión de acuerdos específicos en el Land de Baden-Württemberg, en el marco de una colaboración entre los ministerios y las oficinas gubernamentales del nivel intermedio. Estos acuerdos, que constituyen uno de los aspectos de la reforma administrativa en curso, tendrían vocación de multiplicarse asimismo en el nivel inferior de la estructura administrativa territorial, lo que permitirá que las oficinas gubernamentales concluyan igualmente acuerdos con las estructuras que se les incorporen.

Consecuencias de la diversidad de las estructuras a cargo de la inspección del trabajo en la comunicación y la información. Según la BTB, otra fuente de preocupación se encuentra en la utilización por cada estructura a cargo de la inspección del trabajo, de sistemas informáticos diferentes, lo cual trae como consecuencia dificultades en la comunicación de las informaciones. Por su parte, el Gobierno afirma que los servicios de inspección del trabajo de las provincias utilizan sistemas informáticos estándar y que no existe dificultad alguna en materia de intercambio de informaciones y de datos mediante correo electrónico. Considera que los progresos tecnológicos permiten intercambiar datos a través de diferentes sistemas, sin riesgo de pérdida de datos. Además, especifica que los datos útiles se compilan en 12 Länder, valiéndose de un programa común (Information System for Labour Inspection Administration (IFAS)), que la Renania del Norte-Westfalia, que utiliza en la actualidad su propio programa, prevé la introducción del IFAS, y que el sistema utilizado en Hamburgo es compatible con el IFAS. Según el Gobierno, si el intercambio de datos operativos entre los Länder está limitado por la legislación relativa a la protección de datos, habida cuenta de las competencias territoriales de los Länder, no es necesario un intercambio directo de informaciones entre los Länder. En cuanto a las cuestiones de la inspección del trabajo, el Gobierno considera que los datos deberían compararse con los de los sistemas de los prestatarios de seguros de accidente. Al respecto, señala que el portal de Internet creado a tal efecto se encuentra en una etapa piloto y que tendrá un alcance federal, en su calidad de herramienta que forma parte integrante de la estrategia común en materia de seguridad para Alemania.

Además, la Comisión toma nota de que el Gobierno ha comunicado, en un anexo de su memoria, un informe elaborado por el Land de Baden-Württemberg (publicación del parlamento de Baden-Württemberg, 14/1740, de 18 de septiembre de 2007), del que se deriva que las experiencias realizadas en el terreno de la inspección del trabajo deberían servir de base para la adopción de una ley sobre la continuación de la reforma de las estructuras administrativas, prevista para 2008.

La Comisión comprueba que las observaciones formuladas por la BTB se articulan en torno a la ausencia de una autoridad central de inspección, en el sentido del artículo 4 del Convenio. Recuerda que, en virtud del artículo 4, párrafo 2, la autoridad central bajo cuyo control y cuya vigilancia debería situarse la inspección del trabajo, puede ser, bien la autoridad federal, bien una autoridad central de una entidad constituyente federada. La Comisión comprueba que la situación descrita, tanto por el sindicato como por el Gobierno, es diferente, puesto que son varias las estructuras independientes las unas de las otras que se encargan, en los ámbitos federal, de los Länder y de los municipios, de las funciones de inspección. Si bien de las explicaciones transmitidas por el Gobierno se deriva que se realizan esfuerzos para asegurar una cierta homogeneidad en el ejercicio de las funciones de inspección por cada una de esas estructuras, la Comisión señala que quedan por realizarse progresos para la consecución del objetivo del Convenio de manera igual para todo el territorio de la federación. La Comisión solicita al Gobierno que proporcione informaciones en su próxima memoria sobre las medidas adoptadas con el fin de dar efecto, en todo lo posible, a la letra y al espíritu del Convenio, en lo que atañe a la necesidad de un sistema de inspección del trabajo que funcione sobre la base de principios comunes de organización, de metodología de acción, de reparto y de gestión de los recursos humanos y financieros.

Artículos 7 y 10. Número y capacitación del personal de inspección. Según la BTB, desde hace algunos años, la dilución de la competencia en materia de contratación del personal de inspección habría conducido a una disminución del número de nuevos contratados y, por tanto, a una pérdida considerable de conocimientos técnicos. Además, el gran número de autoridades a cargo de la formación en las diferentes estructuras, entrañaría un desequilibrio en la gestión de la materia.

En su memoria, el Gobierno indica que en Baden-Württemberg, en Essen, en la Baja Sajonia, en las regiones de Renania del Norte-Westfalia y Renania-Palatinado, el control disciplinario y la supervisión de los servicios de inspección encargados de la seguridad en el trabajo, dependen de diferentes ministerios, pero que en todos los Länder, el reparto de competencias está claramente definido en materia de contratación del nuevo personal. Al tiempo que reconoce que está en disminución el número de inspectores, indica que esta tendencia se deriva de la política general de reducción del número de funcionarios, de conformidad con los planes de austeridad de los gobiernos de los Länder. El Gobierno confirma que, en la mayoría de los Länder, en razón de las jubilaciones y otras causas, se ha producido una pérdida considerable de conocimientos técnicos. No obstante, señala que son raras las perspectivas de contratación en los Länder de Baden‑Württemberg y de la Baja Sajonia, y que, en aras de la uniformidad y para compensar la pérdida de conocimientos técnicos, la formación y el perfeccionamiento continuo de los inspectores son objeto de un control centralizado en el ámbito de los Länder.

Al expresar su preocupación en cuanto a las repercusiones de las políticas de reducción del número de funcionarios sobre el número de inspectores del trabajo, y recordando el papel socioeconómico sumamente importante de estos últimos, la Comisión agradecería al Gobierno que tenga a bien adoptar las medidas necesarias dirigidas a que el número de inspectores y de inspectoras del trabajo se determine en cada Land en función de los criterios definidos por el artículo 10, y a que su formación sea adecuada, como prevé el artículo 7, y adaptada a las nuevas tecnologías y condiciones de trabajo prevalecientes en los establecimientos industriales y comerciales. La Comisión solicita al Gobierno que mantenga informada a la Oficina sobre cualquier progreso realizado en ese sentido.

Artículo 5. a) Cooperación entre la inspección del trabajo y los demás órganos públicos e instituciones públicas o privadas que ejercen actividades análogas. Cooperación en materia de seguridad en el trabajo. La Comisión toma nota de que el Gobierno federal, los Länder que, en virtud del sistema federal de seguridad, son responsables del control de la seguridad en el trabajo, así como las instituciones de seguros, han desarrollado una estrategia común de seguridad para Alemania, que implica especialmente el establecimiento de estrategias comunes en materia de seguridad y salud en el trabajo y la definición de las áreas de acción y de los programas de trabajo comunes, en el marco de un procedimiento armonizado y de un reparto de competencias entre las autoridades encargadas de la seguridad en el trabajo y las instituciones de seguros de accidente. Para el período 2008-2012, los objetivos fijados son los siguientes:

–      la reducción del número y de la gravedad de los accidentes del trabajo;

–      la reducción de los trastornos musculo esqueléticos y de las patologías asociadas; y

–      la reducción del número y de la gravedad de las enfermedades de la piel.

El Gobierno indica que esta estrategia se ha puesto en marcha a través de una «Conferencia Nacional de Seguridad en el Trabajo» (NAK), sostenida por el Gobierno federal, los Länder y las instituciones de seguros de accidente.

Cooperación específica entre la inspección del trabajo y los órganos del aparato judicial. La Comisión toma nota con interés de las informaciones detalladas comunicadas por el Gobierno en respuesta a su observación general de 2007, según las cuales la cooperación entre la inspección del trabajo y los órganos judiciales se efectúa en el respeto de los principios constitucionales de la división de poderes y de la independencia de la justicia, a tres niveles:

i)      a nivel de los tribunales administrativos, en el caso de recurso sobre la legalidad contra la imposición de una multa administrativa por parte de la autoridad competente de la inspección del trabajo, el Gobierno considera que las decisiones son, de manera general, pertinentes;

ii)     a nivel de la oficina del fiscal, el Gobierno considera que sería conveniente una cooperación efectiva para garantizar el respeto de la legislación sobre la seguridad en el trabajo. Deplora especialmente que, en razón de la ausencia de un retorno de la información, en particular cuando la investigación no da lugar a un proceso, la inspección del trabajo no pueda valerse de su poder de sanción administrativa pecuniaria. Así, especialmente en los casos de accidentes graves o mortales, los procedimientos se archivaron en razón de la responsabilidad de la víctima del accidente (error humano), sin que la cuestión de la imputabilidad de una responsabilidad cualquiera a la jerarquía hubiese sido convenientemente examinada, habiéndose tomado en consideración sólo la causa directa. No obstante, la Comisión toma nota con interés de que los servicios de inspección se esfuerzan por fortalecer la comunicación con los fiscales, con el fin de mejorar sus conocimientos en lo que atañe a la responsabilidad de los empleadores en relación con las reglas de seguridad en el trabajo, como las evaluaciones de riesgo y las instrucciones técnicas generales y específicas, etc. Algunos Länder informan de reuniones regulares (Hamburgo y Renania-Palatinado), o incluso de sesiones de información y de formación, al igual que seminarios (Hamburgo, Baja Sajonia y Saxe-Anhalt) con la oficina del fiscal.

iii)    a nivel de los tribunales de distrito, en los casos de infracciones de carácter delictivo, si el empleador interpone un recurso, el tribunal competente se pronuncia sobre la legalidad de la decisión y de la cuantía de la multa. Los jueces emiten su decisión con total independencia, de conformidad con la Constitución. Es por ello que el Gobierno considera que una cooperación eficaz entre los servicios de inspección y la justicia consiste en presentar, de la mejor manera posible, los hechos en consideración, así como el aspecto jurídico específico aludido.

La Comisión toma nota con interés de que las autoridades de inspección del trabajo federales y de los Länder tienen acceso al sistema informático de la justicia, que contiene datos sobre las decisiones emitidas, las disposiciones legales, la reglamentación administrativa y las directivas europeas aplicables, lo que les permite orientar de manera pertinente sus actividades.

Sin embargo, según el Gobierno, las decisiones judiciales relativas a la seguridad en el trabajo se emiten en general en contextos demasiado específicos para ser tratadas siguiendo los conceptos estadísticos. Habida cuenta de los muy largos plazos en los que pueden estar disponibles, su inclusión en el informe anual no sería además, pertinente con respecto al período cubierto por éste. La Comisión solicita al Gobierno que continúe proporcionando a la Oficina informaciones sobre los progresos realizados en la cooperación entre los servicios de inspección y los órganos judiciales y su impacto sobre el nivel de aplicación de la legislación relativa a las condiciones de trabajo y a la protección de los trabajadores en el ejercicio de su profesión.

Artículo 5. b) Colaboración entre la inspección del trabajo y los interlocutores sociales. La Comisión toma nota con interés de que los interlocutores sociales son consultados en el marco de la NAK, en lo que respecta a la determinación de las áreas de prioridad de acción y los principales aspectos de la puesta en marcha de los programas de acción fijados por el Gobierno federal, las autoridades de inspección de los Länder y las instituciones de seguros de accidente. Además, se mantiene un diálogo permanente entre los interlocutores sociales y los diferentes órganos interesados sobre las cuestiones de seguridad en el trabajo, en el marco del Foro de Seguridad en el Trabajo, cuyos dictámenes se examinan en el seno de la Comisión Nacional de Seguridad en el Trabajo. La Comisión agradecería al Gobierno que tenga a bien indicar las áreas en las que hubiesen podido realizarse progresos en el funcionamiento y los resultados de la inspección del trabajo bajo la influencia de los interlocutores sociales, en el marco de la NAK y del Foro de Seguridad en el Trabajo, precisando su alcance práctico en el ámbito de los Länder.