Observation (CEACR) - adopted 2010, published 100th ILC session (2011)

Forced Labour Convention, 1930 (No. 29) - Japan (Ratification: 1932)

I. En relación con sus comentarios anteriores, la Comisión toma nota de la información proporcionada por el Gobierno en sus memorias recibidas el 13 y el 30 de septiembre de 2010, así como de las comunicaciones del Gobierno que se recibieron en noviembre de 2009 y noviembre de 2010.

En sus comentarios anteriores, la Comisión examinó la cuestión de la esclavitud sexual (el sistema de las llamadas «mujeres de recreo») y el trabajo forzoso en la industria durante la Segunda Guerra Mundial. En este sentido, se refiere a sus consideraciones y conclusiones anteriores en relación a los límites de su mandato respecto a estas violaciones históricas del Convenio. En su observación anterior, la Comisión expresó la esperanza de que al realizar esfuerzos para buscar la reconciliación con las víctimas, el Gobierno adoptase medidas en el futuro inmediato para responder a las reclamaciones de las víctimas supervivientes que ya tienen una edad avanzada. Asimismo, pidió al Gobierno que continuara proporcionando información acerca de decisiones judiciales recientes y los hechos relacionados con éstas.

La Comisión toma nota de las comunicaciones recibidas en 2009 y 2010 de las siguientes organizaciones de trabajadores:

–           el Sindicato de la Construcción de Buques y de la Ingeniería Naval del Japón (AJSEU) (de fechas 10 de agosto de 2009 y 20 de agosto de 2010);

–           Federación de Sindicatos de Corea (FKTU) y la Confederación Coreana de Sindicatos (KCTU) (de fechas 26 de agosto de 2009 y 27 de agosto de 2010);

–           Sindicato de Profesores de la Escuela Superior de la Municipalidad de Nagoya (de fechas 12 de agosto de 2009 y 20 de agosto de 2010);

–           Federación Nacional de Sindicatos de Trabajadores de la Ingeniería Civil del Japón (JCEW) (de fecha 18 de agosto de 2010);

–           Confederación Internacional Sindical (CSI) (de fechas 16 de septiembre de 2009 y 1.º de septiembre de 2010), y

–           Confederación Sindical de los Países Bajos (FNV) (de fecha 30 de agosto de 2010).

Se transmitieron copias de las comunicaciones antes señaladas de las organizaciones de trabajadores al Gobierno para que realizase los comentarios que deseara sobre las cuestiones que se plantean en ellos. La Comisión toma nota de las respuestas del Gobierno a esas comunicaciones, que se recibieron el 13 de septiembre y el 19 de noviembre de 2010.

Algunas de las comunicaciones antes mencionadas de las organizaciones de trabajadores se refieren, entre otras cosas, a cambios positivos tales como la solución de algunos casos de trabajo forzoso. De esta forma, la empresa de construcción Nishimatsu, una empresa privada que aprovechó el trabajo forzoso en una industria durante la Segunda Guerra Mundial, llegó a un acuerdo con todas las 360 víctimas de trabajo forzoso en la planta eléctrica de Yasuno de la prefectura de Hiroshima el 23 de octubre de 2009. Asimismo, llegó a un acuerdo con las 183 víctimas chinas de trabajo forzoso en la planta eléctrica de la prefectura de Niigata el 26 de abril de 2010. Estos acuerdos se alcanzaron después de la decisión dictada por el Tribunal Supremo del Japón el 27 de abril de 2007, según la cual los querellantes chinos no tenían derecho a las indemnizaciones por los daños que se les habían causado debido al trabajo forzoso impuesto por la empresa de construcción Nishimatsu, pero el Tribunal sugirió en sus conclusiones que las partes involucradas (empresa Nishimatsu y el Gobierno) tomasen medidas voluntarias para aliviar el dolor de las víctimas. El acuerdo prevé 250 millones de yenes para 360 víctimas en el caso de Hiroshima y 128 millones de yenes para 183 víctimas en el caso Niigata.

Asimismo, las comunicaciones de las organizaciones de trabajadores se refieren a la cuestión de los casos de esclavitud sexual militar que continúan siendo examinados por varios organismos de las Naciones Unidas, en particular, bajo la forma de recomendaciones del Comité de las Naciones Unidas para la eliminación de la Discriminación contra la Mujer (CEDAW), que examinó la cuestión de las «mujeres de recreo» en su cuadragésimo cuarta reunión (20 de julio a 7 de agosto de 2009). Esta cuestión también se abordó en el informe del Relator Especial sobre la Violencia contra la Mujer con inclusión de sus causas y consecuencias, sometido al Consejo de Derechos Humanos de las Naciones Unidas el 23 de abril de 2010 (A/HR/14/22).

Además, algunas de las comunicaciones antes mencionadas también se refieren a resoluciones adoptadas por consejos locales del Japón. Desde marzo de 2008 y hasta agosto de 2010, 30 consejos locales adoptaron resoluciones en las que instaban al Gobierno a resolver la cuestión de la esclavitud sexual militar impuesta por los japoneses, a devolver la dignidad y hacer justicia a las víctimas, a proporcionarles indemnizaciones y a seguir instruyendo a la población al respecto.

La Comisión toma nota de que en su memoria recibida el 13 de septiembre de 2010 el Gobierno indica que, durante el período del 1.º de junio de 2008 al 31 de mayo de 2010, los tribunales «se pronunciaron» en dos casos relacionados con las «mujeres de recreo» (una decisión del Tribunal Supremo y un fallo del tribunal superior) y en 16 casos relacionados con «trabajo forzoso de personas obligadas a alistarse» (seis decisiones del Tribunal Supremo, nueve fallos del tribunal superior y un fallo de un tribunal de distrito), en los que los querellantes reclamaban indemnizaciones del Estado por los daños. El Gobierno señala que, en todos estos casos, las demandas de indemnización por parte de los querellantes contra el Gobierno del Japón se han denegado, de conformidad con los acuerdos internacionales pertinentes y los comunicados conjuntos sobre la resolución de problemas. Asimismo, el Gobierno indica que, a fecha 31 de mayo de 2010, no había casos pendientes de examen en los tribunales japoneses en relación con las «mujeres de recreo» y sólo cinco casos pendientes en relación con las personas obligadas a alistarse.

La Comisión toma debida nota de que en su memoria el Gobierno señala que el Gobierno del Japón ha abordado sincera y escrupulosamente las cuestiones de las reparaciones, las propiedades y las quejas en relación con la Segunda Guerra Mundial, incluidas las relacionadas con la cuestión de las «mujeres de recreo», de conformidad con sus obligaciones en virtud del Tratado de Paz de San Francisco, los acuerdos de paz bilaterales y otros tratados y acuerdos pertinentes. En relación, más concretamente, con la cuestión de las «mujeres de recreo», el Gobierno reitera que continúa manteniendo la postura expresada en agosto de 1993 por el entonces Ministro Jefe de Gabinete, Sr. Yohei Kono, que expresó sus sinceras disculpas y arrepentimiento a las antiguas «mujeres de recreo», y reconoció que este asunto, en el que participaron las autoridades militares de la época, constituyó una grave afrenta al honor y dignidad de muchas mujeres. Esta declaración plasma la posición oficial del Gobierno del Japón sobre esta cuestión que sigue sin cambios. Además, el Gobierno señala que desde entonces ha expresado las más sinceras disculpas y arrepentimiento en muchas ocasiones. Cabe también señalar que cuando las actividades del Fondo para las Mujeres Asiáticas (AWF) se implementaron, el Primer Ministro, en nombre del Gobierno del Japón, envió una carta expresando directamente las disculpas y el arrepentimiento a cada una de las antiguas «mujeres de recreo».

La Comisión había tomado nota de que según anteriores declaraciones del Gobierno en sus memorias, con respecto a las medidas no jurídicas para responder a las reclamaciones de las víctimas supervivientes del trabajo forzoso en la industria y la esclavitud sexual impuesta por militares durante la guerra y para poder satisfacer sus expectativas, el Gobierno había otorgado una gran importancia al AWF, y a sus actividades conexas, una iniciativa lanzada en 1995, que ha permanecido en vigor hasta que se disolvió el Fondo el 31 de marzo de 2007, después de haber alcanzado sus objetivos. Como señaló la Comisión en sus observaciones de 2001 y 2003, el rechazo de la mayoría de las antiguas «mujeres de recreo» de las compensaciones monetarias que el Gobierno otorgaba al AWF por no considerarlas una verdadera indemnización del Gobierno, y el rechazo por algunas de ellas de la carta enviada por el Primer Ministro a algunas mujeres que habían aceptado la indemnización monetaria del Fondo como un modo de no aceptar la responsabilidad del Gobierno, sugería que esta medida no había satisfecho las expectativas de la mayoría de las víctimas. Así pues, la Comisión expresó la esperanza de que el Gobierno proseguiría sus esfuerzos, en consulta con las víctimas supervivientes y las organizaciones que las representan, para encontrar una vía alternativa para indemnizar a las víctimas de un modo que satisficiera sus expectativas.

La Comisión toma nota de que en su memoria el Gobierno señala que continuará implementando las actividades de seguimiento del AWF. El Gobierno indica que, como parte de este seguimiento, ha encomendado a personas que tuvieron relación con el AWF que lleven a cabo visitas de atención y actividades de asesoramiento de grupos (República de Corea y Filipinas), así como intercambios de opiniones con funcionarios gubernamentales y en el ámbito académico (Indonesia y Filipinas). Asimismo, la Comisión toma nota de que en su comunicación, que se recibió el 19 de noviembre de 2010, el Gobierno señala que está buscando la ocasión de que un miembro gubernamental que ocupe una posición de responsabilidad se encuentre con las antiguas «mujeres de recreo» para comunicarles directamente los puntos de vista de Gobierno y escuchar detalladamente cuáles son sus condiciones actuales de vida, sus experiencias pasadas y sus sentimientos personales.

Habida cuenta de la gravedad y antigüedad de los hechos y tomando nota de las indicaciones antes mencionadas por el Gobierno, la Comisión reitera su esperanza de que, al realizar estos nuevos esfuerzos para buscar la reconciliación con las víctimas, el Gobierno adopte medidas, en un futuro inmediato, para responder a las reclamaciones realizadas por las víctimas supervivientes, del trabajo forzoso en la industria y la esclavitud sexual militar, cuyo número, debido a su avanzada edad, ha continuado reduciéndose con el transcurso de los años. Sírvase proporcionar información, en particular, sobre la implementación de las actividades de seguimiento del AWF en relación con lo anterior y sobre todas las otras medidas adoptadas o previstas a este respecto.

II. Artículos 1, párrafo 1, y 2, párrafo 1, del Convenio. Programa de pasantías en materia de formación técnica e industrial. La Comisión toma nota de las comunicaciones recibidas del Sindicato de Trabajadores Migrantes, de fechas 25 de mayo y 10 de agosto de 2010, que contienen información relativa a la aplicación del Programa de pasantías en materia de formación técnica e industrial (programa de pasantes extranjeros), así como de la respuesta del Gobierno a esos comentarios, de fecha 15 de octubre de 2010.

La Comisión toma nota de que el programa antes mencionado se estableció con objeto de desarrollar los recursos humanos e industriales de los países en desarrollo, con la finalidad de garantizar la transferencia de tecnología industrial, competencias y conocimiento. En virtud de este programa, los extranjeros pueden ingresar al Japón en calidad de «pasantes» durante un año y pasar a ser «pasantes técnicos» durante otros dos años; una vez finalizado el programa deben regresar a su país. El seguimiento del programa ha sido efectuado por la Organización Japonesa de Cooperación Internacional para la Formación (JITCO), bajo la supervisión de las organizaciones gubernamentales interesadas, incluida la Oficina de Inmigración y los organismos de inspección del trabajo.

Antes de la revisión del programa, en julio de 2010, los pasantes extranjeros no estaban amparados por la legislación laboral y no se los consideraba como trabajadores, sino más bien como estudiantes; en consecuencia, no recibían remuneraciones sino una asignación. Según se señala en las comunicaciones antes mencionadas del Sindicato de Trabajadores Migrantes, los pasantes se encuentran en una situación de extrema vulnerabilidad ante los abusos de los empleadores: suelen ser utilizados como mano de obra barata, en violación de la legislación sobre el salario mínimo, y se los obliga a realizar horas extraordinarias no remuneradas; muchas veces son privados de sus pasaportes por los empleadores y se los obliga a depositar sus salarios y asignaciones en cuentas de ahorro, en parte para impedir que huyan. El sindicato indica, además, que existen restricciones a la libertad de movimiento, tales como la prohibición de poseer teléfono móvil, la prohibición de realizar salidas, permanecer fuera del domicilio, etc.

A este respecto, el sindicato hace referencia a las observaciones finales, sobre el Japón, del Comité de Derechos Humanos de las Naciones Unidas (documento CCPR/C/JPN/CO/5, de 18 de diciembre de 2008) y del CEDAW (documento CEDAW/C/JPN/CO/6, de 7 de agosto de 2009) en las que ambos Comités expresaron su preocupación por la situación vulnerable de los extranjeros que realizan pasantías industriales y técnicas, que suelen ser objeto de explotación por parte de los empleadores debido a la falta de protección. Además, hace referencia al informe presentado por el Relator Especial sobre la trata de personas, especialmente mujeres y niñas (documento A/HRC/14/32/Add.4), adjunto a la comunicación de fecha 10 de agosto de 2010, en el que el Relator Especial recomendó, entre otras cosas, que el Gobierno asuma plenamente la responsabilidad que le incumbe en relación con el Programa de pasantías en materia de formación técnica e industrial y su seguimiento, creando un órgano independiente de las empresas participantes que debería supervisar estrechamente esas empresas y garantizar el pleno respeto de los derechos de los pasantes o personas en prácticas; adoptar una legislación que mejore la reglamentación del programa, y que se establezca una línea telefónica de auxilio y una oficina para informar sobre los abusos que se cometan en el marco de este programa.

La Comisión también toma nota de que, en su comunicación de 10 de agosto de 2010, el sindicato se refiere detalladamente al Programa de formación y pasantías técnicas, iniciado en julio de 2010. La revisión se basa en las enmiendas introducidas, el 15 de julio de 2009, a la Ley sobre Control de Inmigración y Reconocimiento de Refugiados, que extendió la aplicabilidad de la legislación laboral a los pasantes extranjeros que, por consiguiente, tendrán derecho al pago del salario mínimo y gozarán de los mismos derechos que los trabajadores de nacionalidad japonesa. Entre otras características del programa revisado cabe mencionar las siguientes: refuerzo del mecanismo de orientación, supervisión y apoyo por parte de las organizaciones aceptantes, así como una mayor transparencia de gestión; incremento de las sanciones para las organizaciones que infringen la legislación y las orientaciones; elaboración de disposiciones que suspenden el derecho de esas organizaciones a aceptar pasantes (por ejemplo, en caso de infracción a las leyes de inmigración, o de conducta indebida tales como, por ejemplo, la confiscación de pasaportes, el impago de los salarios, la violación de los derechos humanos), y la prohibición de percibir de los pasantes «garantías en dinero», etc.

No obstante, el sindicato señala que puede ser prematuro evaluar la eficacia de las medidas correctivas antes mencionadas, dado que las organizaciones aceptantes aún disponen del control absoluto en relación con el estatus de los pasantes, que temen ser expulsados del país y no tienen otra opción que aceptar las condiciones ofrecidas. Asimismo, hace referencia a la información estadística publicada por la JITCO en relación con el fallecimiento de pasantes extranjeros y personas en internado técnico como consecuencia de accidentes del trabajo y enfermedades profesionales, en 2009.

En su respuesta a las comunicaciones anteriores, el Gobierno señala que en la estructura del Programa de formación y pasantías técnicas, el trabajo forzoso está prohibido y que las organizaciones interesadas (incluyendo la JITCO, la Oficina de Inmigración y los organismos de inspección del trabajo) han realizado actividades de seguimiento del programa con objeto de impedir los casos de conducta indebida, y que, en el curso de ese programa, no se han observado casos que puedan corresponder a la categoría de trabajo forzoso. Por lo que respecta a la aplicación del artículo 5 de la Ley sobre Normas del Trabajo, que prohíbe a los empleadores la utilización del trabajo forzoso mediante violencia física, intimidación, reclusión y otra restricción injusta a la libertad física o espiritual de los trabajadores, el Gobierno señala que no se han registrado casos de violación de esta disposición desde 1993 (el primer año en que los organismos de la inspección del trabajo hallaron datos sobre infracciones).

Sin embargo, el Gobierno indica que existen informes de casos en que algunas organizaciones aceptantes han tratado a los pasantes como trabajadores no calificados y, en consecuencia, se han realizado esfuerzos para identificar todo caso de conducta indebida por parte de esas organizaciones, para impedirles que reciban pasantes en el futuro. De conformidad con la práctica establecida, cuando una oficina de inspección de la legislación laboral recibe quejas de un trabajador sobre violaciones a esta legislación, tales como la falta de pago de los salarios o del reintegro de los ahorros obligatorios, la oficina investiga los hechos y, de acreditarse las infracciones, instruye a los empleadores para subsanarlas y, con posterioridad, controla que se haya efectuado esa rectificación. Si se considera que existió intención dolosa, el inspector del trabajo notifica a la fiscalía la existencia de una infracción a la legislación del trabajo. El Gobierno señala que, en algunos casos de este tipo, los tribunales han acreditado la culpabilidad de los empleadores y los ha condenado en consecuencia; a este respecto, hace referencia a un caso, señalado en la comunicación del sindicato de 26 de mayo de 2010, en que el empleador fue condenado judicialmente y se suspendió su derecho a utilizar personas en pasantía.

El Gobierno indica también que, en caso de abuso en materia de derechos humanos, tales como violencia contra los pasantes o la privación de sus pasaportes, la Oficina de Inmigración realiza la investigación necesaria y, tras haberse demostrado la conducta indebida de la organización o empresa de que se trate, adopta medidas para suspender su derecho a aceptar pasantes o personas en prácticas. En relación con la información relativa a la muerte de jóvenes extranjeros en pasantía como consecuencia de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales, el Gobierno indica que las oficinas de inspección del trabajo han adoptado las medidas adecuadas, tales como la investigación de los casos de accidentes del trabajo y enfermedades profesionales, y han proporcionado orientación administrativa, y denunciado los casos ante la fiscalía.

Por lo que respecta a la revisión del Programa de formación y pasantías técnicas, que entró en vigor en julio de 2010, el Gobierno señala que ha reforzado la protección de los pasantes a los que se ha concedido la residencia en un régimen de «formación y pasantía técnica» durante un período máximo de tres años, y recibirán protección en virtud de la legislación laboral, tal como la Ley sobre Normas del Trabajo y la Ley sobre el Salario Mínimo, durante el período que realicen actividades para el desarrollo de sus calificaciones en virtud del contrato de trabajo. Además, se prohíbe que las organizaciones que envían pasantes, y las organizaciones y empresas que los reciben, perciban el dinero depositado en garantía y el cobro de otros derechos; el período de suspensión durante el cual las organizaciones culpables de violaciones en materia de derechos humanos no podrán aceptar pasantes técnicos se extiende de tres a cinco años. El Gobierno señala también que ha reforzado el sistema de supervisión contra las violaciones mediante investigaciones exhaustivas llevadas a cabo por la Oficina de Inmigración y la orientación administrativa de las oficinas de inspección del trabajo, aunque también fortaleciendo la orientación in situ que imparte la JITCO, introduciendo mejoras en cuanto a la asistencia que se presta telefónicamente, especialmente en las lenguas maternas de las personas en pasantías.

La Comisión toma nota de esta información y solicita al Gobierno que siga comunicando información sobre la aplicación en la práctica de las diversas medidas adoptadas durante la revisión del Programa de pasantías de formación técnica mencionado anteriormente con miras a fortalecer la protección de los pasantes técnicos extranjeros. Además, se pide al Gobierno que comunique información sobre las medidas que sigue adoptando a fin de identificar los abusos, mediante las inspecciones y el seguimiento adecuado, proporcionando estadísticas sobre el número de casos en que se han iniciado acciones judiciales y pronunciado condenas, e indicando las sanciones impuestas a los autores.

III. Artículo 1, párrafo 1, artículo 2, párrafo 1, y artículo 25. Trata de personas. En relación con sus comentarios anteriores, la Comisión toma nota con interés de la amplia información relativa a las medidas adoptadas por el Gobierno en los esfuerzos que realiza para combatir la trata de personas, comunicada en su memoria recibida el 30 de septiembre de 2010. La Comisión también toma nota de que el Plan de acción de 2009 para combatir el delito de trata de personas, al igual que el Plan de acción de 2004, tienen por objeto impedir la trata mediante la cooperación estrecha entre todos los ministerios y organismos gubernamentales interesados y reforzando la cooperación con las organizaciones internacionales y las ONG. El Gobierno indica que el Plan de acción de 2009 tiene por objeto incrementar la sensibilización del público en general a fin de que comprenda la definición de trata de personas, el hecho de que las víctimas de la trata incluyen, pero no se limita, a las mujeres y niños que no son de nacionalidad japonesa, y que ese delito debería ser combatido por la sociedad en su conjunto. La Comisión también toma nota de los comentarios recibidos de la Confederación Japonesa de Sindicatos (JTUC‑RENGO) en relación con las medidas contra la trata, comunicadas por el Gobierno en su memoria, en los que la organización sindical insta, entre otras cosas, a la aplicación de un mecanismo de apoyo que incluye aspectos múltiples, de conformidad con las recomendaciones de 2008 del Comité de Derechos Humanos de las Naciones Unidas, abarcando una amplia gama de medidas, incluyendo procedimientos de protección de las víctimas y de sus derechos humanos, así como la asistencia en la repatriación y reasentamiento en sus países de origen.

La Comisión toma nota de la información comunicada por el Gobierno en relación con las diversas medidas adoptadas en la esfera de la prevención y sensibilización, la protección de las víctimas, el cumplimiento de la ley, el procesamiento de los infractores, y la cooperación con los gobiernos extranjeros y organizaciones internacionales. En particular, toma nota de la información siguiente:

–           información sobre las labores del Comité interministerial de enlace (grupo de trabajo) para revisar la aplicación del plan nacional de acción y elaborar el proyecto de plan nacional de acción de 2009, adoptado en la reunión ministerial de 22 de diciembre de 2009;

–           información sobre medidas preventivas, tales como el refuerzo de las medidas de control de inmigración y las medidas para incrementar la sensibilización del público respecto de la trata de personas;

–           información sobre las medidas relativas a la protección de las víctimas de la trata, incluyendo el funcionamiento de las Oficinas de Consulta para la Mujer (una red de centros públicos de protección que prestan diversas formas de asistencia a las víctimas), mejoras en cuanto a la situación de residencia de las víctimas, y asistencia para la repatriación de las mismas;

–           información estadística relativa al número de procesamientos por el delito de trata; e

–           información relativa a la cooperación internacional con los gobiernos de los países interesados, en cooperación con el Departamento Nacional de Policía del Japón y los organismos encargados de cumplir la ley de otros países, para la investigación y procesamiento de los traficantes, así como la contribución del Gobierno a los esfuerzos desplegados por las organizaciones internacionales para prevenir, erradicar y sancionar la trata de seres humanos y proteger a las víctimas.

La Comisión espera que el Gobierno seguirá comunicando, en sus próximas memorias, información relativa a la aplicación de las diversas medidas previstas en el Plan de acción de 2009 para prevenir, erradicar y combatir la trata de personas, incluyendo, en particular, información relativa a la aplicación de las sanciones penales a los autores, y comunicando las estadísticas disponibles.