Observation (CEACR) - adopted 2009, published 99th ILC session (2010)

Occupational Safety and Health Convention, 1981 (No. 155) - Brazil (Ratification: 1992)

La commission prend note du rapport du gouvernement du 31 octobre 2008, de la communication de la Centrale unique des travailleurs (CUT) du 28 août 2008, de la communication du Syndicat des légistes de l’Etat de São Paulo (SINPCRESP) du 19 septembre 2008 et de la réponse du gouvernement à ces commentaires. La commission prend également note que les éléments fournis par le gouvernement, en relation aux commentaires formulés par le Syndicat des travailleurs du transport routier de liquides et gaz, dérivés du pétrole et produits chimiques de l’Etat de Río Grande do Sul (SINDILIQUIDA/RS) transmis au gouvernement le 8 novembre 2007, ne traitent pas la situation concrète soulevée dans la communication. Ces commentaires étaient accompagnés des annexes suivantes: un rapport de la délégation régionale du travail de Río Grande do Sul, du 31 juillet 2007, sur la mise en œuvre des obligations fixées par la sentence n^o 00075-2003-024-04-00-0 de la 24^e circonscription du travail de Porto Alegre; deux rapports sur des questions similaires concernant l’entreprise Shell Brasil de 2004 et de 2005 et des articles de journaux sur l’augmentation des accidents des transporteurs routiers de charges liquides ou gazeuses. En outre, la commission note que les commentaires du Syndicat des enseignants du district fédéral (SINPRO-DF) sur l’application de certains articles de la convention ont été reçus par le Bureau le 1^er décembre 2009. La commission invite le gouvernement à transmettre tout commentaire qu’il juge pertinent en réponse à ces commentaires avec son prochain rapport régulier, attendu en 2010.

Articles 1 et 2 de la convention. Application de la convention à toutes les branches de l’activité économique et à tous les travailleurs des branches concernées. La CUT signale que le travail informel est un problème persistant, qu’un grand nombre de travailleurs ne sont pas déclarés et que, par conséquent, les politiques ne sont pas adaptées au nombre réel de travailleurs qui devraient être normalement couverts par ces politiques. Selon la CUT, dans les régions métropolitaines de Recife/PE, Salvador/BA, Belo Horizonte/MG, Río de Janeiro/RJ, São Paulo/SP et Porto Alegre/RS, la population active est de 23 576 000 personnes dont 21 668 000 sont considérées comme ayant un travail alors que seulement 9 494 000 possèdent une carte donnant droit à la couverture de l’assurance-accident du travail (SAT). La CUT indique que le travail non déclaré ne permet pas d’élaborer des politiques de prévention des accidents qui tiennent compte du nombre réel de travailleurs. La commission note que le gouvernement, dans son rapport, ne fournit pas d’information complète à sa demande d’information formulée par la commission en 2007 concernant les progrès accomplis en ce qui concerne les efforts du gouvernement pour accroître la protection de la sécurité et de la santé au travail pour tous les travailleurs brésiliens. Le gouvernement indique cependant que l’inspection du travail joue un rôle fondamental dans la lutte contre le travail non déclaré. En 2008, par exemple, 668 857 relations de travail ont été régularisées suite à des actions de l’inspection du travail. La commission demande au gouvernement de continuer de fournir des informations sur les mesures prises, en consultation avec les partenaires sociaux, pour accroître la protection sur le plan de la sécurité et de la santé au travail pour tous les travailleurs brésiliens, tenant dûment compte des observations de la CUT.

Articles 4 et 8. Formulation d’une politique nationale cohérente, consultation avec les organisations représentatives d’employeurs et de travailleurs sur la formulation, la mise en œuvre et l’examen périodique de la politique nationale de sécurité et de santé au travail. La commission note que, selon les conclusions du rapport de la délégation régionale du travail de Río Grande do Sul, du 31 juillet 2007, concernant Petrobras, aucune des six obligations suivantes imposées par le tribunal n’a été appliquée par l’entreprise: 1) l’obligation de ne pas faire charge et décharge par les conducteurs des entreprises prestataires de services; 2) l’obligation d’élaborer et de mettre en œuvre des programmes de prévention et des protections auditives; 3) l’obligation d’élaborer et de mettre en œuvre un programme de prévention et de contrôle de l’exposition professionnelle aux produits chimiques, y compris des programmes de protection respiratoire; 4) l’obligation de mettre en œuvre de nombreuses mesures de prévention des accidents de travail, y compris la formation professionnelle; 5) l’obligation d’élaborer et d’appliquer une administration intégrée de risques de travail basée sur les programmes prévus par les normes réglementaires de sécurité et de santé du ministère du Travail, y compris dans les entreprises prestataires de services; et 6) l’obligation de faire le contrôle biologique des travailleurs-conducteurs, en particulier quand il y a des risques de développer des maladies liées au travail. Un avis de la délégation du travail se rapportant à l’entreprise Shell arrive à des conclusions similaires. La commission note que le gouvernement se limite à énoncer les normes réglementaires existantes mais elle rappelle que l’article 4 établit, entre autres, l’obligation de mettre en application ladite politique; de plus, selon l’article 8, les gouvernements devront prendre les mesures nécessaires pour donner effet à l’article 4 ci-dessus. La commission note également que les informations nouvelles fournies par le gouvernement, dans son dernier rapport, se limitent à l’information que la proposition de politique nationale a été soumise à une consultation publique et devrait être réexaminée dans le cadre de la Commission tripartite de sécurité et de santé au travail (CTSST), créée par l’ordre interministériel n^o 152 du 13 mai 2008. Dans ses commentaires de 2008, la CUT souligne que, après la consultation publique du document «Politique nationale de sécurité et santé du travailleur – PNSST», peu de progrès ont été enregistrés en ce qui concerne l’adoption de cette politique. Dans ce contexte, la commission attire l’attention du gouvernement sur l’étude d’ensemble de 2009 (étude d’ensemble) sur la sécurité et la santé des travailleurs, en particulier les paragraphes 53 à 89. La commission invite le gouvernement à prendre des mesures, le plus rapidement possible, afin de finaliser le processus d’adoption, à mettre en application et à réexaminer une politique nationale qui soit cohérente en matière de sécurité et de santé pour les travailleurs, comme demandé dans l’article 4 de la convention, et à fournir des informations détaillées sur les progrès accomplis dans son prochain rapport. Elle lui demande aussi de prendre les mesures nécessaires pour mettre en œuvre sa politique nationale, en conformité avec les articles 4 et 8 de la convention, et de fournir des informations détaillées à ce sujet, y compris dans le secteur de la pétrochimie à Río Grande do Sul.

Article 9, paragraphe 1. Système d’inspection du travail approprié et suffisant qui garantit l’application des lois et des prescriptions concernant la sécurité et la santé au travail. Commentaires de SINDILIQUIDA/RS. Pétrochimie. La commission note que le gouvernement n’a pas répondu pleinement aux commentaires formulés par le SINDILIQUIDA/RS. Selon SINDILIQUIDA/RS, l’inspection du travail n’a pas été en mesure de faire appliquer, malgré ses efforts, les articles suivants de la convention: article 16, paragraphe 3: le syndicat indique que les conducteurs-chargeurs n’ont aucun équipement de protection; article 17: le syndicat indique que, dans la pratique, la simultanéité de plusieurs employeurs donne comme résultat qu’aucun des employeurs ne prend la responsabilité de l’application des normes de sécurité et de santé aux conducteurs-chargeurs; article 18: mesures permettant de faire face aux situations d’urgence et administration des premiers secours; article 19 d): formation des travailleurs et de leurs représentants; et article 20: coopération des employeurs et des travailleurs. La commission note avec une particulière attention l’avis de la délégation du travail de Río Grande do Sul, du 31 juillet 2007, et dans lequel il ressort que Petrobras, malgré les injonctions de l’inspection du travail, les sanctions, et même la condamnation par la justice, n’a pas pris les mesures indiquées pour améliorer la situation en matière de sécurité et de santé. Un avis similaire a été émis en ce qui concerne l’entreprise Shell. La commission note que, malgré la vigilance avec laquelle les services de l’inspection du travail de Río Grande do Sul s’efforcent à faire appliquer la législation pertinente, les entreprises persistent à ne pas appliquer les lois et les prescriptions concernant la sécurité et la santé au travail, et cela pose un doute quant à savoir si le système d’inspection est approprié et suffisant en ce domaine. La commission demande au gouvernement de fournir son appréciation sur l’efficacité des moyens existants pour faire face à ces questions, l’invite à continuer de déployer des efforts afin que ces entreprises appliquent les normes de sécurité et de santé, et à fournir des informations sur les mesures prises ou envisagées. Elle demande une fois de plus au gouvernement de transmettre ses commentaires en réponse à la communication du SINDILIQUIDA/RS.

Article 11 c). Accidents du travail et cas de maladies professionnelles – procédures de notification et statistiques annuelles. La CUT indique que le travail non déclaré ne permet non seulement pas d’élaborer des politiques de prévention des accidents, qui tiennent compte du nombre réel de travailleurs, mais que cette situation a aussi une répercussion sur les statistiques des accidents du travail car les travailleurs non déclarés ne figurent pas dans les registres. A cet égard, la CUT transmet également des informations en provenance, entre autres, de la Confédération de travailleurs des industries du bois (CONTICOM) qui démontrent que tous les accidents du travail et de maladies professionnelles ne sont pas proprement notifiés. En relation à la sous-traitance, la commission note que la CUT a transmis des informations du Syndicat de pétroliers de Minas Gerais (SINDIPETR/MG), selon lequel il est de pratique courante que le nombre d’accidents officiellement répertoriés soit largement au-dessous du nombre réel d’accidents survenus, et du Syndicat de Pétroliers de Ceará (SINDIPETRO/CE), selon lequel la situation des travailleurs en sous-traitance est la plus vulnérable. La CUT indique que ce problème touche l’ensemble du secteur de l’industrie du pétrole, y compris Petrobras. Elle signale aussi le problème des critères inadéquats de notification et donne l’exemple de l’entreprise Arcelor-Mittal, indiquant que les décès de six travailleurs de la métallurgie à Espirito Santo n’ont pas été inscrits dans les registres. A Minas Gerais, seuls les décès se produisant sur les lieux de travail sont déclarés alors que ceux se produisant dans l’ambulance ou l’hôpital ne sont pas pris en compte. La CUT en conclut que, malgré la louable tentative du gouvernement d’adopter et d’essayer d’appliquer une politique de sécurité et de santé, les mesures prises ne se sont pas révélées efficaces et que ces difficultés devraient inciter le gouvernement à prendre des mesures adéquates pour l’application effective de la convention. Pour ce faire, la CUT considère qu’une assistance technique du Bureau serait essentielle. En réponse, le gouvernement indique, entres autres, que l’inspection du travail a formulé un plan selon lequel l’analyse des accidents de travail constitue la priorité pour 2009 et que ce plan inclut notamment le réexamen de procédures d’identification des secteurs critiques. Le gouvernement ajoute que, parmi les mesures prises pour aborder cette problématique, le ministère du Travail a promu l’utilisation de techniques plus efficaces pour l’analyse des accidents en publiant un document intitulé «Chemins pour l’analyse des accidents du travail» disponible sur le site Internet du ministère du Travail. Dans ce contexte également, la commission attire l’attention du gouvernement sur l’étude d’ensemble susmentionnée, en particulier les paragraphes 135-137 et 296, ainsi que le paragraphe 209 b) et i), des conclusions adoptées suite à la discussion de l’étude d’ensemble à la Conférence. La commission se félicite de la décision du gouvernement de considérer l’analyse des accidents du travail comme une priorité pour 2009. Elle invite le gouvernement à tenir compte des problèmes signalés par la CUT et à fournir des informations détaillées sur les mesures prises ou envisagées pour aborder ces problèmes dans ce domaine, y compris dans les secteurs de la construction, de la pétrochimie et de la métallurgie. La commission rappelle que le gouvernement peut solliciter l’assistance technique du Bureau, s’il l’estime nécessaire.

Article 15. Coordination entre les différentes autorités. Communication du SINPCRESP. La commission note que les commentaires du SINPCRESP se réfèrent aux conditions de sécurité et santé au travail des experts criminologues de l’Etat de São Paulo. Ces derniers sont des auxiliaires de justice ayant des connaissances techniques très spécialisées. Le SINPCRESP décrit en détail leurs conditions de travail, alléguant entre autres qu’ils travaillent dans des locaux inadaptés, sans matériel de protection, alors qu’ils travaillent avec des produits dangereux et avec une charge horaire moyenne de treize heures par jour. Ils ajoutent que les conditions sur le plan de la sécurité et de la santé seraient déplorables et la prévention n’existerait pas. En tant qu’employés de l’Etat de São Paulo, ils jouissent de la protection de la législation générale et de l’Etat de São Paulo mais ne sont pas couverts par la réglementation pertinente du ministère du Travail. Selon une note d’information du ministère du Travail intitulée «Information/SRT n^o 96/2008», du 30 juin 2008, le gouvernement fédéral ne peut pas intervenir dans le cas susmentionné en raison de l’autonomie des Etats fédérés en vertu de laquelle ils formuleront leur propres politiques en ce qui concerne leur relation avec leurs fonctionnaires. Nonobstant, selon la même note, le ministère du Travail peut proposer des mesures visant à renforcer les partenaires sociaux et demander à la Superintendance régionale du travail de São Paulo un avis technique sur les conditions de sécurité et de santé des experts en criminologie. Cet avis technique permettrait au ministère du Travail de demander aux autorités compétentes de São Paulo d’améliorer les conditions de travail de ces experts. La commission prend également note que, en vertu de l’article 5 du décret n^o 5.961 de 2006, des accords pourront être conclus, entre autres, avec des Etats de l’Union pour mettre en place des activités dévolues au Système intégré de santé du travail des employés fédéraux (SISOSP). La commission considère que cette communication soulève, en plus de la situation particulière de sécurité et de santé des experts en criminologie de l’Etat de São Paulo, une question d’ordre général en ce qui concerne l’application de la convention dans les différents Etats et administrations publiques. La commission rappelle qu’elle avait examiné, dans son observation de 2007, une question semblable suite à une communication de l’Union fédérale des travailleurs du service public fédéral de Goiàs (SINDSEP-GO) selon laquelle les initiatives visant à améliorer la sécurité et la santé au travail dans le secteur public n’ont eu qu’un impact limité en raison, notamment, de la répartition des compétences entre le gouvernement fédéral et le gouvernement local. Ces cas semblent témoigner de l’existence d’un problème d’application de la convention dans le secteur public des différents Etats du Brésil. Bien qu’étant consciente des difficultés que l’application de la convention puisse soulever dans des Etats fédérés, la commission souligne que le gouvernement est tenu d’adopter des mesures appropriées pour s’assurer de l’application des conventions ratifiées sur l’ensemble de son territoire. Elle rappelle en particulier que, selon l’article 15 de la convention, en vue d’assurer la cohérence de la politique nationale mentionnée à l’article 4 et des mesures prises en application de cette politique, tout Membre devra adopter des dispositions visant à assurer la coordination nécessaire entre les diverses autorités et les divers organismes chargés de donner effet aux Parties II et III de la convention. La commission note que les mesures envisagées dans la note d’information SRT n^o 96/2008 et les accords prévus à l’article 5 du décret n^o 5.961 de 2006 pourraient contribuer à ces fins. La commission demande au gouvernement de: i) prendre les mesures adéquates pour assurer la coordination prévue à l’article 15 afin d’assurer l’application de la convention, y compris aux employés des différentes administrations publiques; ii) mettre en œuvre les mesures énoncées à l’article 7 de la convention par rapport aux experts criminologues de l’Etat de São Paulo; et iii) fournir des informations détaillées sur les mesures prises et leur impact dans son prochain rapport.

Articles 4, 8 et 15. Coordination et cohérence de la politique nationale. Notant les informations sur les efforts déployés par divers ministères, institutions spécialisées telles que FUNDACENTRO, ainsi que sur le fonctionnement: a) de plusieurs commissions tripartites spécialisées dans différents aspects de la santé et la sécurité dont on peut consulter les actes sur le site Web du ministère du Travail (http://www.mte.gov.br/seg_sau/comissoes.asp); et b) des groupes tripartites qui élaborent des normes techniques en matière de sécurité et de santé au travail, la commission reconnaît les efforts déployés par le gouvernement pour progresser dans l’élaboration et l’application des normes de sécurité et de santé au travail. Cependant, ayant noté les communications qui font état des nombreux problèmes d’application pratique, la commission considère que ces efforts devraient être accompagnés d’une méthodologie adéquate en vue d’assurer la cohérence de la politique nationale requise par la convention, ainsi que la coordination nécessaire entre les diverses autorités et les divers organismes chargés de donner effet aux Parties II et III de la convention, en vue de son application effective. En conséquence, la commission invite le gouvernement à tenir en compte de ces aspects fondamentaux et à fournir ses commentaires à ce sujet.

Article 17. Collaboration entre les entreprises se livrant simultanément à des activités sur un même lieu de travail. Se référant à ses commentaires formulés sous l’article 9 de cette convention et sous l’article 6 de la convention (n^o 148) sur le milieu de travail (pollution de l’air, bruit et vibrations), 1977, la commission demande au gouvernement de prendre des mesures pour assurer l’application effective de cet article dans la pratique, et de fournir des informations détaillées sur les mesures prises et leur impact dans son prochain rapport.

Point V du formulaire de rapport. Application dans la pratique. La commission a pris note des difficultés d’application déjà indiquées dans cette observation. Ces problèmes semblent se référer en grande partie à une coordination insuffisante entre les organes fédéraux et locaux par rapport à la SST dans le secteur public et aux difficultés de l’inspection du travail pour faire appliquer ses décisions, comme par exemple dans le secteur de la pétrochimie. Ces problèmes semblent s’aggraver par l’ampleur de la sous-traitance dans ce secteur et les difficultés pour assurer l’application de la convention à ces travailleurs en situation de vulnérabilité. Un autre domaine problématique est celui des déclarations et des enregistrements d’accidents de travail et de maladies professionnelles, ce qui crée des obstacles pour que les autorités puissent avoir une bonne évaluation de la situation réelle de la SST dans le pays et de l’impact des mesures prises. Dans ce contexte, la commission note avec intérêt que l’ordre interministériel n^o 152 du 13 mai 2008 crée la Commission tripartite de sécurité et de santé au travail (CTSST) avec, entre autres, l’objectif d’évaluer sa politique nationale et de proposer des mesures pour la mise en œuvre de la convention (n^o 187) sur le cadre promotionnel pour la sécurité et la santé au travail, 2006. La commission considère que l’application effective de la méthodologie systémique reflétée dans la convention n^o 187 – qui constitue une réglementation plus explicite de la stratégie sous-jacente dans la convention n^o 155 – pourrait contribuer à faire face aux problèmes référés ci-dessus. La commission invite aussi le gouvernement à examiner si le Protocole de 2002 sur la convention n^o 155 pourrait être utile au gouvernement en lui fournissant des outils qui lui permettraient d’évaluer ses progrès dans le domaine tel que reflété par les statistiques. Se référant aux fonctions attribuées par l’ordre interministériel n^o 152 à la CTSST en ce qui concerne sa politique nationale, la commission demande au gouvernement de prendre toutes les mesures nécessaires pour traiter les questions référées ci-dessus et de s’assurer que tous les employés publics, fédéraux des différents états et locaux participent dans le développement et soient couverts par la politique nationale, tel qu’établi par la présente convention. La commission demande au gouvernement de continuer de fournir des informations sur tout progrès significatif réalisé sur ces questions.