Observation (CEACR) - adopted 2009, published 99th ILC session (2010)

Freedom of Association and Protection of the Right to Organise Convention, 1948 (No. 87) - Indonesia (Ratification: 1998)

La Comisión toma nota de los comentarios formulados por la Confederación Sindical Internacional (CSI) en una comunicación de fecha 26 de agosto de 2009, respecto de los arrestos y de la violencia de la policía, de los despidos y de los actos de represalia contra las acciones de huelga. La Comisión pide al Gobierno que envíe sus observaciones al respecto.

Derechos sindicales y libertades civiles. En sus comentarios anteriores sobre los alegatos de violencia excesiva y de arrestos en relación con las manifestaciones y la implicación policial en situaciones de huelga, incluido el interrogatorio de los dirigentes sindicales, según una vieja ley colonial que prohibía imprecisos e inespecíficos «actos desagradables» contra los empleadores, la Comisión pidió al Gobierno que siguiera comunicando información acerca de las medidas adoptadas, incluidas las instrucciones específicas dadas a la policía para garantizar que se evitara el peligro de una violencia excesiva a la hora de tratar de controlar las manifestaciones, que los arrestos se realizaran sólo cuando se hubiesen cometido actos de violencia u otros actos delictivos graves, y que se llamara a la policía en una situación de huelga, sólo cuando existiera una genuina e inminente amenaza al orden público.

En este sentido, la Comisión toma nota de las conclusiones y de las recomendaciones del Comité de Libertad Sindical, en relación con el caso núm. 2585 (véase el 353.^er informe, de marzo de 2009, párrafos 120 a 123) sobre los alegatos de abusos de derechos humanos y toma nota de que el Comité de Libertad Sindical confiaba en que el Gobierno: i) emitiera instrucciones adecuadas para impedir el peligro de que los sindicalistas fuesen arrestados por la policía por actividades sindicales normales; ii) derogara o enmendara los artículos 160 y 335 del Código Penal sobre «instigación» y «actos desagradables», de modo de garantizar que esas disposiciones no pudiesen utilizarse de manera abusiva como pretexto para el arresto y la detención arbitrarios de sindicalistas; y iii) siguiera adoptando todas las medidas necesarias para educar a la policía en relación con sus actuaciones en contextos de relaciones laborales.

La Comisión toma nota de la declaración del Gobierno, según la cual el papel de la policía en las huelgas se estableció en el Reglamento Kapolri núm. 1/2005. Recordando que no deberían utilizarse las actividades sindicales legítimas como pretexto para el arresto o la detención arbitrario, la Comisión pide al Gobierno que envíe la información solicitada en su observación anterior y que adopte las medidas necesarias para derogar o enmendar los artículos 160 y 335 del Código Penal.

Derecho de sindicación de los funcionarios públicos. En sus comentarios anteriores, la Comisión pidió al Gobierno que adoptara las medidas necesarias para garantizar el ejercicio del derecho de sindicación a los funcionarios públicos y que indicara de qué manera se organizan los funcionarios públicos en la práctica, incluidas las estadísticas sobre el número de organizaciones de funcionarios públicos de diversos niveles. La Comisión toma nota de la indicación del Gobierno, según la cual éste no ha regulado específicamente el derecho de sindicación de los funcionarios públicos, pero su derecho de sindicación y sus opiniones expresadas están comprendidos en el Cuerpo de Funcionarios Públicos de Indonesia (KORPRI), que es una organización neutral que no se posiciona a favor de un determinado partido político. Al tiempo que recuerda la conclusión del Comité de Libertad Sindical, en el caso núm. 1431 (véase el 265.º informe, de mayo de 1989, párrafos 104-137) de que «el KORPRI no da cumplimiento a los requisitos del principio según el cual todos los trabajadores deberían tener el derecho de constituir las organizaciones que estimaran convenientes para la defensa de sus intereses profesionales y de afiliarse a las mismas», la Comisión expresa la esperanza de que el Gobierno adoptará una ley que garantice el ejercicio del derecho de sindicación a los funcionarios públicos, en virtud del artículo 4 de la ley núm. 21, de 2000, que declara que los funcionarios públicos gozarán de libertad sindical y que la aplicación de este derecho será regulado en un texto separado, de modo de armonizar plenamente la legislación con el Convenio, y pide al Gobierno que informe sobre los progresos realizados al respecto.

Derecho de asociación de los empleadores. La Comisión pidió al Gobierno que comunicara una copia de la ley núm. 1, de 1987, así como del reglamento interno de la Cámara de Comercio e Industria (KADIN), y que especificara si podían establecerse otras organizaciones de empleadores, independientemente de la KADIN. La Comisión toma nota de la ley núm. 1/1987, transmitida por el Gobierno, y de su indicación según la cual no existe ninguna disposición en el reglamento que proscriba que los empleadores constituyan organizaciones diferentes de la KADIN. La Comisión examinará la ley núm. 1/1987, en cuanto se haya traducido y pide al Gobierno que comunique información acerca de cualquier otra organización de empleadores que exista, además de la KADIN.

Condiciones para el ejercicio del derecho de huelga. En sus comentarios anteriores, la Comisión pidió al Gobierno que adoptara las medidas necesarias para enmendar el artículo 4, del decreto ministerial núm. KEP.232/MEN/2003, de modo que la conclusión de que las negociaciones habían fracasado, que es una condición para que las acciones de huelga sean legales, pudiera ser determinada por un órgano independiente o dejarse a la determinación unilateral de las partes en el conflicto. La Comisión toma nota de los comentarios del Gobierno, según los cuales el artículo 4 del decreto ministerial núm. KEP.232/MEN/2003 no fue enmendado debido a que no constituye un obstáculo para la realización de huelgas, como se ilustra en muchas huelgas que han tenido lugar. El Gobierno explica que la finalidad del decreto ministerial no es prohibir las acciones de huelga, sino regular el procedimiento para las huelgas, con arreglo al artículo 140 de la ley núm. 13/2003. La Comisión toma nota de la declaración del Gobierno, según la cual los sindicatos y los propios trabajadores podían determinar cuándo comenzaban y cuándo finalizaban las huelgas, con lo cual las huelgas se llevarían a cabo según sus expectativas.

Al tiempo que toma nota de que el Gobierno no ha formulado ningún comentario pormenorizado sobre las condiciones legislativas para declarar una huelga, la Comisión recuerda una vez más que las condiciones estipuladas en la ley para el ejercicio del derecho de huelga no deberían ser tales que el ejercicio de este derecho se tornara muy difícil o incluso imposible en la práctica. La Comisión pide una vez más al Gobierno que tome medidas para garantizar que la legislación esté en conformidad con el Convenio, por medio de la derogación o la enmienda de diversas condiciones incluidas en el procedimiento de huelga establecido en el decreto ministerial núm. KEP.232/MEN/2003.

Agotamiento de los procedimientos de mediación/conciliación. La Comisión pidió al Gobierno que tome las medidas necesarias para enmendar la legislación que garantiza que los procedimientos de mediación/conciliación, que actualmente llevan más de 60 días, no funcionen como una precondición para el ejercicio legal del derecho de huelga. La Comisión toma nota de la información del Gobierno según la cual no ha enmendado los artículos 3, 2), 4, 4), 15 y 25 de la ley núm. 2 sobre solución de conflictos en las relaciones laborales, de 2004. Recordando que un requisito de agotamiento de los procedimientos que se extienda más allá de 60 días laborales (tres meses), como precondición para una huelga legal, tornaría muy difícil o incluso imposible en la práctica el ejercicio del derecho de huelga, la Comisión pide una vez más al Gobierno que indique las medidas adoptadas o contempladas para enmendar los artículos 3, 2), 4, 4), 15 y 25 de la ley núm. 2 sobre solución de conflictos en las relaciones laborales, de modo que: i) se reduzca el período de tiempo acordado a los procedimientos de mediación/conciliación en los casos en los que el agotamiento de la mediación/conciliación constituya una condición para el ejercicio legal del derecho de huelga; o ii) se garantice que el agotamiento de la mediación/conciliación no sea una precondición para el ejercicio legal del derecho de huelga.

Objetivos de las huelgas. En sus comentarios anteriores, la Comisión pidió al Gobierno que adopte las medidas necesarias para permitir que las federaciones y las confederaciones sindicales realicen acciones laborales vinculadas con las cuestiones de la política social y económica general. La Comisión toma nota de los comentarios del Gobierno, según los cuales las huelgas pueden llevarse a cabo en la medida en que se relacionen con asuntos laborales que estén regulados por reglamentos y reglamentaciones sobre el empleo. La Comisión toma nota una vez más de que esto parece excluir la posibilidad de realizar huelgas en la política social y económica general y recuerda que las organizaciones responsables de la defensa de los intereses socioeconómicos y ocupacionales de los trabajadores, en principio deberían poder valerse de acciones de huelga para respaldar su posición en la búsqueda de soluciones a los problemas planteados por las grandes tendencias en materia de políticas sociales y económicas que ejercieran un impacto directo en sus afiliados y en los trabajadores en general, en particular en lo relativo al empleo, a la protección social y al nivel de vida. La Comisión pide al Gobierno que indique, en su próxima memoria, toda medida adoptada o contemplada para garantizar que las federaciones y las confederaciones sindicales puedan realizar acciones laborales vinculadas con las cuestiones de la política social y económica general.

Restricciones al derecho de huelga en los servicios ferroviarios. En sus comentarios anteriores, la Comisión pidió al Gobierno que adopte las medidas necesarias para garantizar que los trabajadores de los servicios ferroviarios puedan ejercer plenamente el derecho de huelga sin sanciones. La Comisión toma nota del comentario del Gobierno, según el cual el artículo 139 de la ley núm. 13 sobre recursos humanos no está sólo relacionado con los trabajadores ferroviarios, sino también con los trabajadores de hospitales, brigadas de incendios, controladores de las puertas de esclusas, controladores de tráfico aéreo y balizas, puesto que las huelgas de esos trabajadores pondrían en peligro la seguridad humana. Recordando nuevamente que los servicios ferroviarios no pueden considerarse en general como un servicio esencial, la Comisión pide al Gobierno que indique las medidas adoptadas o contempladas para garantizar que los trabajadores de los cruces ferroviarios sean los únicos trabajadores ferroviarios comprendidos en el artículo 139 de la ley núm. 13 sobre recursos humanos, teniendo, por tanto, un derecho de huelga limitado.

Sanciones por acciones de huelga. La Comisión pidió al Gobierno que adopte las medidas necesarias para garantizar que las sanciones por acciones de huelga ilegales no sean desproporcionadas respecto de la gravedad del delito. La Comisión toma nota del comentario del Gobierno según el cual el artículo 185 de la Ley sobre Recursos Humanos no regula la condena penal por violación del artículo 139 de la Ley sobre Recursos Humanos, sino que aplica únicamente los artículos especificados. La Comisión recuerda que un trabajador que participa en una huelga de manera pacífica no debe ser pasible de sanciones penales y que de esta manera no se le puede imponer una pena de prisión. Tales sanciones sólo son posibles si durante la huelga se cometen actos de violencia contra las personas o contra los bienes u otras infracciones graves de derecho común previstas en disposiciones legales que sancionan tales actos. Sin embargo, aun cuando no haya violencia, si la modalidad de la huelga la hace ilícita, se pueden pronunciar sanciones disciplinadas proporcionadas contra los huelguistas. Por consiguiente, la Comisión pide al Gobierno que tome las medidas necesarias para enmendar su legislación a fin de armonizarla con el mencionado principio.

La Comisión pidió al Gobierno que adoptara las medidas necesarias para garantizar que no se considere que los trabajadores en huelga han renunciado en virtud de no haber respondido a las órdenes de los empleadores de que regresen al trabajo, antes de que un órgano independiente haya determinado que la huelga en cuestión es ilegal. La Comisión toma nota de la información comunicada por el Gobierno, según la cual la aplicación del decreto ministerial núm. KEP.232/MEN/2003, relativo a las advertencias de regreso al trabajo, prevé el recurso al Tribunal de Cooperación Laboral, que evita toda posible arbitrariedad de parte de los empleadores. Recordando que la práctica en el decreto ministerial se traduce en una situación tal que los trabajadores corren el riesgo de despido mientras no se haya establecido la legalidad de una huelga, la Comisión pide una vez más al Gobierno que enmiende el artículo 6, 2) y 3), del decreto ministerial núm. KEP.232/MEN/2003, para garantizar que los empleadores sólo puedan emitir órdenes de regreso al trabajo a los trabajadores después de que un órgano independiente haya determinado que la huelga es ilegal.

Disolución y suspensión de organizaciones por parte de la autoridad administrativa. En sus comentarios anteriores, la Comisión pidió al Gobierno que adopte las medidas necesarias para que se prevean medios diferentes de la pérdida o la suspensión de los derechos sindicales por retrasos en la notificación de los cambios en los estatutos o en los reglamentos de los sindicatos, o incumplimiento de la obligación de informar de toda asistencia económica procedente del extranjero. La Comisión toma nota de la indicación del Gobierno, según la cual no tiene planes de derogar los artículos 21 y 31 de la Ley sobre Sindicatos y Organizaciones de Trabajadores (ley núm. 21 de 2000), en el contexto de la complejidad de la redacción y la enmienda de la legislación laboral. Recordando que la sanción de suspensión por incumplimiento de informar de los cambios en los estatutos o en los reglamentos de un sindicato (en virtud de los artículos 21 y 42 de la ley) es claramente desproporcionada y que el resultado de los artículos 31, 1) y 42 equivale a la solicitud de una autorización previa para la recepción de fondos del extranjero, la Comisión pide una vez más al Gobierno que indique, en su próxima memoria, las medidas adoptadas o contempladas para derogar la referencia a los artículos 21 y 31, en el artículo 42 de la Ley sobre Sindicatos y Organizaciones de Trabajadores (ley núm. 21 de 2000).

La Comisión pidió al Gobierno que adoptara las medidas necesarias para garantizar que las medidas de disolución o de suspensión administrativa de los sindicatos no surtan efecto antes de que el tribunal administrativo haya pronunciado una solución final, en caso de recurso. La Comisión toma nota de la información comunicada por el Gobierno, según la cual, si los sindicatos, las federaciones o las confederaciones no cumplen con los requisitos mínimos regulados en los artículos 5, 2), 6, 2) y 7, 2), de la ley núm. 21 de 2000, no tendrán el derecho de ser registrados por la institución gubernamental responsable de los recursos humanos. La Comisión toma nota asimismo de la declaración del Gobierno, según la cual, al no cumplir con los requisitos mínimos, no existen bases para dar inicio a un caso en el Tribunal Administrativo del Estado (PTUN). La Comisión recuerda una vez más que las medidas de disolución y de suspensión de los sindicatos por parte de la autoridad administrativa, implican un grave riesgo de injerencia en la propia existencia de las organizaciones y debería, por tanto, acompañarse de todas las garantías necesarias, en particular de las salvaguardias judiciales oportunas, para evitar el riesgo de acciones arbitrarias. La Comisión pide nuevamente al Gobierno que indique, en su próxima memoria, las medidas adoptadas o contempladas para garantizar que las organizaciones afectadas por las medidas de disolución o de suspensión por parte de la autoridad administrativa, tengan el derecho de recurso a un órgano judicial independiente e imparcial, y que tales decisiones administrativas no tengan efecto hasta que el órgano pronuncie una decisión final.

La Comisión recuerda al Gobierno que puede beneficiarse, si lo desea, de la asistencia técnica de la OIT, en relación con los asuntos planteados en estos comentarios.