Observation (CEACR) - adopted 2009, published 99th ILC session (2010)

Labour Inspection Convention, 1947 (No. 81) - Germany (Ratification: 1955)

La commission prend note du rapport du gouvernement, des rapports annuels sur la situation en matière de sécurité au travail dans chaque Land, des rapports d’activité concernant le travail dans les mines ainsi que du rapport du gouvernement fédéral sur la santé et la sécurité au travail. Elle note avec intérêt la communication par le gouvernement des liens des sites Internet diffusant de nombreux documents et informations sur les sujets couverts par la convention.

Faisant suite à ses commentaires antérieurs au sujet des points soulevés par la Confédération des fonctionnaires, employés et travailleurs techniques (BTB) dans ses observations de 2004 et 2006, la commission prend note des informations complémentaires fournies par le gouvernement en ce qui concerne les effets de la restructuration de l’inspection du travail à Baden-Württemberg.

Article 4 de la convention. Organisation du système d’inspection du travail. Dualité des structures et risque de diversité d’approches en matière d’exécution par chaque Land. Selon le gouvernement, l’organisation des structures de l’inspection du travail relève de la compétence souveraine des Länder et ne peut être influencée que dans une mesure restreinte. Il précise toutefois que l’uniformité de traitement pour les objectifs de sécurité au travail est garantie au niveau fédéral par la Commission des Länder pour la sécurité au travail et la technologie de la sécurité (LASI), chargée précisément d’en examiner les aspects fondamentaux, dans une approche unifiée. Les représentants des autorités supérieures d’inspection du travail des Länder y prennent des décisions en ce qui concerne la mise en œuvre de la réglementation pertinente, le but étant d’adopter une approche identique pour tous les Länder. En outre, la LASI examine les questions juridiques relatives à la sécurité et à la santé au travail en vue d’une application uniforme de la législation, tant du point de vue des questions de fond que du caractère organisationnel inhérent à sa mise en œuvre (stratégie, organisation, personnel, mécanismes et procédures de rapport et d’information, formation et éducation permanente, échange d’expériences). Le gouvernement estime que, en dépit de la diversité des structures administratives en charge, cela garantit une approche concertée par-delà les frontières des Länder. Il précise que, dans le cadre de la stratégie commune développée par le gouvernement fédéral, les Länder et les institutions d’assurance-accident en matière de sécurité au travail pour l’ensemble du pays, les Länder s’activent à optimiser leur coopération avec les prestataires d’assurance-accident et que cela a pour effet d’améliorer la coopération entre les Länder eux-mêmes. Le gouvernement signale à titre d’exemple la mise en œuvre de programmes fédéraux de travail et l’harmonisation des stratégies de conseil et de contrôle de diverses manières.

Selon la BTB, la fragmentation des tâches d’inspection entre différents services, municipalités et circonscriptions rurales du Land de Baden-Württemberg réduirait en outre l’impact du contrôle étatique à un contrôle de la légalité. Il ressort des explications fournies à cet égard par le gouvernement fédéral, ainsi que par le gouvernement de ce Land, que la répartition des compétences entre les différentes circonscriptions urbaines et rurales est spécifique à Baden-Württemberg. Le territoire de ce Land est très vaste et sa population est de plus de 10 millions d’habitants. Sa structure administrative présente trois niveaux et les compétences en matière d’inspection du travail sont réparties, au niveau sous-régional, entre un nombre exceptionnel de circonscriptions urbaines et rurales. Du point de vue du gouvernement de Baden-Württemberg, le nombre d’autorités au niveau sous-régional est équilibré et approprié, à la fois en termes d’efficacité et de réponse aux attentes des citoyens. Il estime que, contrairement aux allégations du syndicat, le fait que les missions de supervision aient été réparties entre quatre bureaux gouvernementaux et 44 circonscriptions urbaines et rurales n’a pas eu pour effet de réduire la qualité des inspections. Les bureaux gouvernementaux et les autorités administratives inférieures fournissent aux deux ministères les données pertinentes sur les activités de contrôle respectives, ces données devant être approuvées par les bureaux et les autorités, faire l’objet d’un rapport sur les activités des services d’inspection (TS-GWA) et être publiées dans un rapport annuel de ces services. Chaque année, en plus de fournir des informations statistiques et des données chiffrées, les services sont chargés de traiter une liste de sujets liés à des domaines d’action prioritaires selon des approches préalablement définies, ainsi qu’en fonction des instructions qui leur sont adressées sur la manière dont il convient de mener les tâches présentant un intérêt actuel particulier.

Le gouvernement de Baden-Württemberg souligne que des réunions régulières portant sur tous les domaines d’activité de l’inspection du travail, auxquelles participent également les représentants des ministères et des bureaux gouvernementaux ainsi que ceux des bureaux et autorités administratives de niveau inférieur, sont organisées. Il ajoute que l’introduction de nouveaux instruments de contrôle a permis la conclusion d’accords ciblés dans le Land de Baden-Württemberg dans le cadre d’une collaboration entre les ministères et les bureaux gouvernementaux de niveau intermédiaire. Ces accords, qui constituent un des aspects de la réforme administrative en cours, auraient vocation à se multiplier également au niveau inférieur de la structure administrative territoriale, ce qui permettra aux bureaux gouvernementaux d’en conclure également avec les structures qui leur sont rattachées.

Conséquences de la diversité des structures en charge de l’inspection du travail sur la communication de l’information. Selon la BTB, une autre source de préoccupation réside dans l’utilisation par chaque structure en charge de l’inspection du travail de systèmes informatiques différents, avec pour conséquence des difficultés de communication des informations. Le gouvernement affirme pour sa part que les services d’inspection du travail des provinces utilisent les systèmes informatiques standard et qu’il n’y a pas de difficulté en matière d’échange d’informations et de données par courrier électronique. Il estime que les progrès technologiques permettent d’échanger des données à travers différents systèmes sans risque de perte de données. Il précise par ailleurs que les données utiles sont collectées dans 12 Länder utilisant un logiciel commun (IFAS Information system for labour inspection administrations), que la Rhénanie-du-Nord-Westphalie, qui utilise actuellement son propre logiciel, envisage d’introduire l’IFAS et que le système utilisé à Hambourg est compatible avec l’IFAS. Selon le gouvernement, si l’échange de données opérationnelles entre les Länder est limité par la législation relative à la protection des données, compte tenu des compétences territoriales des Länder, un échange direct d’informations entre les Länder n’est pas nécessaire. S’agissant des questions d’inspection du travail, le gouvernement estime que les données devraient être comparées avec celles des systèmes des prestataires d’assurance-accident. Il signale à cet égard que le portail Internet créé à cet effet en est au stade pilote et qu’il aura une portée fédérale, en tant qu’outil faisant partie intégrante de la stratégie commune en matière de sécurité pour l’Allemagne.

La commission note par ailleurs que le gouvernement a communiqué, en annexe de son rapport, un rapport élaboré par le gouvernement du Land de Baden-Württemberg (publication du parlement de Baden-Württemberg, 14/1740 du 18 septembre 2007), dont il ressort que les expériences faites dans le domaine de l’inspection du travail devraient servir de base pour l’adoption d’une loi sur la poursuite de la réforme des structures administratives, prévue pour 2008.

La commission constate que les observations formulées par la BTB s’articulent autour de l’absence d’une autorité centrale d’inspection au sens de l’article 4 de la convention. Elle rappelle que, en vertu du paragraphe 2 de cet article, l’autorité centrale sous le contrôle et la surveillance de laquelle devrait être placée l’inspection du travail peut être soit l’autorité fédérale, soit une autorité centrale d’une entité constituante fédérée. La commission constate que la situation décrite aussi bien par le syndicat que par le gouvernement est différente puisque plusieurs structures indépendantes les unes des autres sont chargées aux niveaux fédéral, des Länder et des municipalités de fonctions d’inspection. Bien qu’il ressorte des explications fournies par le gouvernement que des efforts sont déployés pour assurer une certaine homogénéité dans l’exercice des fonctions d’inspection par chacune de ces structures, la commission relève que des progrès restent à faire pour la réalisation de l’objectif de la convention de manière égale pour l’ensemble du territoire de la fédération. La commission prie le gouvernement de faire état dans son prochain rapport des mesures prises pour donner effet dans toute la mesure possible à la lettre et à l’esprit de la convention pour ce qui est de la nécessité d’un système d’inspection du travail fonctionnant sur la base de principes communs d’organisation, de méthodologie d’action, de répartition et de gestion des ressources humaines et financières.

Articles 7 et 10. Effectif et qualifications du personnel d’inspection. Selon la BTB, depuis plusieurs années, la dilution de la compétence en matière de recrutement du personnel d’inspection aurait conduit à une diminution du nombre de nouvelles recrues et donc à une perte considérable d’expertise. En outre, le grand nombre d’autorités en charge de formation dans les différentes structures entraînerait un déséquilibre dans la gestion de la matière.

Le gouvernement indique dans son rapport qu’à Baden-Württemberg, à Essen, en Basse Saxe, dans les régions de Rhénanie-du-Nord-Westphalie et Rhénanie-Palatinat, le contrôle disciplinaire et la supervision des services d’inspection compétents en matière de sécurité au travail relèvent de différents ministères mais que, dans tous les Länder, la répartition des compétences est clairement définie en matière de recrutement de nouveau personnel. Tout en reconnaissant que le nombre d’inspecteurs est en diminution, le gouvernement indique que cette tendance résulte de la politique générale de réduction du nombre des fonctionnaires, conformément aux plans d’austérité des gouvernements de Länder. Le gouvernement confirme que, dans la plupart des Länder, les départs à la retraite et pour d’autres raisons ont entraîné une perte considérable d’expertise technique. Il signale toutefois de rares perspectives de recrutement dans les Länder de Baden-Württemberg et de Basse-Saxe, et que, dans un souci d’uniformité et pour compenser la perte d’expertise, la formation et le perfectionnement continu des inspecteurs font l’objet d’un contrôle centralisé au niveau des Länder.

Exprimant sa préoccupation quant aux conséquences de la politique de réduction du nombre de fonctionnaires sur celui du nombre d’inspecteurs du travail et rappelant le rôle socio-économique éminemment important de ces derniers, la commission saurait gré au gouvernement de prendre les mesures nécessaires visant à ce que l’effectif d’inspecteurs et d’inspectrices du travail soit déterminé dans chaque Land en fonction des critères définis par l’article 10 et à ce que leur formation soit appropriée, comme prévu par l’article 7, et adaptée aux nouvelles technologies et conditions de travail prévalant dans les établissements industriels et commerciaux. Elle le prie de tenir le BIT informé de tout progrès dans ce sens.

Article 5 a). Coopération entre l’inspection du travail et les autres organes publics et institutions publiques ou privées exerçant des activités analogues. Coopération en matière de sécurité au travail. La commission note que le gouvernement fédéral, les Länder qui, en vertu du système fédéral de sécurité, sont responsables du contrôle de la sécurité au travail, ainsi que les institutions d’assurance, ont développé une stratégie commune de sécurité pour l’Allemagne, impliquant notamment l’établissement de stratégies communes en matière de sécurité et santé au travail et la définition de domaines d’action et programmes de travail communs, dans le cadre d’une procédure harmonisée et d’une répartition des compétences entre les autorités chargées de la sécurité au travail et les institutions d’assurance-accident. Pour la période 2008-2012, les objectifs visés sont:

–           la réduction du nombre et de la gravité des accidents du travail;

–           la réduction du stress musculo-squelettique et des pathologies liées; et

–           la réduction du nombre et de la gravité des maladies de peau.

Le gouvernement indique que cette stratégie est mise en œuvre par une «Conférence nationale de sécurité au travail» (NAK), soutenue par le gouvernement fédéral, les Länder et les instituts d’assurance-accident.

Coopération spécifique entre l’inspection du travail et les organes de l’appareil judiciaire. La commission note avec intérêt les informations détaillées communiquées par le gouvernement en réponse à son observation générale de 2007, selon lesquelles la coopération entre l’inspection du travail et les organes judiciaires s’effectue, dans le respect des principes constitutionnels de la répartition des pouvoirs et de l’indépendance de la justice, à trois niveaux:

i)      au niveau des tribunaux administratifs, dans les cas de recours en légalité contre l’imposition d’une amende administrative par l’autorité compétente d’inspection du travail, le gouvernement estime que les décisions sont d’une manière générale pertinentes;

ii)     au niveau du bureau du procureur, le gouvernement estime qu’une coopération effective serait souhaitable pour garantir le respect de la législation sur la sécurité au travail. Il déplore notamment qu’en raison de l’absence de retour d’information, en particulier lorsque l’enquête ne donne pas lieu à poursuite, l’inspection du travail ne peut user de son pouvoir de sanction administrative pécuniaire. Ainsi, notamment dans des cas d’accidents graves ou mortels, des procédures ont été classées au motif de la responsabilité de la victime de l’accident (erreur humaine), sans que la question de l’imputabilité d’une quelconque part de responsabilité à la hiérarchie ait été convenablement examinée, seule la cause directe ayant été prise en considération. La commission note néanmoins avec intérêt que les services d’inspection s’efforcent de renforcer la communication avec les procureurs, afin d’améliorer leurs connaissances en ce qui concerne la responsabilité des employeurs liée aux règles de sécurité au travail, telles que les évaluations de risque et les instructions techniques générales et spécifiques, etc. Quelques Länder font état de réunions régulières (Hambourg et Rhénanie-Palatinat), ou encore de sessions d’informations et de formation ainsi que de séminaires (Hambourg, Basse-Saxe et Saxe-Anhalt) avec le bureau du procureur;

iii)    au niveau des tribunaux de district, dans les cas d’infractions à caractère délictuel, si l’employeur exerce un recours, le tribunal compétent se prononce sur la légalité de la décision et du montant de l’amende. Les juges rendent leur décision en toute indépendance conformément à la Constitution. C’est pourquoi le gouvernement estime qu’une coopération efficace entre les services d’inspection et la justice consiste à présenter de la meilleure manière possible les faits en cause, ainsi que le point de droit spécifique visé.

La commission note avec intérêt que les autorités d’inspection du travail fédérales et des Länder ont accès au système informatique de la justice qui contient des données sur les décisions rendues, les dispositions légales, la réglementation administrative et les directives européennes applicables, ce qui leur permet d’orienter de manière pertinente leurs activités.

Néanmoins, selon le gouvernement, les décisions judiciaires relatives à la sécurité au travail sont généralement rendues dans des contextes trop spécifiques pour être traitées suivant les concepts statistiques. Compte tenu des très longs délais dans lesquels elles peuvent être disponibles, leur inclusion dans le rapport annuel ne serait en outre pas pertinente au regard de la période couverte par celui‑ci. La commission prie le gouvernement de continuer à tenir le BIT informé des progrès réalisés dans la coopération entre les services d’inspection et les organes judiciaires et de leur impact sur le niveau d’observation de la législation relative aux conditions de travail et à la protection des travailleurs dans l’exercice de leur profession.

Article 5 b). Collaboration entre l’inspection du travail et les partenaires sociaux. La commission note avec intérêt que les partenaires sociaux sont consultés dans le cadre de la NAK en ce qui concerne la détermination des domaines de priorité d’action et les principaux aspects de la mise en œuvre des programmes d’action fixés par le gouvernement fédéral, les autorités d’inspection des Länder et les institutions d’assurance-accident. En outre, un dialogue permanent est entretenu entre les partenaires sociaux et les différents organes concernés par les questions de sécurité au travail dans le cadre du Forum de sécurité au travail dont les avis sont examinés au sein de la Commission nationale de sécurité au travail. La commission saurait gré au gouvernement d’indiquer les domaines dans lesquels des progrès ont pu être réalisés dans le fonctionnement et les résultats de l’inspection du travail sous l’influence des partenaires sociaux dans le cadre de la NAK et du Forum de sécurité au travail, tout en en précisant la portée au niveau des Länder dans la pratique.