Observation (CEACR) - adopted 2009, published 99th ILC session (2010)

Labour Inspection Convention, 1947 (No. 81) - Guatemala (Ratification: 1952)

La commission prend note du rapport du gouvernement pour la période finissant le 1^er septembre 2008 et des nombreux documents joints en annexe, communiqués au BIT le 25 septembre 2008. Elle prend également note des commentaires formulés le 31 août 2008 par le Mouvement syndical du peuple indigène et des paysans guatémaltèques pour la défense des droits des travailleurs et des travailleuses (MSICG) au sujet de l’application de la convention, et communiqués par le BIT au gouvernement le 17 septembre 2008. Se référant à son observation de 2007 au sujet notamment des commentaires présentés par l’Union syndicale des travailleurs du Guatemala (UNSITRAGUA) en 2004, la commission prend également note des réponses du gouvernement à ces commentaires, du contenu du Pacte collectif relatif aux conditions de travail (ci‑après désigné le Pacte collectif) conclu entre le ministère du Travail et de la Prévision sociale (MTPS) et le syndicat des travailleurs du même ministère (SIGEMITRAB), homologué par résolution n^o 078-2008 du MTPS le 9 avril 2008, ainsi que du diagnostic de la situation de l’inspection du travail réalisé par le BIT en septembre 2008, à la demande du MTPS, et du plan d’action établi en novembre 2008 pour la mise en œuvre des recommandations découlant du diagnostic.

La commission relève que les commentaires du MSICG rejoignent en grande partie ceux de l’UNSITRAGUA en tant qu’ils portent sur la fragilité du statut, des conditions de service et de travail des inspecteurs du travail, ainsi que sur l’impact de cette fragilité sur la conduite de ces derniers dans l’exercice de leurs fonctions au regard de leurs obligations.

Le MSICG dénonce en outre l’inégalité de rémunération entre les inspecteurs de la catégorie «assistant professionnel» et ceux de la catégorie «chef technicien» au détriment de ces derniers; la non-rémunération des heures supplémentaires; l’insuffisance des facilités de transport à disposition des inspecteurs du travail et le non-remboursement des frais de déplacement de ces derniers; le manque de ressources humaines de l’inspection et le cantonnement de certains inspecteurs dans des tâches administratives avec interdiction d’exercer certaines des fonctions d’inspection définies par la loi; l’insuffisance de la formation initiale et de la formation en cours d’emploi des inspecteurs, le caractère dérisoire du budget de l’inspection du travail et du nombre de visites d’inspection qui en découle.

La commission note avec intérêt que le Pacte collectif et le plan d’action élaboré entre le gouvernement et le BIT en vue de l’amélioration du système d’inspection du travail prévoient des mesures visant à répondre dans une large mesure aux préoccupations de l’UNSITRAGUA et du MSICG, en particulier quant à la structure de l’inspection du travail et son aspect tripartite; la composition et les qualifications des inspecteurs du travail, les conditions de service des agents de l’inspection du travail; les méthodes d’inspection; la procédure de poursuite des infractions et l’application des sanctions; l’échange d’informations en vue de l’établissement de registres à l’usage de l’inspection du travail.

Articles 4, 5 a) et 19 de la convention. Structure de l’inspection du travail et tripartisme. La commission note que, pour une meilleure coordination de l’inspection du travail, le plan d’action établi conjointement par le gouvernement et le BIT prévoit l’unification et l’intégration dans une même structure des services chargés respectivement du contrôle des conditions générales de travail et du contrôle en matière de santé et de sécurité au travail, sous la supervision de l’Inspection générale du travail (IGT). Il est préconisé que cet organe exerce davantage son rôle d’autorité centrale, notamment par la planification des activités d’inspection du travail sur tout le territoire et en veillant à ce que les visites d’établissements ne soient désormais plus effectuées uniquement en réaction à des plaintes, mais qu’elles soient programmées de manière proactive. Il est par ailleurs prévu de revoir la distribution des fonctions entre les inspecteurs, en particulier les fonctions de contrôle et celles liées à la conciliation dans les conflits de travail, et de décharger les inspecteurs des tâches qui constituent un obstacle à l’exercice des fonctions qui sont définies par l’article 3, paragraphe 1, de la convention. Un autre aspect important des réformes envisagées est la valorisation du tripartisme en matière d’inspection du travail. Cette valorisation devrait passer, suivant le plan d’action, par la consultation des partenaires sociaux au sein de la Commission tripartite sur les affaires internationales, ainsi que, notamment, par le développement d’une campagne nationale d’information sur le rôle de l’inspection du travail.

Articles 7, 9 et 10. Composition et qualifications du personnel d’inspection. Le plan d’action susmentionné tout comme le Pacte collectif relatif aux conditions de travail prévoient l’établissement d’une procédure de sélection spécifique des candidats à la profession d’inspecteur et d’inspectrice du travail sur la base de conditions techniques minimales, accompagnée d’un système de classification et de progression dans la carrière. En outre, dans la perspective d’une redistribution rationnelle des fonctions entre les inspecteurs, le plan d’action envisage un renforcement progressif du personnel d’inspection affecté au contrôle de la législation relative aux conditions de travail et à la protection des travailleurs dans l’exercice de leur profession. S’agissant de la formation, selon le gouvernement, dans la majorité des cas, la formation des inspecteurs dépend des opportunités ou offres de formation. Il cite à titre d’exemple les sessions de formation offertes par le bureau sous-régional du BIT et les agences de coopération régionales et internationales. Déclarant que c’est au MTPS d’assurer la formation de ses fonctionnaires pour l’exercice de leurs fonctions ainsi que pour l’application des principes relatifs à l’ordre public du travail, le gouvernement a prévu, dans le plan d’action, des programmes de formation initiale et en cours d’emploi à conclure par accord avec des instituts techniques et des universités pour mettre à jour les compétences techniques des inspecteurs, y compris à travers l’enseignement à distance. Un programme portant spécifiquement sur la sécurité et la santé au travail devrait être élaboré. La commission note dans le Pacte collectif une disposition visant à inciter les fonctionnaires du MTPS à développer sur une base volontaire ses compétences en prévoyant le maintien du salaire jusqu’à un maximum de 40 jours à l’occasion d’une formation (art. 34(l) du pacte).

Article 6. Conditions de service des inspecteurs du travail et déontologie. Tout comme l’UNSITRAGUA en 2004, le MSICG critique sévèrement la procédure disciplinaire et la procédure de révocation en cas de faute professionnelle, telles que prévues par la loi sur la fonction publique. Ils dénoncent les décisions unilatérales de suspension ou de révocation définitive, le caractère arbitraire, dans la pratique, de la qualification par l’autorité compétente de la faute professionnelle, ainsi que le déni de la présomption d’innocence, et réclament l’établissement d’un mécanisme de défense prévoyant un droit de recours contre les avertissements verbaux ou écrits ainsi que des garanties protégeant les inspecteurs et inspectrices du travail des effets immédiats des décisions de révocation, par un droit à la réintégration et le versement du salaire.

La commission note que le pacte contient de nombreuses dispositions sur le régime de la carrière administrative, les conditions de sélection et de promotion, les conditions de la mutation, le réexamen des postes, les fonctions et les salaires de tous les fonctionnaires. Il devrait résulter de sa mise en œuvre un réajustement des conditions de service des inspecteurs du travail comme de celles de tous les autres fonctionnaires du ministère. Les dispositions relatives au régime disciplinaire semblent par ailleurs apporter une réponse aux préoccupations des organisations syndicales en matière de présomption d’innocence, de droit de défense et de recours en prévoyant notamment la participation du comité exécutif du syndicat SIGEMITRAB à la procédure de défense des fonctionnaires en cause.

En outre, le pacte prévoit le remboursement ainsi que l’octroi d’avances pour les frais de déplacement professionnel des inspecteurs du travail. La commission relève qu’une recommandation spécifique à cette fin figure également au plan d’action. Une augmentation des salaires des fonctionnaires du ministère du Travail prévue par l’article 37 du Pacte collectif devrait avoir commencé à être traduite dans les faits en avril 2009 pour être achevée un an plus tard, au regard de la période de validité dudit pacte.

Répondant aux allégations de l’UNSITRAGUA au sujet du manque de probité de certains inspecteurs du travail, le gouvernement indique que la supervision de la conduite des inspecteurs du travail a été renforcée, y compris dans l’accomplissement des visites d’inspection, au moyen d’un programme de contrôle des bureaux régionaux et sous-régionaux d’inspection. Il signale que les directeurs ont reçu des instructions leur demandant de renforcer la supervision des inspecteurs du travail et mentionne la préparation d’une campagne d’information et de diffusion ciblant le public en général et les travailleurs en particulier et dont le but est d’inciter à la dénonciation de toute suspicion d’intérêt direct ou indirect de fonctionnaires du ministère du Travail dans des questions relevant de leur compétence, et de permettre ainsi l’application des procédures disciplinaires prévues par la loi sur la fonction publique et par le pacte.

Article 12, paragraphe 1, et articles 13, 15 c), 16 et 19. Méthode et réalisation des visites d’inspection. La commission note que le plan d’action prévoit la planification et la programmation des activités au niveau national et une coopération à cet effet avec l’Institut guatémaltèque de sécurité sociale (IGSS). En outre, il est prévu l’élaboration de manuels de procédure et de manuels techniques, des check-lists, des registres, des formulaires de rapport d’inspection et de convocation. La réalisation de visites programmées assurera ainsi la présence des inspecteurs dans les établissements non plus seulement en réaction à des plaintes (selon le diagnostic, 90 pour cent des visites), mais également par souci de prévention et de dissuasion, tout en évitant les visites intempestives d’un même établissement par différentes unités. Le respect de l’obligation de confidentialité liée aux plaintes sera ainsi mieux garanti, dès lors que la visite d’un inspecteur dans un établissement ne sera plus systématiquement perçue par l’employeur comme l’effet de l’existence d’une plainte. La commission note par ailleurs que dans le cadre du projet «cumple y gana» un guide pratique des procédures en matière d’inspection a été publié en octobre 2008. Ce document porte notamment sur les principes déontologiques de l’inspection.

Articles 17 et 18. Législation relative à la poursuite des infractions et à l’application de sanctions. Se référant à son observation antérieure, dans laquelle elle évoquait le point de vue exprimé en 2005 par l’ancienne Confédération mondiale du travail (CMT) au sujet du pouvoir des inspecteurs d’imposer des sanctions administratives aux auteurs d’infraction, la commission note les documents fournis en réponse par le gouvernement (dont copie d’une procédure judiciaire intentée par une inspectrice du travail à l’encontre d’une entreprise en infraction et réglée par une instance d’appel en application d’un arrêt de la Cour constitutionnelle), ainsi que les dispositions du plan d’action sur les perspectives à cet égard. La commission note que, comme signalé antérieurement par le gouvernement, suite aux arrêts n^os 898-2001 et 1014-2001 de la Cour constitutionnelle, la disposition du décret n^o 18-2001 qui autorisait l’Inspection générale du travail à imposer directement des amendes aux employeurs en infraction a été abrogée pour inconstitutionnalité, et que ce pouvoir est attribué à la justice en vertu des articles 103 et 203 de la Constitution nationale et de l’article 135 de la loi sur l’organisation judiciaire.

La commission note que l’une des recommandations découlant du diagnostic de l’inspection du travail est d’envisager la possibilité de définir, en consultation au sein de la Commission tripartite sur les normes internationales du travail, une procédure administrative permettant à l’IGT d’imposer des sanctions sous réserve d’un droit de recours pour les employeurs. Le plan d’action reprend cette recommandation, tout en mentionnant non pas la consultation des partenaires sociaux, mais celle la Cour constitutionnelle sur le point juridique posé. Cette solution aurait le mérite d’accélérer l’exécution des sentences et de conforter ainsi l’autorité et la crédibilité de l’inspection du travail. En outre, dans de nombreux cas, l’application immédiate d’une amende inciterait plus efficacement qu’une longue procédure au respect des dispositions légales. Il est par ailleurs prévu de compléter la législation par une disposition légale définissant l’infraction particulière d’obstruction à l’exercice par les inspecteurs du travail de leurs missions et fixant la peine encourue par son auteur. La commission se réfère sur ce point à l’avis formulé dans son observation de 2007.

Article 11. Conditions matérielles de travail des inspecteurs du travail. Se référant également à son observation de 2007 dans laquelle elle prenait note des améliorations signalées par le gouvernement à cet égard (en particulier les dispositions facilitant le remboursement et les avances des frais de déplacement professionnels des inspecteurs), la commission note l’annonce par le gouvernement d’un examen méticuleux des besoins matériels de l’inspection pour fournir aux autorités compétentes les données objectives à prendre en compte pour la détermination d’un budget approprié pour son fonctionnement efficace. Elle note avec intérêt que le ministère du Travail et de la Prévision sociale a entamé des démarches de rapprochement avec les autres organes du pouvoir exécutif et le pouvoir législatif à cette fin et que cet exercice a permis l’élaboration d’un plan opérationnel pour 2009 démontrant l’importance de l’inspection du travail et soulignant la nécessité d’augmenter ses ressources.

Articles 5 a), 10, paragraphe 1 a) i), et 21 c), f) et g). Registre des entreprises, échange d’informations et statistiques. La commission note que le diagnostic de l’inspection du travail a fait ressortir l’absence d’un registre des entreprises et qu’une recommandation a été faite à cet égard. Celle-ci a été reprise par le plan d’action, lequel prévoit l’élaboration d’un registre au niveau national au sein du ministère sur la base du registre établi et utilisé par l’Institut guatémaltèque de sécurité sociale (IGSS). Le gouvernement a communiqué copie d’un projet de coopération entre le MTPS et l’IGSS pour l’échange d’informations en matière de sécurité et santé au travail dans le secteur de l’industrie textile; le plan d’action prévoit également un accord pour l’échange de données utiles entre le MTPS, l’administration des impôts et le registre du commerce.

La commission prie le gouvernement de communiquer dans son prochain rapport des informations sur les mesures mises en œuvre en application du Pacte collectif et du plan d’action au sujet des points développés ci-dessus ainsi que copie de tout texte ou projet de texte pertinent, et de faire part au Bureau de toute difficulté rencontrée.

Faisant suite à ses précédents commentaires, la commission prie également à nouveau le gouvernement de fournir copie des dispositions légales en vigueur concernant le mécanisme de compensation des heures supplémentaires de travail effectuées par les inspecteurs.

En outre, la commission saurait gré au gouvernement de fournir des informations en réponse à l’allégation du MSICG au sujet de la discrimination salariale dont feraient l’objet les inspecteurs de la catégorie des «chefs techniciens».

Enfin, tout en notant les informations statistiques sur les activités d’inspection communiquées par le gouvernement avec son rapport, la commission prie le gouvernement d’indiquer si les mesures définies par le Plan d’action pour le renforcement du système d’inspection du travail ont été prises afin de permettre à l’autorité centrale de publier et de communiquer au BIT dans les meilleurs délais possibles un rapport annuel tel que prescrit par les articles 20 et 21 de la convention.