Observation (CEACR) - adopted 2009, published 99th ILC session (2010)

Minimum Age Convention, 1973 (No. 138) - Mongolia (Ratification: 2002)

Article 1 de la convention. Politique nationale destinée à assurer l’abolition effective du travail des enfants. Dans ses commentaires antérieurs, la commission avait noté qu’en 2002 le gouvernement a approuvé un Programme national d’action pour le développement et la protection des enfants pour 2002-2010 (NPA 2002-2010). Elle avait noté qu’une attention particulière était accordée à la question du travail des enfants dans ce document et que l’un de ses objectifs est de modifier la législation nationale en vue d’assurer la protection des enfants. La commission avait demandé au gouvernement de communiquer des informations sur tous développements au sujet de la modification du Code du travail et de la loi sur la protection des droits de l’enfant en vue de mieux traiter le problème du travail des enfants. La commission note que, d’après le rapport du gouvernement soumis au titre de la convention (n^o 182) sur les pires formes de travail des enfants, 1999, le Code du travail a été dernièrement modifié. Elle note aussi que le NPA 2002-2010 est en cours d’application, de même que plusieurs autres projets et programmes, la plupart d’entre eux ayant trait aux pires formes de travail des enfants. La commission prie le gouvernement de transmettre copie du Code du travail dans sa teneur récemment modifiée. La commission prie aussi le gouvernement de continuer à fournir des informations sur le NPA 2002-2010, et sur tout autre programme similaire, visant à assurer l’abolition effective du travail des enfants.

Article 2, paragraphe 1. Champ d’application. La commission avait précédemment noté que le Code du travail, dans son article 4, s’applique aux relations régies par un contrat de travail, défini comme étant un accord mutuel sur le travail accompli en contrepartie d’une rémunération, conclu entre un travailleur et un employeur (art. 3(1)(3)). La commission avait donc noté que le Code du travail semble exclure de son champ d’application le travail effectué en dehors du cadre d’un contrat de travail ainsi que le travail indépendant. La commission note, à ce propos, l’information du gouvernement selon laquelle, selon l’étude menée par la Fédération des employeurs mongols en 2003, 54,3 pour cent des employeurs impliqués dans l’enquête employaient des enfants sans contrat de travail. La commission avait demandé à ce propos au gouvernement de communiquer des informations sur la manière dont une protection est accordée aux enfants qui accomplissent une activité économique non couverte par un contrat de travail, telle que le travail indépendant. La commission note l’information du gouvernement selon laquelle, à la suite d’un audit par l’OIT sur l’inspection du travail en Mongolie, le parlement a approuvé une révision du Code du travail et de la politique sur l’emploi informel. La commission note que le gouvernement envisage de réviser le Code du travail en 2010 pour étendre son champ d’application. La commission note également l’information du gouvernement selon laquelle le niveau de protection des enfants dans le secteur informel est encore faible. La commission note en outre, d’après les informations figurant dans le rapport sur la situation des droits de l’homme et des libertés individuelles en Mongolie, publié en 2007 par la Commission nationale des droits de l’homme de Mongolie, qu’environ 6 950 enfants travaillent dans le secteur informel dans les zones urbaines (p. 50). La commission prie le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour veiller à ce que, dans le cadre de la révision du Code du travail et de la politique nationale sur l’emploi informel, la protection soit accordée aux enfants effectuant des travaux à leur propre compte ou dans le secteur de l’économie informelle. La commission prie également le gouvernement de communiquer des informations sur les développements à cet égard.

Article 2, paragraphe 3. Age de la fin de la scolarité obligatoire. Dans ses commentaires antérieurs, la commission avait noté que, aux termes de l’article 109(2) du Code du travail, une personne âgée de 15 ans peut conclure un contrat de travail sous réserve de l’autorisation de ses parents ou tuteurs. Elle avait cependant noté que, en vertu du Programme national pour la prévention et l’élimination du travail des enfants en Mongolie (phase II, programme multi-bilatéral de coopération technique de l’OIT/IPEC du 9 avril 2002, p. 8 de l’édition anglaise), la nouvelle loi sur l’enseignement primaire et secondaire a été adoptée le 3 mai 2002. La commission avait également noté, d’après l’indication du gouvernement dans son rapport au Comité des droits de l’enfant (CRC) (CRC/C/65/Add.32 du 15 novembre 2004, p. 19) que «la loi sur l’éducation dispose qu’un enfant a droit à une éducation gratuite et obligatoire jusqu’à l’âge de 17 ans». La commission avait constaté que l’âge minimum de 15 ans spécifié par le gouvernement apparaît comme inférieur à l’âge de la fin de la scolarité obligatoire.

La commission note que, dans ses observations finales, le CRC s’est dit préoccupé «par l’incompatibilité de certaines dispositions du droit interne, qui fait que les enfants ne sont pas suffisamment protégés: ainsi, la scolarité obligatoire prend fin à l’âge de 17 ans, mais la législation relative au travail autorise les enfants de 14 à 15 ans à travailler 30 heures par semaine» (CRC/C/15/Add.264, 21 septembre 2005, paragr. 9). La commission note par ailleurs, d’après le rapport du gouvernement soumis au titre de la convention n^o 182, que la loi sur l’enseignement a été modifiée en décembre 2006, et note l’information du gouvernement, dans son rapport à la CRC du 9 juin 2009, selon laquelle l’éducation est obligatoire jusqu’à l’âge de 16 ans (CRC/C/MNG/3-4, paragr. 280).

La commission rappelle que, conformément à l’article 2, paragraphe 3, de la convention, l’âge minimum d’admission à l’emploi (actuellement 15 ans) ne devra pas être inférieur à l’âge auquel cesse la scolarité obligatoire. La commission estime aussi que la scolarité obligatoire est l’un des moyens les plus efficaces de combattre le travail des enfants. Lorsque l’âge d’admission à l’emploi et l’âge auquel prend fin la scolarité obligatoire ne coïncident pas, divers problèmes peuvent se poser. Par exemple, si l’âge auquel prend fin la scolarité obligatoire est supérieur à l’âge minimum d’admission au travail ou à l’emploi, les enfants qui sont tenus de fréquenter l’école ont également la capacité légale de travailler et peuvent être tentés d’abandonner leurs études (voir l’étude d’ensemble des rapports concernant la convention n^o 138 et la recommandation n^o 146 sur l’âge minimum, rapport de la Commission d’experts pour l’application des conventions et recommandations, rapport III, Partie 4 B, CIT, 67^e session, Genève, 1981, paragr. 140). La commission prie donc le gouvernement d’indiquer les dispositions prévues dans la loi sur l’enseignement primaire et secondaire, la loi sur l’enseignement ou dans toute autre loi, fixant l’âge effectif auquel prend fin la scolarité obligatoire et d’en transmettre une copie. Tout en notant que l’âge minimum d’admission à l’emploi semble inférieur à l’âge auquel prend fin la scolarité obligatoire, la commission prie le gouvernement de prendre les mesures nécessaires en vue de relever l’âge minimum d’admission à l’emploi en le rattachant à l’âge auquel prend fin la scolarité obligatoire, conformément à l’article 2, paragraphe 3, de la convention.

Assurer l’éducation en cas d’abandon scolaire. La commission avait noté que, selon le Programme national pour la prévention et l’élimination du travail des enfants en Mongolie (phase II, programme multi-bilatéral de coopération technique de l’OIT/IPEC du 9 avril 2002, p. 9 de l’édition anglaise), depuis le milieu des années quatre-vingt-dix, la fréquentation scolaire s’est progressivement améliorée et le taux d’abandon scolaire a régressé.

La commission note, dans le rapport du gouvernement soumis au titre de la convention n^o 182, que l’Office national des statistiques a mené en 2005-06, avec le soutien de l’UNICEF, une enquête intitulée «Random sampling research on groups with mixed indicators». Cette enquête a conclu notamment que 90,2 pour cent des enfants vivant à Ulan Bator fréquentent l’école secondaire contre seulement 76,1 pour cent dans les zones rurales éloignées, principalement à cause d’un taux élevé d’abandon des enfants des éleveurs, ces derniers ayant besoin de l’aide de leurs enfants dans leurs activités familiales d’élevage. Le Comité des droits de l’enfant a formulé des conclusions similaires (CRC/C/15/Add.264, 21 septembre 2005, paragr. 51 et 52). La commission note que le ministère de l’Education, de la Culture et des Sciences applique, avec l’appui financier de l’UNICEF, une «circulaire pour une formation de rechange par rapport à l’enseignement primaire, élémentaire et secondaire» (circulaire). Cette circulaire, de même que la loi récemment modifiée sur l’enseignement, prévoient expressément des dispositions assurant des services éducatifs aux enfants qui travaillent et aux enfants qui abandonnent l’école, et notamment une éducation informelle. La commission prie le gouvernement de continuer à communiquer des informations sur l’incidence de la circulaire en question, et de toutes autres mesures prises, pour fournir des services éducatifs aussi bien aux enfants qui travaillent qu’aux enfants qui abandonnent l’école, et pour améliorer les taux de fréquentation scolaire, en particulier dans les zones éloignées. Elle prie aussi le gouvernement de continuer à transmettre des informations statistiques sur les taux de fréquentation scolaire et d’abandon scolaire, en particulier dans les écoles rurales.

Article 3, paragraphe 2. Détermination des types de travail dangereux. La commission avait précédemment noté que le ministre de la Santé et de la Protection sociale a édicté l’arrêté n^o A/204 de 1999 établissant dans son annexe 2 une liste de 340 types de travaux couvrant 17 lieux de travail interdits aux mineurs.

La commission note avec satisfaction que, conformément à l’ordonnance n^o 107 du ministre du Travail du 26 septembre 2008, une liste des types de travaux interdits aux mineurs a été adoptée. La commission note également l’information du gouvernement selon laquelle cette liste a été approuvée après consultation avec les organisations de travailleurs et d’employeurs. Cette liste contient 39 emplois et services, sept conditions de travail et 53 postes de travail dans 11 secteurs économiques qui sont interdits aux mineurs, et est applicable au secteur formel ainsi qu’au secteur informel. La commission note en outre que le gouvernement envisage de traduire la liste dans plusieurs langues, de sensibiliser le public sur son existence et de renforcer la capacité des parties chargées de sa mise en œuvre.

Article 7. Travaux légers. La commission avait précédemment noté, selon une enquête nationale menée en 2000 par l’Office national des statistiques, qu’un nombre non négligeable d’enfants qui n’ont pas l’âge légal spécifié d’admission à l’emploi exercent une forme quelconque d’activité économique. La commission avait rappelé que l’article 7, paragraphe 1, de la convention prévoit que la législation nationale pourra autoriser l’emploi à des travaux légers des personnes de 13 ans, à condition que ces travaux: a) ne soient pas susceptibles de porter préjudice à leur santé ou à leur développement; et b) ne soient pas de nature à porter préjudice à leur assiduité scolaire, à leur participation à des programmes d’orientation et de formation professionnelles approuvés par l’autorité compétente ou à leur aptitude à bénéficier de l’instruction reçue. La commission avait également rappelé que, en vertu de l’article 7, paragraphe 3, de la convention, l’autorité compétente décidera du type de travaux légers autorisés et prescrira la durée, en heures, et les conditions de l’emploi ou du travail en question. En raison de l’absence d’informations à ce propos, la commission prie à nouveau le gouvernement d’indiquer les mesures prises ou envisagées pour déterminer les travaux légers autorisés et les conditions dans lesquelles l’emploi ou le travail dans ce domaine pourra être accompli par des jeunes de 13 ans ou plus.

Article 8. Spectacles artistiques. La commission avait précédemment noté que l’article 25(6) de la loi sur la protection des droits de l’enfant dispose que les individus ou les fonctionnaires qui utilisent un enfant dans la presse ou dans la publicité commerciale sans le consentement de l’enfant ou de ses parents, tuteurs ou gardiens, et réalisent un profit illégal en utilisant le nom de l’enfant sont passibles d’une peine de 20 000 à 30 000 tughriks assortie de la confiscation de leurs revenus et gains. La commission avait rappelé que, aux termes de l’article 8 de la convention, l’autorité compétente peut, par dérogation à l’interdiction de l’emploi des jeunes qui n’ont pas atteint l’âge minimum, autoriser, dans des cas individuels, la participation à des activités telles que des spectacles artistiques. Les autorisations ainsi accordées devront limiter la durée en heures de l’emploi ou du travail autorisé et en prescrire les conditions. Elle avait demandé au gouvernement d’indiquer si, dans la pratique, des enfants de moins de 15 ans participent à des spectacles et, le cas échéant, de transmettre des informations sur les dispositions de la législation nationale qui déterminent les conditions d’un tel travail. La commission note l’information du gouvernement selon laquelle, conformément à l’article 8.1 de la loi sur la protection des droits de l’enfant, une liste des pièces de théâtre et des spectacles qui pourraient nuire à la santé d’un enfant doit être élaborée et approuvée par des responsables gouvernementaux en charge des questions portant sur la santé. La commission prie le gouvernement de fournir une copie de cette liste, une fois approuvée.

Article 9, paragraphe 1. Sanctions. Dans ses commentaires antérieurs, la commission avait noté que, aux termes de l’article 141(1)(6) du Code du travail, tout employeur qui oblige un mineur à effectuer des travaux qui lui sont interdits, ou à soulever ou porter des charges dépassant les limites prescrites, ou qui soumet des travailleurs de moins de 18 ans à un travail dans un lieu préjudiciable à leur santé ou à leur développement mental, ou dans des conditions de travail anormales ou les oblige à effectuer des heures supplémentaires ou à travailler pendant les jours fériés ou le week-end, peut se voir infliger une amende de 15 000 à 30 000 tughriks par l’inspecteur du travail. Elle avait également noté que l’article 25(5) de la loi sur la protection des droits de l’enfant prévoit des sanctions en cas d’emploi d’un enfant dans un travail dangereux et dispose que tout individu qui oblige un enfant à mendier et tout fonctionnaire qui engage un enfant dans un travail préjudiciable à sa santé sera passible d’une peine de 10 000 à 20 000 tughriks.

La commission note que, d’après le rapport du gouvernement soumis au titre de la convention n^o 182, les sanctions infligées pour violation des dispositions du Code pénal (relatives notamment à la traite des enfants, à la pornographie impliquant des enfants, à l’exploitation sexuelle et au trafic de stupéfiants) et des autres lois relatives aux droits des enfants sont appropriées. Cependant, les sanctions infligées aux employeurs, parents et autres représentants des enfants en relation avec l’emploi dans un travail dangereux sont faibles. La commission note par ailleurs, d’après l’indication du gouvernement, que l’amende infligée en cas d’emploi de mineurs dans un travail interdit n’est pas suffisante pour dissuader les employeurs de recourir à l’exploitation du travail des mineurs. Le gouvernement indique qu’il reste beaucoup à faire en matière de mise à jour de la législation, en vue de prévoir les peines adéquates et l’imposition d’injonctions, et d’améliorer le mécanisme d’application des sanctions infligées aux parents et aux membres de la famille qui permettent l’emploi d’enfants dans les pires formes de travail des enfants. La commission encourage le gouvernement à poursuivre la mise à jour de la législation à ce sujet et lui demande de communiquer des informations sur tous développements à ce propos. La commission prie également le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour veiller à ce que toute personne qui enfreint les dispositions donnant effet à la convention, en particulier celles relatives au travail dangereux, soit poursuivie et que les sanctions adéquates lui soient infligées. Elle prie le gouvernement de communiquer des informations sur la nature des infractions relevées, le nombre de personnes poursuivies et les sanctions infligées.

Article 9, paragraphe 3. Registres d’emploi. Dans ses commentaires antérieurs, la commission avait noté que la législation nationale ne semble pas comporter de dispositions prévoyant l’obligation pour l’employeur de tenir et conserver à disposition des registres des personnes occupées par lui dont l’âge est inférieur à 18 ans. La commission rappelle au gouvernement que, conformément à l’article 9, paragraphe 3, de la convention, la législation nationale ou l’autorité compétente devra prescrire les registres ou autres documents que l’employeur devra tenir et conserver à disposition, ces registres ou documents devront indiquer le nom et l’âge ou la date de naissance, dûment attestés dans la mesure du possible, des personnes occupées par lui ou travaillant pour lui et dont l’âge est inférieur à 18 ans. Notant l’absence d’informations à ce sujet dans le rapport du gouvernement, la commission prie à nouveau le gouvernement d’indiquer de quelle manière il veille à ce que les employeurs tiennent et conservent à disposition des registres indiquant le nom et l’âge ou la date de naissance, dûment attestés dans la mesure du possible, des personnes occupées par lui ou travaillant pour lui et dont l’âge est inférieur à 18 ans.

Point V du formulaire de rapport. Application de la convention dans la pratique. La commission note, d’après le rapport du gouvernement soumis au titre de la convention n^o 182, que l’Office national des statistiques a récemment mené la seconde enquête nationale sur le travail des enfants (2006-07) (enquête NCL). La commission note que 621 500 enfants, dont 60,3 pour cent de garçons et 39,7 pour cent de filles, ont été soumis à l’enquête NCL et qu’au moins 11,5 pour cent d’entre eux travaillaient une heure au moins par semaine ou étaient économiquement actifs. Bien que l’enquête susmentionnée présente des lacunes, car elle n’a pas inclus les enfants sans abri ainsi que les enfants vivant dans les colonies de travail pénitentiaire, les orphelinats et les institutions pour le soin des enfants, elle a quand même le mérite d’avoir créé une base de données officielle et objective. En ce qui concerne les secteurs principaux dans lesquels travaillent les enfants, l’enquête indique que 84,6 pour cent des enfants travaillent dans l’agriculture, 5,1 pour cent dans les services, 3,5 pour cent dans le commerce et l’industrie et 5,8 pour cent dans les ateliers clandestins («sweatshops»). Pour ce qui est de la relation d’emploi, l’enquête NCL indique que 93,1 pour cent des enfants qui travaillent sont employés dans les entreprises familiales et ne sont pas rémunérés, 9,2 pour cent sont des travailleurs indépendants et 1,7 pour cent travaillent sur la base d’une relation contractuelle.

Une autre enquête, menée par la Fédération des employeurs de Mongolie en 2003 (enquête des employeurs), révèle que les normes du travail concernant les enfants qui travaillent dans le secteur formel ne sont pas toujours respectées: c’est ainsi que 59,5 pour cent des employeurs qui engagent des enfants âgés de 14 à 18 ans n’établissent aucun contrat et que 29,2 pour cent emploient des enfants sur la base d’un contrat prévoyant le salaire au rendement. Les raisons principales qui expliquent l’absence de contrat sont la volonté de se soustraire aux cotisations de l’assurance sociale et à d’autres obligations (36 pour cent), ainsi que la nature temporaire de l’emploi (52 pour cent). Selon les rapports soumis par les employeurs et utilisés dans l’enquête des employeurs, 46 pour cent des enfants travaillent dans des conditions jugées «normales», 11,7 pour cent dans un environnement où la chaleur est trop élevée, 21 pour cent dans un environnement trop poussiéreux ou trop peu aéré et 10,6 pour cent dans un environnement trop bruyant.

Par ailleurs, la commission note que le Centre de formation et de recherche concernant la population de l’Université nationale de Mongolie a mené une enquête ciblée principalement sur les enfants âgés de 16 à 18 ans travaillant dans les mines d’or et de charbon, dans les provinces («aïmags») de Selenge et Tuv. L’enquête en question indique que la plupart des enfants commencent à travailler dans les mines en moyenne à l’âge de 12 ans, effectuent en moyenne quatre heures par jour en hiver et huit à neuf heures et dix à onze heures d’heures consécutives en été, pour les enfants âgés respectivement de moins de 16 ans et de 16 à 18 ans. Un total de 37,7 pour cent des enfants qui travaillent dans les mines d’or sont exposés au mercure et 66,7 pour cent d’entre eux travaillent à domicile; 22,5 pour cent d’entre eux ont été victimes d’un accident ayant abouti dans 92,6 pour cent de cas à des lésions touchant leurs jambes, leurs bras ou leurs organes. La moitié des enfants travaillant dans les mines d’or connaissent une forme quelconque de problème de santé: 43,3 pour cent d’entre eux souffrent régulièrement de maladies respiratoires, 41,7 pour cent de troubles rénaux et autres problèmes urinaires, 25 pour cent de maladies orthopédiques et 23,3 pour cent de maladies oto-rhino-laryngologiques.

Enfin, la commission note que le rapport «Comprendre le travail des enfants et les perspectives d’emploi des jeunes en Mongolie», publié en juin 2009 par l’OIT, l’UNICEF et la Banque mondiale (à travers le projet «Understanding Children’s Work»), indique que 13,2 pour cent des enfants âgés entre 5 et 14 ans exercent une activité économique et que 7,5 pour cent des enfants âgés entre 15 et 17 ans sont affectés à des travaux dangereux. La commission note que, dans ses observations finales, le Comité des droits de l’enfant s’est déclaré «préoccupé par la forte proportion d’enfants qui travaillent en Mongolie et par les multiples conséquences néfastes de leur exploitation, notamment les abandons scolaires et les atteintes à la santé causées par des travaux nocifs et dangereux. Il est vivement préoccupé par le nombre élevé d’enfants employés à des travaux domestiques et agricoles et de ceux qui travaillent dans des conditions extrêmement dangereuses dans des mines d’or et de charbon» (CRC/C/15/Add.264, 21 septembre 2005, paragr. 59). Tout en notant les efforts déployés par le gouvernement pour combattre le travail des enfants, la commission se déclare gravement préoccupée par le grand nombre d’enfants âgés de moins de 15 ans qui travaillent, ainsi que le nombre d’enfants engagés dans des activités dangereuses et, en conséquence, elle encourage fortement le gouvernement à redoubler ses efforts pour améliorer la situation, notamment en allouant des ressources supplémentaires pour la mise en œuvre de mesures destinées à combattre le travail des enfants. La commission prie aussi le gouvernement de continuer à communiquer des informations sur la situation du travail des enfants en Mongolie et de transmettre en particulier des copies ou des extraits des documents officiels des services d’inspection. La commission prie par ailleurs le gouvernement de fournir des informations sur le nombre et la nature des infractions relevées et les sanctions infligées.