Observation (CEACR) - adopted 2009, published 99th ILC session (2010)

Freedom of Association and Protection of the Right to Organise Convention, 1948 (No. 87) - Guatemala (Ratification: 1952)

La commission prend note du rapport du gouvernement, de la discussion qui a eu lieu à la Commission de l’application des normes de la Conférence en 2009 et des dix cas en instance devant le Comité de la liberté syndicale (cas n^os 2203, 2241, 2341, 2361, 2445, 2609, 2673, 2700, 2708 et 2709). La commission avait pris note dans son observation précédente du rapport de la mission de haut niveau qui s’est rendue dans le pays en avril 2008, et de l’accord tripartite signé pendant cette mission pour améliorer l’application de la convention. La commission prend note de la mission de haut niveau qui s’est rendue dans le pays du 16 au 20 février 2009, et des missions d’assistance technique du 3 janvier 2009, ainsi que d’une dernière mission destinée à aider la commission tripartite à élaborer la feuille de route sur les mesures demandées par la Commission de l’application des normes (cette mission s’est rendue dans le pays du 16 au 20 novembre 2009). La commission note que, finalement, il n’y a pas eu de consensus entre les partenaires sociaux, et que c’est le gouvernement seul qui a élaboré la feuille de route.

La commission prend note aussi des observations détaillées sur l’application de la convention soumises par la Confédération syndicale internationale (CSI) dans une communication du 26 août 2008 et le Mouvement syndical du peuple indigène et des paysans guatémaltèques pour la défense des droits des travailleurs et des travailleuses (MSICG), dans une communication du 28 août 2009. Ces commentaires portent sur des questions que la commission a déjà soulevées et sur de graves actes de violence à l’encontre de dirigeants syndicaux et de syndicalistes. Ils font mention aussi d’entraves dans l’enregistrement d’organisations syndicales, de difficultés pour exercer le droit de réunion des organisations syndicales et d’autres violations alléguées de la convention. La commission exprime l’espoir que, dans le cadre de l’accord tripartite conclu pendant la mission de haut niveau, l’ensemble des questions soulevées, ainsi que les commentaires de la CSI, de l’Union syndicale des travailleurs du Guatemala (UNSITRAGUA) et du MSIC seront examinées et abordées de manière tripartite par le gouvernement et les partenaires sociaux, lors des travaux de la Commission tripartite sur les questions internationales, et de ceux de la Sous-commission des réformes juridiques et du mécanisme de traitement rapide des cas.

Actes de violence à l’encontre des syndicalistes

La commission rappelle que, depuis plusieurs années, elle prend note dans ses observations d’actes de violence à l’encontre de syndicalistes et du climat d’impunité. Elle avait demandé au gouvernement de fournir des informations au sujet de l’évolution de la situation.

La commission note que, sur la proposition d’une mission de haut niveau en 2008, la commission tripartite a approuvé un accord visant à éliminer la violence. L’accord prévoit ce qui suit: «1) Une évaluation des mesures institutionnelles, y compris les plus récentes, en particulier les mesures spéciales de protection visant à prévenir les actes de violence à l’encontre de syndicalistes qui ont été menacés; et 2) une évaluation des mesures en cours (augmentation des ressources budgétaires et accroissement du nombre d’enquêteurs) afin de garantir des enquêtes efficaces et dotées de moyens suffisants pour faire le jour sur les délits dont ont été victimes les syndicalistes et pour identifier les responsables.»

La commission note que, dans leurs commentaires, tant la CSI que le MSICG font état de graves actes de violence à l’encontre de dirigeants syndicaux et de syndicalistes en 2008-09, et soulignent l’existence d’un climat de crainte et d’intimidation qui vise à démanteler les syndicats en place et à éviter la constitution d’autres syndicats. Les deux organisations mettent aussi l’accent sur les déficiences de l’inspection du travail et sur la crise du système judiciaire.

La commission note que, dans ses déclarations à la Commission de la Conférence et dans son rapport, le gouvernement déclare ce qui suit: 1) l’Etat du Guatemala souligne qu’il a le souci de garantir le plein respect des droits fondamentaux des syndicalistes et de tous les Guatémaltèques en général. De plus, il réaffirme son engagement à lutter contre l’impunité, en améliorant le système judiciaire et l’administration du travail au sein de l’organisme exécutif; 2) la Commission tripartite des affaires internationales du travail a rencontré le Procureur général et le chef du ministère public afin de demander la création du Ministère public chargé des délits commis à l’encontre de journalistes et de syndicalistes, demande qui a été justifiée par chacun des représentants de chaque secteur; la commission tripartite a aussi rencontré le Conseil du ministère public, avec le Procureur général, pour examiner les questions ayant trait aux actes de violence commis non seulement contre des syndicalistes, mais aussi contre les avocats de syndicalistes et les travailleurs en général; 3) en tant que stratégie de coordination interinstitutionnelle, et afin de favoriser la réalisation des enquêtes, il y a eu en novembre 2008 deux réunions auxquelles ont participé des représentants du ministère public, du ministère de l’Economie, du ministère de l’Intérieur, du ministère des Relations extérieures et de la Cour suprême de justice; ces réunions ont débouché sur la conclusion que, étant donné que la Commission multi-institutionnelle pour les relations du travail au Guatemala, est en place – elle a été créée en 2003 en vertu de l’accord gouvernemental n^o 430-2003 –, il était utile de réactiver cette commission afin d’examiner les cas de violence commis contre des syndicalistes, ainsi que d’autres questions ayant trait aux relations professionnelles dans le pays, et de collaborer avec le ministère public et, en particulier, avec les services du Procureur général, pour enquêter sur les cas et les résoudre; 4) en 2009, la Commission multi-institutionnelle pour les relations professionnelles au Guatemala s’est réunie périodiquement et, du 1^er janvier au 30 juillet 2009, quatre réunions se sont tenues; 5) des progrès sont enregistrés dans les enquêtes pénales menées sur certains cas d’assassinats; par exemple, le 10 janvier 2009, la personne accusée d’être l’auteur de l’assassinat du dirigeant syndical Pedro Zamora a été mise en détention; le 15 avril 2009, le magistrat responsable a formulé devant l’autorité judiciaire une accusation au pénal et demandé l’ouverture de poursuites contre la personne lors de l’audience du 4 juin 2009. La juge a déclaré qu’il existait des éléments de preuve suffisants contre le prévenu. Elle a donc estimé que l’étape préliminaire était achevée et a formulé une ordonnance d’ouverture du procès; au cours des mois qui viennent, la procédure de jugement du prévenu commencera; 6) l’activité syndicale n’est ni pénalisée ni stigmatisée. Le gouvernement joint copie des procès-verbaux des réunions de la Commission tripartite nationale. Dans un rapport supplémentaire récent, le gouvernement indique que l’autorité judiciaire, qui s’est prononcée sur l’assassinat du dirigeant syndical Pedro Zamora, n’a pas condamné l’accusé. Le ministère public fera appel de cette sentence.

La commission souhaite se référer aux conclusions de la Commission de l’application des normes de la Conférence selon lesquelles elle a pris note avec préoccupation des nombreux actes de violence graves contre des syndicalistes, et de l’inefficacité des procédures pénales relatives aux actes de violence, qui donnent lieu à une grave situation d’impunité et à des délais excessifs dans l’instruction des plaintes liées au travail. La Commission de la Conférence a également pris note des allégations concernant le manque d’indépendance de la justice. La Commission de la Conférence a pris note aussi de la visite dans le pays, en février 2009, de la mission de haut niveau. Celle-ci a insisté sur le fait que, bien que des ressources supplémentaires aient été allouées aux mécanismes d’enquête pour combattre l’impunité, des mesures et des ressources supplémentaires étaient nécessaires à cet effet. A cet égard, la Commission de la Conférence a observé avec une profonde préoccupation que la situation relative à la violence et à l’impunité semblait s’être aggravée. Elle a rappelé l’importance de garantir de toute urgence que les travailleurs puissent exercer leurs activités syndicales dans un climat exempt de violence, de menaces et de peur. La Commission de la Conférence a souligné la nécessité de réaliser des progrès significatifs en ce qui concerne la condamnation des actes de violence antisyndicale et les sanctions infligées, non seulement à l’encontre des auteurs directs de crimes, mais également des instigateurs. La Commission de la Conférence a observé à cet égard qu’il était nécessaire de renforcer les effectifs des enquêteurs, de former ces personnes sur les actes de violence antisyndicale et d’améliorer la collaboration entre les divers organes mandatés en la matière. La Commission de la Conférence a exprimé l’espoir que les efforts concertés à cet effet permettront de progresser de façon significative afin de mettre un terme à l’impunité.

Par ailleurs, notant avec préoccupation les allégations sérieuses relatives à un climat antisyndical dans le pays et à la stigmatisation des organisations syndicales, la Commission de la Conférence a rappelé le lien intrinsèque qui existe entre la liberté syndicale et la démocratie; à cet égard, la Commission de la Conférence a observé que, au-delà de la question de l’impunité, les conclusions de la mission de haut niveau étaient axées sur la nécessité d’une action concertée visant à assurer l’efficacité du système judiciaire, le respect effectif de la liberté syndicale par toutes les parties et le fonctionnement efficace de la Commission tripartite nationale. En particulier, la lenteur et l’absence d’indépendance du pouvoir judicaire rendent très difficile le développement du mouvement syndical. La commission partage l’opinion de la mission de haut niveau de 2009, à savoir qu’il est important de prendre les mesures nécessaires pour prendre dûment conscience du rôle fondamental que jouent les organisations syndicales dans le développement social et économique de la société, et de son lien étroit avec le renforcement de la démocratie. Ainsi, il est important de prendre des mesures pour décourager activement toute stigmatisation des syndicats et du mouvement syndical.

La Commission de la Conférence a observé que, en dépit de la gravité des problèmes, il n’y a eu aucun progrès significatif dans l’application de la convention, ni dans la législation ni dans la pratique. La commission a prié instamment le gouvernement de redoubler d’efforts dans la résolution de toutes les questions susmentionnées et d’adopter une stratégie d’ensemble, concrète et innovante, pour appliquer pleinement la convention, notamment en entreprenant les réformes législatives nécessaires, en renforçant le programme de protection des syndicalistes et des témoins, et les mesures pour combattre l’impunité, et en assurant les ressources humaines et financières nécessaires aux services de l’inspection du travail et aux organes chargés des enquêtes pénales, comme le bureau du Procureur général. La Commission de la Conférence a exprimé l’espoir que, avec l’assistance et la coopération techniques nécessaires du Bureau, le gouvernement et les partenaires sociaux seront en mesure d’établir une feuille de route assortie de délais clairement déterminés, afin que soient prises toutes les mesures nécessaires à la résolution des questions susmentionnées. La mise en œuvre de cette feuille de route et les progrès accomplis devraient faire l’objet d’une révision périodique par l’OIT. Plus concrètement, la Commission de la Conférence a demandé au gouvernement de fournir un rapport détaillé, pour examen par la commission d’experts, contenant des informations sur les progrès tangibles réalisés en ce qui concerne les réformes législatives, la lutte contre l’impunité et la création d’un climat favorable au mouvement syndical. Elle a exprimé le ferme espoir de pouvoir noter l’an prochain des améliorations substantielles dans l’application de la convention.

La commission note qu’une grande partie des allégations contenues dans la communication du MSIC a été soumise au Comité de la liberté syndicale à sa session de novembre 2009. Dans ses conclusions, le Comité de la liberté syndicale a noté avec préoccupation que les allégations présentées dans ce cas sont d’une extrême gravité et incluent de nombreux assassinats de dirigeants syndicaux et de syndicalistes (16), une disparition, des actes de violence (parfois même contre les familles des syndicalistes), des menaces, des persécutions physiques, des intimidations, le viol d’une jeune fille de la famille d’un syndicaliste, des entraves à la reconnaissance de la personnalité juridique de syndicats, la dissolution d’un syndicat, des poursuites pénales en raison d’activités syndicales, et des lacunes institutionnelles graves dans l’inspection du travail et dans le fonctionnement des autorités judiciaires qui entraînent une situation d’impunité dans le domaine du travail (par exemple des retards excessifs, le manque d’indépendance, le non-respect d’ordonnances judiciaires de réintégration) et sur le plan pénal. (Voir 355^e rapport, cas n^o 2609, paragr. 858 et suiv.)

Le Comité de la liberté syndicale a déploré le peu d’informations fournies par le gouvernement, et qui portent sur un nombre très restreint d’allégations. Il a conclu que ces réponses du gouvernement illustrent la lenteur excessive des procédures signalée par l’organisation plaignante et la situation d’impunité qui en découle.

La commission, comme le Comité de la liberté syndicale, attire une fois de plus l’attention du gouvernement sur le principe selon lequel un mouvement syndical réellement libre et indépendant ne peut se développer dans un climat de violence et d’incertitude; la liberté syndicale ne peut s’exercer que dans une situation de respect et de garantie complets des droits fondamentaux de l’homme, en particulier du droit à la vie et du droit à la sécurité de la personne; les droits des organisations d’employeurs et de travailleurs ne peuvent s’exercer que dans un climat exempt de violence, de pressions ou de menaces de toutes sortes à l’encontre des dirigeants et des membres de ces organisations. Il appartient aux gouvernements de garantir le respect de ce principe. De plus, la commission rappelle que la lenteur excessive des procédures et l’absence de jugements contre les coupables entraînent une impunité de fait qui renforce le climat de violence et d’insécurité, et qui est donc extrêmement dommageable pour l’exercice des activités syndicales.

Compte tenu de tout ce qui précède, la commission conclut que le gouvernement n’a pas démontré assez de volonté politique pour lutter contre la violence à l’encontre des dirigeants syndicaux et des syndicalistes, et pour lutter contre l’impunité. La commission estime que la conclusion de la Commission de l’application des normes reste globalement fondée, à savoir qu’il n’y a pas de progrès significatifs, malgré les nombreuses missions du BIT, et les recommandations très claires et concrètes formulées par les organes de contrôle de l’OIT. En premier lieu, la commission souligne que le gouvernement n’a répondu qu’au sujet d’un nombre très restreint d’allégations d’actes de violence qui ont été soumises au Comité de la liberté syndicale dans le cas n^o 2609, en dépit de l’extrême gravité de ces allégations. Deuxièmement, la feuille de route sur l’ensemble de mesures que la Commission de la Conférence a demandée en juin 2009 n’a été élaborée qu’au cours de la troisième semaine de novembre 2009, c'est-à-dire quelques jours avant la session de la commission d’experts. Troisièmement, dans son rapport, le gouvernement souligne les faits suivants: la réactivation récente de la Commission multi-institutionnelle (qui, jusqu’à il y a peu, s’occupait des questions de violence antisyndicale); la demande de création d’une unité du ministère public chargée spécialement des syndicalistes (on ne sait pas quelle décision a été prise); et des progrès très modestes dans le traitement d’un nombre très succinct de cas de violence à l’encontre de syndicalistes.

Force est à la commission de constater que la situation de violence à l’encontre de syndicalistes, le fonctionnement déficient de la justice pénale et l’impunité se sont encore aggravés. La mission de haut niveau de février 2009 a constaté que, ces dernières années, malgré le nombre important d’actes violents commis à l’encontre des syndicalistes (selon des informations de fonctionnaires du gouvernement), il n’y a eu ni procès ni condamnations fermes. La mission de haut niveau a entendu des témoignages faisant état de l’absence générale d’indépendance du pouvoir judiciaire et d’organismes du gouvernement en ce qui concerne les cas examinés au pénal. Le gouvernement a indiqué à la mission de haut niveau que la situation de violence était généralisée, et a nié l’existence d’une politique de l’Etat contre le mouvement syndical.

La commission note que la mission de haut niveau de février 2009 a indiqué qu’il faut accroître significativement les capacités et le budget du bureau du Procureur général de la nation afin d’augmenter le nombre des magistrats et des enquêteurs; la mission a suggéré que d’autres ressources soient allouées au programme en place de protection de syndicalistes (actuellement, 44 syndicalistes bénéficient de mesures de protection) et de témoins, et que ces programmes soient coordonnés comme il convient. La mission de haut niveau a estimé qu’il faut prendre des mesures pour dissuader activement toute stigmatisation des syndicats et du mouvement syndical, stigmatisation qui consiste à comparer les activités syndicales avec des actes criminels. La mission de haut niveau a indiqué que le taux de syndicalisation et de conventions collectives est très faible.

La commission a pris note de la feuille de route que le gouvernement a élaborée après avoir procédé à des consultations au sein de la Commission tripartite nationale. Il est ressorti de ces consultations qu’il n’y pas eu de consensus entre les organisations de travailleurs et les organisations d’employeurs. Sont résumées ci-après la feuille de route et l’introduction du gouvernement:

A.    Introduction et antécédents

Depuis le mois de juin 2009, lorsque s’est tenue la 98^e session de la Conférence internationale du Travail, le ministère du Travail et de la Prévision sociale du Guatemala s’est engagé à élaborer une feuille de route pour donner suite aux observations de la commission d’experts.

Le 2 juillet 2009, le ministère du Travail et la Prévision sociale a demandé au BIT une assistance technique en vue de l’élaboration d’une feuille de route assortie de délais, afin de prendre les mesures nécessaires pour garantir l’application effective de la convention n^o 87 au Guatemala.

En réponse à cette demande, le Département des normes du BIT a adressé la première ébauche de la feuille de route. Celle-ci a été soumise pour examen à la Commission tripartite des affaires internationales du travail au Guatemala au cours de cinq réunions; le projet de feuille de route n’a été examiné qu’au cours de trois sessions et, au terme de celles-ci, la feuille de route n’a pu être ni élaborée ni approuvée, au motif que les représentants des travailleurs et des employeurs, qui ont exprimé leurs vues, ne sont pas parvenus à un accord. De fait, lors de la réunion du 19 de ce mois, ils ont été convoqués à une réunion dont le seul point à l’ordre du jour était la feuille de route.

Dans ces conditions, le Bureau supérieur du ministère du Travail et de la Prévision sociale du Guatemala a pris la décision d’élaborer la feuille de route, en vertu de laquelle l’Etat du Guatemala s’engage à mener à bien les mesures qu’elle prévoit.

B.    Objectif stratégique I: résoudre effectivement tous les cas portés
à la connaissance du Comité de la liberté syndicale

L’Etat du Guatemala, comme beaucoup des pays de la région, a fait l’objet à maintes reprises de commentaires concernant la violation des droits d’association et de liberté syndicale qui sont garantis dans les conventions n^os 87 et 98.

Etant donné cette situation, le gouvernement actuel de la République du Guatemala estime qu’il est prioritaire de prendre en compte les observations, recommandations et plaintes qui, en matière de liberté syndicale, ont été soumises aux organes de contrôle de l’OIT, en particulier celles qui portent sur les violations des droits des personnes qui, pour avoir exercé leur droit d’association, sont l’objet d’actes de persécution, de violence ou d’intimidation.

Nous sommes conscients de la nécessité de mieux s’occuper des cas de violence commis à l’encontre de syndicalistes, d’enquêter à ce sujet et d’y mettre un terme. Par conséquent, nous estimons qu’il est nécessaire de commencer par prendre des mesures énergiques afin de donner des informations concrètes et périodiques au Comité de la liberté syndicale, et qu’il faut mettre en place des moyens de coordination interinstitutionnelle, afin de permettre l’échange d’informations pertinentes et utiles, et de faire en sorte qu’elles soient transmises aux organes de contrôle de l’OIT.

Ainsi, nous nous proposons de renforcer l’unité de procuration de la Direction des affaires internationales, en la dotant d’effectifs qualifiés qui s’occuperont exclusivement de cette question et qui disposeront des ressources nécessaires pour réaliser leurs activités, de façon à traiter immédiatement chacun des cas qui font actuellement l’objet d’une enquête.

De plus, nous souhaitons élaborer un chronogramme annuel de réunions du ministère du Travail (Unité des affaires internationales du travail) et du ministère public afin de définir le cadre de travail permanent des deux institutions.

Ainsi, la Direction des affaires internationales du travail recensera les cas qui ont déjà été traités et les portera à la connaissance du Comité de la liberté syndicale, de même que les cas d’actes de violence contre des syndicalistes, afin que nous disposions d’un instrument pour suivre le traitement de ces cas dans les instances de procédure compétentes, et que nous puissions informer régulièrement le Comité de la liberté syndicale.

Objectif stratégique II: renforcer les mécanismes
de coordination interinstitutionnelle

Les leçons tirées du passé font que nous croyons nécessaire de maintenir une communication constante, permanente, rapide et effective avec les institutions gouvernementales qui s’occupent de près des questions du travail. Ainsi, nous avons relancé la Commission du travail multi-institutionnelle pour les relations du travail au Guatemala et nous dresserons une liste des entités qui ne se trouvent pas encore dans cette commission, mais qui ont un lien étroit avec les questions du travail.

Ce nouveau système nous permettra d’améliorer la coordination entre ce ministère et les institutions gouvernementales afférentes, système qui sera la base du traitement approprié des différends du travail et du renforcement des relations professionnelles dans notre pays.

A titre d’exemple, il convient d’indiquer que nous nous sommes réunis à plusieurs reprises, récemment, avec le Procureur général de la nation, le Procureur général et le chef du ministère public, et le président de la Cour suprême de justice, lequel était accompagné des quatre magistrats qui forment la Chambre des recours en amparo – cette chambre s’occupe de la justice du travail –, et d’un magistrat de la Chambre civile, magistrats qui ont été nommés le 13 octobre 2009 pour cinq ans, ainsi que le ministre de l’Intérieur. Nous avons fait savoir à tous ces fonctionnaires notre intention de donner suite aux observations, recommandations et plaintes soumises contre l’Etat du Guatemala en ce qui concerne les questions du travail. Ils nous ont apporté toute leur coopération.

Objectif stratégique III: donner suite aux recommandations
de la commission d’experts relatives à des réformes législatives

Nous avons nommé une Commission d’avocats du ministère du Travail et de la Prévision sociale, afin d’analyser la viabilité des recommandations de réformes législatives qu’a formulées la commission d’experts. L’opinion de cette commission avait été portée à la connaissance de la mission précédente d’assistance technique du BIT.

Nous disposons d’une liste des propositions de loi en vue de réformes à apporter au décret n^o 1441 du Congrès de la République et au Code du travail. Ces propositions sont actuellement examinées par le Congrès de la République. Ainsi est démontrée la volonté politique de l’Etat du Guatemala de résoudre progressivement les problèmes qui ont trait à l’application du droit du travail guatémaltèque.

En outre, nous avons examiné les dispositions qui font que le Code du travail sanctionne le droit de grève des travailleurs et, pour donner suite aux recommandations de la commission d’experts, nous avons élaboré une étude qui sera portée à la connaissance des organismes de l’Etat pour commentaires.

Nous avons aussi planifié la stratégie que nous appliquerons pour réaliser les objectifs voulus.

On trouvera ci-joint un document qui contient la Feuille de route établie pour donner suite aux observations et recommandations des organes de contrôle de l’OIT, en ce qui concerne les conventions n^os 87 et 98.

La commission note que les délais prévus pour les mesures qui sont mentionnées dans la feuille de route sont en cours ou arrivent à terme pour la plupart le 31 décembre 2009, sauf en ce qui concerne la soumission des projets de réformes juridiques d’organismes de l’Etat (dont la date limite est le 28 février 2010) ou certains aspects des mesures de coordination des organes de l’Etat qui portent sur les actes de violence.

La mission qui a contribué à l’élaboration de la feuille de route souligne dans son rapport, au sujet des actes de violence antisyndicale: 1) l’engagement que le ministère public a pris de renforcer les enquêtes sur les plaintes dont il a été saisi et, en général, sur toutes les plaintes ayant trait à l’action syndicale, et d’envoyer régulièrement au ministère du Travail et de la Prévision sociale les informations disponibles sur ces plaintes, afin de pouvoir répondre aux organes de contrôle et, en particulier, au Comité de la liberté syndicale; le bureau du Procureur général a fait état de difficultés en raison du manque de coopération des plaignants; 2) le ministre de l’Intérieur a proposé de coopérer, tant à la protection des personnes menacées que pour aider l’inspecteur du travail; les nouveaux magistrats de la Cour suprême de justice ont proposé de coopérer pour alléger la charge de travail du ministère (inspecteurs), en particulier dans la procédure d’application de sanctions; 4) la Commission multi-institutionnelle créée par le ministère s’est de nouveau réunie afin de renforcer les liens entre les fonctionnaires représentés dans cette commission. A cette occasion, le nouveau magistrat de la Cour suprême de justice était présent. Il est chargé des questions du travail, de la formation des juges, et de la modernisation de la procédure sur les questions du travail; 5) les magistrats ont indiqué le nombre de plaintes pour des délits commis contre des syndicalistes; 31 en 2007, 32 en 2008, et 48 en 2009. Le ministère de l’Intérieur a indiqué que, actuellement, la police garantit la protection individuelle ou dans un périmètre donné de plusieurs syndicalistes, et le ministère s’est dit prêt à recourir à la police pour aider les inspecteurs quand ceux-ci le demanderont.

Quant au problème de l’impunité, la mission indique dans son rapport que, au Guatemala, l’impunité est perçue comme un problème national préoccupant, à caractère pratique et non normatif. Souvent, la presse rapporte des cas d’assassinats, en particulier de chauffeurs de bus, dont les coupables ne sont ni arrêtés ni jugés. D’un côté, le système d’enquête est précaire et, de l’autre, la situation de l’organe judiciaire l’est aussi. La Commission internationale contre l’impunité au Guatemala (CICIG) a déclaré dans son rapport que, actuellement au Guatemala, la situation ne favorise pas l’existence de juges indépendants et impartiaux. Toutefois, dernièrement, des progrès significatifs ont été réalisés: a) démission du Procureur général de la République et du chef du ministère public, à la demande du Président de la République, et nomination du nouveau Procureur général et du chef du ministère public. Ce dernier est un fonctionnaire de carrière du bureau du Procureur général. Il a été nommé le 30 juillet 2009, après consultation notamment de la CICIG; et b) renouvellement de la composition de la Cour suprême de justice, le 13 octobre 2009; le processus de sélection de ces nouveaux membres a été rigoureux, et y a participé, entre autres, le commissaire de la CICIG.

La commission demande au gouvernement de: 1) garantir la protection des syndicalistes menacés de mort; 2) faire part au bureau du Procureur général et à la Cour suprême de justice de sa profonde préoccupation en raison de la lenteur et de l’inefficacité du système de justice; formuler des recommandations sur la nécessité de faire le jour sur les assassinats et les délits perpétrés contre les syndicalistes, afin que les coupables soient punis; 3) consacrer des ressources suffisantes pour ces objectifs, accroître par conséquent les effectifs et les ressources matérielles, coordonner l’action des différents organes de l’Etat qui interviennent dans le système de justice, et former les enquêteurs; et 4) donner la priorité à ces questions dans la politique du gouvernement. La commission demande au gouvernement de recourir à l’assistance technique du BIT pour résoudre le grave problème de l’impunité pénale qui existe en ce qui concerne les infractions pénales commises contre des syndicalistes.

La commission demande au gouvernement de fournir régulièrement des informations sur la réalisation des objectifs de la feuille de route et des réformes administratives, judiciaires et juridiques nécessaires. La commission veut croire que les objectifs et mesures prévus dans la feuille de route permettront d’aboutir dans un délai raisonnable aux améliorations qui sont indispensables pour mettre un terme aux graves problèmes qui ont été soulevés.

Enfin, la commission exprime à nouveau sa profonde préoccupation par les actes de violence commis à l’encontre de dirigeants syndicaux et de syndicalistes. Elle rappelle que les droits syndicaux ne peuvent être exercés que dans un climat exempt de violence. La commission exprime le ferme espoir que le gouvernement continuera de prendre des mesures pour garantir le plein respect des droits de l’homme des syndicalistes, et continuera d’assurer à tous les syndicalistes qui le demandent le mécanisme de protection en place. La commission demande aussi au gouvernement de prendre sans retard les mesures nécessaires afin de mener à terme les enquêtes et d’identifier ainsi les responsables des actes de violences commis contre des dirigeants syndicaux et des syndicalistes, de les juger et de les sanctionner, conformément à la loi. La commission demande au gouvernement d’indiquer tout fait nouveau à cet égard. La commission se dit préoccupée néanmoins par le fait que les informations du gouvernement ne portent qu’exceptionnellement sur les cas dans lesquels les coupables ont été identifiés et sanctionnés. La commission demande avec insistance que soit renforcé considérablement le système de justice pénale.

Problèmes d’ordre législatif

La commission rappelle que, depuis plusieurs années, elle formule des commentaires sur les dispositions suivantes qui posent des problèmes de conformité avec la convention:

–           restrictions à la libre constitution d’organisations (obligation, en vertu de l’article 215 c) du Code du travail, de réunir la majorité absolue des travailleurs du secteur intéressé pour pouvoir constituer un syndicat du secteur industriel), retards dans l’enregistrement de syndicats ou refus d’enregistrement;

–           restrictions au droit de libre choix des dirigeants syndicaux (obligation d’être d’origine guatémaltèque et de travailler dans l’entreprise ou dans le secteur économique en question pour pouvoir être élu dirigeant syndical en vertu des articles 220 et 223 du Code du travail);

–           restrictions au droit des organisations de travailleurs d’exercer librement leurs activités (en vertu de l’article 241 du Code du travail, pour être licite, la grève doit être déclarée non par la majorité des votants, mais par la majorité des travailleurs); possibilité d’imposer l’arbitrage obligatoire en cas de conflit dans les transports publics et dans les services de distribution de combustibles; il convient de déterminer si les grèves intersyndicales de solidarité restent interdites (art. 4, alinéas d), e) et g), du décret n^o 71-86, tel que modifié par le décret législatif n^o 35-96 du 27 mars 1996); sanctions professionnelles et sanctions au civil et au pénal applicables en cas de grève de fonctionnaires ou de travailleurs de certaines entreprises (art. 390(2) et 430 du Code pénal, et décret n^o 71-86);

–           projet de loi sur la fonction publique. Dans son observation précédente, la commission avait pris note d’un projet de loi sur la fonction publique qui, selon l’UNSITRAGUA et la Fédération nationale des syndicats des travailleurs de l’Etat (FENASTEG), imposait un pourcentage trop élevé pour constituer un syndicat et fixait certaines restrictions à l’exercice du droit de grève. La commission prend note de l’information du gouvernement selon laquelle le projet a été paralysé en juillet 2008, lorsqu’une table ronde réunissant plusieurs secteurs a été organisée pour élaborer un projet de loi tenant compte des besoins spécifiques des secteurs concernés;

–           situation de nombreux travailleurs dans le secteur public qui ne jouissent pas des droits syndicaux. Il s’agit de travailleurs engagés en vertu du poste 029 et d’autres postes du budget pour des tâches spécifiques ou temporaires. Pourtant, ils réalisent des tâches ordinaires et permanentes et, souvent, ne bénéficient ni des droits syndicaux ni d’autres prestations liées au travail, en dehors des salaires. ils ne cotisent pas à la sécurité sociale et ne bénéficient pas des négociations collectives lorsqu’il y en a. La commission note que les membres de la Cour suprême de justice ont déclaré à la mission de haut niveau qu’en vertu de la jurisprudence ces travailleurs jouissaient du droit syndical. Néanmoins, selon des informations de l’assistance technique, cette jurisprudence n’a pas été appliquée dans la pratique nationale.

En ce qui concerne ces questions, la commission note que, sur proposition de la mission de haut niveau de 2008, la commission tripartite a approuvé un accord visant à moderniser la législation et à mieux appliquer les conventions n^os 87 et 98. Cet accord prévoit un examen des dysfonctionnements du système actuel des relations professionnelles (retards excessifs et irrégularités de procédure, absence d’application effective de la loi et des sentences, etc. Elle prévoit, en particulier, un examen des mécanismes de protection du droit de négociation collective et des droits des organisations de travailleurs et d’employeurs et de leurs membres, consacrés dans les conventions n^os 87 et 98. Pour cet examen, il sera tenu compte des commentaires de la commission d’experts – observations techniques et commentaires substantiels ou sur les procédures. La commission note que la mission de haut niveau s’est engagée à faciliter l’octroi d’une assistance technique à ces questions. Elle note avec intérêt que cette assistance a débuté.

La commission a reçu le rapport de la première mission d’assistance technique (novembre 2008), d’une seconde mission d’assistance technique (janvier 2009) qui visent à donner suite à la mission de haut niveau (avril 2008), ainsi que d’une mission d’assistance technique (novembre 2009), afin d’élaborer la feuille de route indiquant les mesures nécessaires pour appliquer la convention, comme l’avait demandé la Commission de l’application des normes de la Conférence. La commission note que cette feuille de route prévoit des délais pour la soumission de projets de loi ayant trait aux réformes législatives qu’a demandées la commission. La commission rappelle à cet égard que, avec la collaboration de missions techniques du BIT, plusieurs propositions avaient été élaborées au sein de la Commission tripartite nationale pendant le premier trimestre 2008 pour traiter les problèmes législatifs susmentionnés.

La commission demande au gouvernement de fournir des informations à ce sujet. Elle espère que des progrès seront accomplis dans un proche avenir. La commission exprime le ferme espoir que, grâce à l’assistance technique qu’il reçoit, le gouvernement sera en mesure de fournir, dans son prochain rapport, des informations faisant état d’une évolution positive concernant les différents points mentionnés.

Autres questions

Secteur des maquilas. Depuis plusieurs années, la commission prend note des commentaires d’organisations syndicales faisant état de problèmes importants liés à l’application de la convention en ce qui concerne les droits syndicaux dans les maquilas. Dans son observation de 2008, la commission avait pris note des informations suivantes du gouvernement: 1) l’Inspection générale du travail du ministère du Travail et de la Prévision sociale a traité les plaintes concernant le secteur des maquilas, et son unité spécialisée pour ce secteur a réalisé les inspections d’office; 2) en 2007, 19 entreprises du secteur ont fermé et dix en 2008; 3) en 2008, dans dix entreprises du secteur, une procédure de conciliation administrative a permis de verser des prestations aux travailleurs touchés par les fermetures, et les travailleurs qui avaient décidé de ne pas participer à ces procédures et d’engager une action judiciaire ont bénéficié de l’assistance gratuite des services de défense du travailleur; 4) il existe dix syndicats dans le secteur, auxquels sont affiliés 258 travailleurs au total; 5) en 2007, dix plaintes pour violation de la liberté syndicale ont été enregistrées et, pour six d’entre elles, une solution a été trouvée par voie de conciliation. En 2008, 17 plaintes concernant des violations de la convention ont été reçues; 16 plaintes sont en cours de traitement; et 6) les activités de formation prévues pour le secteur des maquilas sur les droits consacrés dans les conventions n^os 87 et 98 vont se poursuivre; le gouvernement espère bénéficier de l’appui technique du BIT.

La commission note que, dans son rapport, le gouvernement se borne à indiquer que, pendant le dernier trimestre de 2008 et jusqu’à ce jour (décembre 2009), 61 syndicats se sont inscrits et 29 conventions collectives ont été enregistrées. Néanmoins, le gouvernement ne donne pas d’informations sur les activités de formation aux droits syndicaux.

La commission prend note des récentes observations de la CSI selon lesquelles il est impossible dans les zones franches d’exercer les droits syndicaux en raison de l’opposition tenace des employeurs; sur les 200 maquilas en place, des syndicats n’ont été créés que dans trois d’entre elles, et les autorités du travail sont incapables de mettre un terme à l’inobservation et aux violations de la législation dans ce secteur.

Le MSICG estime que l’impossibilité de constituer des organisations dans le secteur des maquilas est due à des pratiques de discrimination antisyndicale.

La commission avait noté que, dans ses conclusions, la mission de haut niveau de 2008 avait indiqué ce qui suit: «D’après le ministère du Travail et de la Prévision sociale, sept conventions collectives s’appliquent dans le secteur des maquilas, mais deux seulement datent de 2007. Les autres datent de 2003, voire des années antérieures. Quant à l’affiliation syndicale, d’après les autorités administratives, il existe six syndicats auxquels sont affiliés 562 travailleurs des maquilas, alors que le secteur compte près de 200 000 travailleurs. Pour la direction du mouvement syndical, il n’existe que deux syndicats dans ce secteur. Quel que soit le chiffre exact, dans les maquilas, l’activité syndicale reste faible et la négociation collective peu répandue. Un problème d’application des conventions n^os 87 et 98 se pose.» La commission demande au gouvernement de fournir des informations sur l’exercice des droits syndicaux dans la pratique dans les maquilas (nombre de syndicats, de travailleurs affiliés et de conventions collectives, couverture des conventions collectives, plaintes pour infraction aux droits syndicaux, décisions prises par les autorités et nombre d’inspections).

Dans ces conditions, la commission exprime l’espoir que le gouvernement continuera de bénéficier de l’assistance technique du Bureau afin que la convention soit pleinement appliquée dans les maquilas. Prière de donner des informations à ce sujet. La commission demande au gouvernement de soumettre à la Commission tripartite nationale les problèmes relatifs à l’exercice des droits syndicaux dans les maquilas et de fournir des informations à ce sujet.

Commission tripartite nationale. La commission a reçu les procès-verbaux des réunions de la Commission tripartite nationale, qui portent sur ses travaux entre août 2008 et juillet 2009. La commission note que, selon les rapports d’assistance technique, cette commission est utile mais que, actuellement, en raison d’une division au sein de l’UNSITRAGUA, les parties ne reconnaissent pas tous les représentants des travailleurs. Il conviendrait de fournir une assistance à la commission tripartite en vue de la préparation des documents à examiner, et de trouver le moyen de mener les réunions d’une façon qui permette de parvenir à des décisions ou à des conclusions concrètes. La commission approuve cette opinion exprimée dans ces rapports d’assistance technique et invite le gouvernement à demander une assistance technique à cet égard, ainsi que pour les travaux de la Sous-commission des réformes juridiques – qui a préparé les documents présentant les réformes demandées par la commission d’experts – et pour un meilleur fonctionnement du mécanisme de traitement rapide des cas de violation des droits syndicaux. La commission demande au gouvernement de continuer de fournir des informations sur les travaux de la Commission tripartite des questions internationales, sur les travaux de la Sous-commission des réformes juridiques et sur le mécanisme de traitement rapide des cas.

La commission exprime le ferme espoir de pouvoir constater dans un avenir proche des améliorations substantielles dans l’application de la convention.