Observation (CEACR) - adopted 2010, published 100th ILC session (2011)

Forced Labour Convention, 1930 (No. 29) - Japan (Ratification: 1932)

I. Se référant à ses précédents commentaires, la commission prend note des informations communiquées par le gouvernement dans ses rapports reçus les 13 et 30 septembre 2010, ainsi que des communications du gouvernement reçues en novembre 2009 et novembre 2010.

Dans ses commentaires antérieurs, la commission a examiné les questions d’esclavage sexuel des «femmes de réconfort» et d’esclavage dans l’industrie au cours de la seconde guerre mondiale. Elle s’est référée, à cet égard, à ses considérations antérieures sur les limites de son mandat en ce qui concerne ces violations historiques de la convention. Dans son observation précédente, la commission a fermement réitéré l’espoir que, dans ses efforts pour rechercher la réconciliation avec les victimes, le gouvernement prendrait les mesures nécessaires dans l’avenir immédiat pour répondre aux plaintes des victimes survivantes. La commission a également prié le gouvernement de continuer à fournir des informations sur tout récent développement judiciaire.

La commission prend note des communications reçues en 2009 et 2010 de la part des organisations de travailleurs suivantes:

–           Syndicat de la construction navale et du génie maritime du Japon (AJSEU) (en date du 10 août 2009 et du 20 août 2010);

–           Fédération des syndicats coréens (FKTU) et la Confédération coréenne des syndicats (KCTU) (en date du 26 août 2009 et du 27 août 2010);

–           Syndicat des enseignants de l’école supérieure de la municipalité de Nagoya (MEIKOUKYO) (en date du 12 août 2009 et du 20 août 2010);

–           Fédération nationale des syndicats de travailleurs du génie civil du Japon (JCEW) (en date du 18 août 2010);

–           Confédération syndicale internationale (CSI) (en date du 16 septembre 2009 et du 1^er septembre 2010);

–           Confédération syndicale des Pays-Bas (FNV) (en date du 30 août 2010).

Des copies des communications susmentionnées reçues des organisations de travailleurs ont été transmises au gouvernement afin qu’il fournisse ses commentaires à leur sujet. La commission prend note de la réponse du gouvernement à ces communications, reçue le 13 septembre 2010 et le 19 novembre 2010.

Plusieurs communications d’organisations de travailleurs mentionnées ci-dessus se réfèrent, entre autres, à l’évolution positive de la situation, comme le règlement de certains cas liés au travail forcé. Par exemple, Nishimatsu Construction Company, une entreprise privée qui a recouru au travail forcé dans l’industrie pendant la seconde guerre mondiale, a conclu un accord avec les 360 victimes de travail forcé d’alors, à la centrale de Yasuno dans la préfecture d’Hiroshima, le 23 octobre 2009; elle a également conclu un accord avec 183 victimes chinoises de travail forcé à la centrale électrique de la préfecture de Niigata le 26 avril 2010. Ces accords ont fait suite à la décision de la Cour suprême du Japon du 27 avril 2007, qui a considéré que les plaignants chinois ne disposaient pas de droits légaux pour obtenir réparation des dommages causés par le travail forcé imposé par Nishimatsu Construction Company, mais suggérant toutefois dans ses conclusions aux parties concernées (Nishimatsu Company et le gouvernement) de prendre des mesures volontaires pour réparer les dommages subis par les victimes. Selon l’accord, 250 millions de yens seront accordés aux 360 victimes de la centrale électrique d’Hiroshima, et 128 millions de yens aux 183 victimes de la centrale électrique de Niigata.

Les communications des organisations de travailleurs se réfèrent également à la question de l’esclavage sexuel imposé par des militaires qui continue d’être examinée par les organes des Nations Unies, en particulier sous la forme de recommandations du Comité pour l’élimination de la discrimination à l’égard des femmes (CEDAW), qui a examiné la question de «femmes de réconfort» à sa quarante-quatrième session (20 juillet au 7 août 2009). Cette question a également été examinée dans le rapport du Rapporteur spécial sur la violence à l’égard des femmes, ses causes et ses conséquences, présenté au Conseil des droits de l’homme des Nations Unies le 23 avril 2010 (A/HRC/14/22).

Certaines des communications susmentionnées se réfèrent également aux résolutions adoptées par les conseils locaux du Japon. Depuis mars 2008 et jusqu’en août 2010, 30 conseils locaux ont adopté des résolutions demandant instamment au gouvernement de régler la question de l’esclavage sexuel imposé par des militaires afin de restaurer la dignité et la justice à l’égard des victimes, de leur accorder une indemnisation et d’améliorer la connaissance de cette question auprès de la population.

La commission note d’après l’indication du gouvernement dans son rapport reçu le 13 septembre 2010 que, entre le 1^er juin 2008 et le 31 mai 2010, les tribunaux ont «rendu des décisions» dans deux affaires relatives à la question des «femmes de réconfort» (une décision rendue par la Cour suprême et un jugement rendu au niveau de la Haute Cour) et dans 16 affaires relatives au «travail forcé imposé par des militaires» (six décisions rendues par la Cour suprême, neuf jugements au niveau de la Haute Cour et un jugement au niveau du tribunal de première instance), dans lesquelles les plaignants avaient demandé à l’Etat une indemnisation pour les dommages subis. Le gouvernement indique que, dans toutes ces affaires, les tribunaux ont rejeté les demandes d’indemnisation des plaignants auprès du gouvernement du Japon, conformément aux accords internationaux pertinents et aux communiqués communs sur le règlement de la question. Le gouvernement indique également que, au 31 mai 2010, il n’y avait plus d’affaires en instance devant les tribunaux japonais concernant la question des «femmes de réconfort», et que cinq cas seulement étaient encore en instance devant les tribunaux concernant le «travail forcé imposé par des militaires».

La commission prend dûment note de la déclaration du gouvernement dans son rapport, selon laquelle le gouvernement japonais a traité sincèrement et en toute bonne foi la question des réparations, des biens et des réclamations liés à la seconde guerre mondiale, y compris les questions relatives aux «femmes de réconfort», conformément à ses obligations découlant du Traité de paix de San Francisco, des traités de paix bilatéraux et autres traités et accords pertinents. En ce qui concerne plus particulièrement la question des «femmes de réconfort», le gouvernement réitère sa position, exprimée par le ministre Yohei Kono dans sa déclaration d’août 1993, où il présentait ses sincères excuses et exprimait ses remords aux anciennes «femmes de réconfort», tout en reconnaissant qu’il s’agissait incontestablement d’actes dans lesquels étaient impliquées les autorités militaires de l’époque qui ont sévèrement entaché l’honneur et la dignité d’un grand nombre de femmes. Cette déclaration représente la position officielle du gouvernement sur cette question et reste valable. Le gouvernement indique également qu’il a, depuis lors, présenté ses sincères excuses et exprimé ses remords à de nombreuses occasions. En outre, lors de la mise en œuvre des activités du Fonds des femmes asiatiques (AWF), le Premier ministre a envoyé une lettre, au nom du gouvernement japonais, présentant ses excuses et exprimant ses remords directement à chacune des «femmes de réconfort».

La commission a précédemment noté, d’après les déclarations antérieures du gouvernement dans ses rapports, que, en ce qui concerne les mesures non législatives destinées à répondre aux attentes et aux réclamations des victimes survivantes du travail forcé dans l’industrie et de l’esclavage sexuel imposé par des militaires en temps de guerre, le gouvernement a mis l’accent sur le Fonds des femmes asiatiques (AWF) et ses activités – initiative lancée en 1995 et poursuivie jusqu’à la dissolution du fonds le 31 mars 2007, après réalisation de ses objectifs. Comme l’a estimé la commission dans ses observations de 2001 et de 2003, le refus par la majorité des anciennes «femmes de réconfort» de l’aide de l’AWF, celle-ci n’étant pas considérée comme une réparation de la part du gouvernement, ainsi que le refus par certaines d’entre elles de la lettre du Premier ministre qui ne reconnaissait pas la responsabilité du gouvernement – lettre envoyée au peu d’entre elles qui avaient accepté l’aide du fonds – laissent penser que ces mesures ne répondent pas à l’attente de la majorité des victimes. La commission a donc exprimé l’espoir que le gouvernement s’efforcerait, en consultation avec les victimes survivantes et les organisations qui les représentent, de trouver une autre solution pour indemniser les victimes d’une manière qui puisse répondre à leur attente.

La commission note, d’après la déclaration du gouvernement dans son rapport, qu’il continuera à mettre en œuvre les activités de suivi de l’AWF. Le gouvernement indique que, dans le cadre de ce suivi, il a confié aux parties concernées par l’AWF la charge de rendre visite aux anciennes «femmes de réconfort» et de fournir des orientations collectives (République de Corée et Philippines), ainsi que d’échanger des points de vue avec des responsables gouvernementaux et le milieu universitaire (Indonésie et Philippines). La commission note également que le gouvernement indique dans sa communication reçue le 19 novembre 2010 que le gouvernement japonais prévoit qu’un responsable du gouvernement rende visite aux anciennes «femmes de réconfort», en vue de leur faire directement part de la position du gouvernement et d’écouter attentivement leurs expériences de vie actuelle et passée et leurs sentiments personnels.

Compte tenu de la gravité du cas et de son ancienneté et notant les indications précitées du gouvernement, la commission réaffirme l’espoir que, dans ses efforts pour rechercher la réconciliation avec les victimes, le gouvernement prendra, dans un avenir immédiat, les mesures nécessaires pour répondre aux plaintes des victimes âgées survivantes du travail forcé dans le secteur industriel et de l’esclavage sexuel imposé par les militaires, dont le nombre décline compte tenu du temps qui passe. Prière également de communiquer des informations sur la mise en œuvre des activités de suivi de l’AWF dont il est question ci-dessus, et sur toute autre mesure prise ou envisagée à cet égard, ainsi que sur le suivi qui aura été donné aux informations reçues le 19 novembre 2010.

II. Article 1, paragraphe 1, et article 2, paragraphe 1, de la convention. Formation professionnelle et programme de stage technique. La commission prend note des observations reçues du Syndicat des travailleurs migrants le 26 mai et le 10 août 2010, contenant des informations sur la mise en œuvre du programme de formation industrielle et des stages techniques (programme pour les «stagiaires étrangers»), ainsi que de la réponse du gouvernement à ces observations, datée du 15 octobre 2010.

La commission note que le programme susmentionné a été établi pour développer les ressources humaines et industrielles des pays en développement, dans l’objectif d’assurer le transfert des technologies, des compétences et des connaissances dans le secteur industriel. Dans le cadre de ce programme, les ressortissants étrangers peuvent entrer au Japon en qualité de «stagiaires» pour une durée d’un an et rester ensuite en qualité de «stagiaires techniques» pendant deux années supplémentaires; ils doivent ensuite retourner dans leur pays. Ce programme a été supervisé par l’Organisation japonaise de coopération internationale pour la formation (JITCO), sous la direction générale des organisations gouvernementales concernées, y compris le Bureau de l’immigration et les services de l’inspection du travail.

Avant la révision du programme en juillet 2010, les stagiaires étrangers n’étaient pas couverts par la législation du travail car ils n’étaient pas considérés comme travailleurs mais comme étudiants; en conséquence, ils ne percevaient pas de salaire mais une indemnité. Selon les allégations contenues dans les observations du Syndicat des travailleurs migrants, les apprentis et stagiaires étaient excessivement vulnérables aux pratiques abusives des employeurs: ils étaient souvent employés comme travailleurs bon marché, et ce en infraction à la législation sur le salaire minimum; ils étaient contraints d’effectuer des heures supplémentaires non rémunérées; les employeurs leur retiraient couramment leur passeport et les obligeaient à mettre leur salaires et indemnités sur un compte d’épargne afin de les empêcher, entre autres, de quitter l’entreprise. Le syndicat fait également état de restrictions à la liberté de mouvement des stagiaires, comme l’interdiction d’être en possession d’un téléphone portable, l’interdiction de sortir, d’être à l’extérieur, etc.

Le syndicat se réfère à cet égard aux observations finales du Comité des droits de l’homme sur le Japon (CCPR/C/JPN/CO/5, 18 décembre 2008) et du CEDAW/C/JPN/CO/6, 7 août 2009, dans lesquelles ces deux comités des Nations Unies ont exprimé leurs préoccupations face à la situation vulnérable des apprentis et des stagiaires étrangers dans le secteur industriel, souvent exploités par leurs employeurs en raison de l’absence de protection. Le syndicat se réfère également au rapport présenté par la Rapporteuse spéciale sur la traite des personnes, en particulier les femmes et les enfants (A/HRC/14/32/Add.4), joint à la communication du 10 août 2010, dans lequel la Rapporteuse spéciale a notamment recommandé au gouvernement d’assumer la pleine responsabilité du programme de formation et de stage technique et de son suivi, en mettant en place une instance indépendante et sans lien avec les entreprises participantes afin de superviser étroitement lesdites entreprises et d’assurer le plein respect des droits des stagiaires; d’adopter une loi pour réglementer de manière appropriée le programme; et de créer une ligne téléphonique et un bureau où seront signalées les pratiques abusives ayant cours dans le cadre de ce programme.

La commission note en outre que, dans sa communication du 10 août 2010, le syndicat fait longuement référence au programme révisé de formation et de stage technique, qui est entré en vigueur en juillet 2010. La révision du programme a fait suite aux modifications apportées le 15 juillet 2009 à la loi sur le contrôle de l’immigration et la reconnaissance des réfugiés, élargissant le champ d’application de la législation du travail aux stagiaires étrangers, et leur accordant par là même le salaire minimum et l’exercice des mêmes droits que ceux accordés aux travailleurs japonais. Les volets du programme qui ont été révisés sont notamment les suivants: renforcement du système d’orientation, de surveillance et d’appui par les organisations acceptant des stagiaires, ainsi qu’une meilleure transparence de la gestion; peines plus importantes sanctionnant les organisations qui enfreignent la législation et les orientations; établissement de dispositions visant à suspendre le droit des organisations d’accepter des stagiaires (par exemple, en cas d’infraction à la législation sur l’immigration ou en cas de faute, comme la confiscation des passeports, le non-paiement des salaires, la violation des droits de l’homme); interdiction de prélever «un montant de garantie» aux stagiaires, etc.

Le syndicat indique néanmoins qu’il pourrait être prématuré d’évaluer l’efficacité des volets susmentionnés du programme dans la mesure où le contrôle du statut des stagiaires dépend encore entièrement des organisations qui les acceptent, et dans la mesure où les stagiaires qui craignent l’expulsion n’ont pas d’autre option que d’accepter ce qui leur est imposé. Le syndicat se réfère également aux informations statistiques publiées par la JITCO concernant le nombre de décès d’apprentis et de stagiaires étrangers dus à des accidents du travail et à des maladies professionnelles en 2009.

En réponse aux observations susmentionnées, le gouvernement indique que le travail forcé est interdit au sein du programme de formation et de stage technique, que les organisations concernées (y compris la JITCO, le Bureau de l’immigration et les services de l’inspection du travail) ont assuré la supervision du programme afin de prévenir les pratiques abusives, et qu’aucun cas susceptible de relever du travail forcé n’a été constaté au cours du fonctionnement du programme. En ce qui concerne l’application de l’article 5 de la loi sur les normes de travail, qui interdit aux employeurs d’imposer du travail forcé en recourant à la violence physique, l’intimidation, l’isolement ou toute autre restriction injuste à la liberté mentale et physique des travailleurs, le gouvernement indique qu’aucun cas d’infraction à cette disposition n’a été constaté depuis 1993 (année à partir de laquelle l’inspection du travail dispose de données sur les infractions).

Le gouvernement indique que certains cas ont été néanmoins constatés dans lesquels les organisations acceptant des stagiaires les considéraient comme de la main-d’œuvre bon marché et que, en conséquence, des mesures ont été prises pour rechercher les organisations recourant à des pratiques abusives afin de leur retirer le droit d’accepter des stagiaires. Conformément à la procédure établie, lorsque le Bureau de l’inspection du travail reçoit des allégations d’infractions à la législation du travail de la part d’un travailleur, comme le non-paiement du salaire ou l’épargne obligatoire, le bureau enquête sur les faits et, lorsque ces infractions sont avérées, il demande à l’employeur de prendre des mesures correctives et confirme ensuite que l’employeur agit en conformité avec la législation. Si le cas s’avère délictueux, un inspecteur du travail saisit le procureur pour l’informer de l’infraction à la législation du travail. Le gouvernement indique que, dans certains cas de ce type, les employeurs ont été déclarés coupables et condamnés par les tribunaux; il fait référence à cet égard aux cas dont il est question dans les observations du syndicat du 26 mai 2010, dans lesquels l’employeur a été condamné par le tribunal et s’est vu suspendre le droit à recevoir des stagiaires.

Le gouvernement indique en outre que, dans les cas de violation des droits de l’homme, comme la violence à l’égard des stagiaires ou la confiscation de leurs passeports, le Bureau de l’immigration mène une enquête appropriée et, si l’infraction est avérée, prend des mesures pour suspendre le droit de l’entreprise de recevoir des apprentis et des stagiaires. En ce qui concerne l’information relative au nombre de décès des apprentis et des stagiaires étrangers dus à des accidents du travail et des maladies professionnelles, le gouvernement indique que les bureaux de l’inspection du travail ont pris les mesures nécessaires et ont par exemple conduit des enquêtes dans les cas d’accidents du travail et de maladies professionnelles, émis des orientations administratives ou saisi le procureur.

En ce qui concerne le programme révisé de formation et de stage technique, entré en vigueur en juillet 2010, le gouvernement indique que la protection des apprentis et des stagiaires a été renforcée, le statut de séjour pour «formation technique» leur ayant été accordé pour une période de trois ans maximum; les apprentis et stagiaires sont désormais protégés par la législation du travail, telle que la loi sur les normes de travail et la loi sur le salaire minimum, lorsqu’ils sont occupés à des activités d’acquisition de compétences dans le cadre de leurs contrats de travail. En outre, interdiction est faite aux entités organisatrices et aux organisations et entreprises qui acceptent des stagiaires de prélever un «montant de garantie», et la période durant laquelle les entreprises jugées coupables de violations des droits de l’homme ne pourront plus accepter de stagiaires est portée de trois à cinq ans. Le gouvernement indique en outre qu’il a renforcé le système de supervision des infractions, au moyen d’un plus grand nombre d’enquêtes conduites par le Bureau de l’immigration et d’orientations administratives émises par les bureaux de l’inspection du travail, mais également en renforçant les conseils prodigués par la JITCO, et par la consolidation de la ligne téléphonique qui offre des conseils dans la langue maternelle des stagiaires.

La commission note ces informations et prie le gouvernement de continuer à communiquer des informations sur l’application dans la pratique des différentes mesures prises dans le cadre du programme révisé de formation et de stage technique susmentionné, en vue de renforcer la protection des stagiaires techniques étrangers. Prière également de fournir des informations sur les nouvelles mesures prises pour identifier les pratiques abusives, au moyen d’inspections et du suivi appropriés, ainsi que des données statistiques sur le nombre de cas ayant fait l’objet de poursuites judiciaires et ayant abouti à des condamnations en indiquant les sanctions imposées aux auteurs des infractions constatées.

III. Article 1, paragraphe 1, article 2, paragraphe 1, et article 25. Traite des personnes. Se référant à ses précédents commentaires, la commission prend note avec intérêt des informations complètes concernant les mesures prises par le gouvernement dans le cadre des efforts continus déployés pour combattre la traite des personnes, fournies dans son rapport reçu le 30 septembre 2010. La commission prend également note du plan d’action de 2009 pour combattre la traite des personnes communiqué par le gouvernement le 6 octobre 2010, dont l’objectif est d’éliminer le crime de la traite des personnes. Le plan d’action de 2009, comme le précédent plan d’action de 2004, vise à prévenir la traite des personnes au moyen d’une coopération étroite entre tous les ministères du gouvernement et les agences concernées, et de la coopération accrue avec les organisations internationales et les ONG. Le gouvernement indique que le plan d’action de 2009 a pour objectif de sensibiliser le grand public et de lui faire comprendre ce qu’est la traite des personnes, que les victimes de la traite sont souvent, mais pas exclusivement, des femmes et des enfants non japonais, et que la société tout entière doit s’attaquer à ce crime. La commission prend note également des observations de la Confédération japonaise des syndicats (JTUC-RENGO) concernant les mesures prises contre la traite, communiquées par le gouvernement avec son rapport, dans lesquelles la JTUC-RENGO appelle, entre autres, à mettre en œuvre un système d’appui multiforme, conformément aux recommandations du Comité des droits de l’homme des Nations Unies, englobant un éventail de mesures, dont des procédures protégeant les droits de l’homme des victimes, ainsi qu’une assistance au rapatriement et à la réinstallation dans leurs pays d’origine.

La commission note les informations communiquées par le gouvernement concernant les différentes mesures prises dans le domaine de la prévention et de la sensibilisation, de la protection des victimes, de l’application de la loi, des poursuites engagées contre les contrevenants et de la coopération avec les gouvernements étrangers et les organisations internationales. Elle prend note en outre des informations suivantes:

–           informations sur les activités du Comité interministériel de liaison (équipe spéciale) chargé d’examiner la mise en œuvre du plan national d’action et d’élaborer un projet de plan d’action qui a été adopté à l’occasion de la réunion ministérielle du 22 décembre 2009;

–           informations sur les mesures préventives, telles que les mesures visant à renforcer le contrôle de l’immigration et à sensibiliser le public à la traite des personnes;

–           informations sur les mesures relatives à la protection des victimes de la traite, notamment sur le fonctionnement des bureaux consultatifs pour les femmes (réseau de centres d’accueil publics multiservices fournissant différentes formes d’assistance aux victimes), sur les améliorations apportées au statut de résident des victimes et sur l’assistance au rapatriement des victimes;

–           informations statistiques sur le nombre d’affaires relatives à la traite des personnes et sur les procédures judiciaires engagées; et

–           informations sur la coopération internationale menée avec les gouvernements des pays concernés, sur la coopération entre la police nationale japonaise et les organismes chargés de l’application de la loi d’autres pays s’agissant des enquêtes relatives à la traite des personnes et des procédures judiciaires engagées, et sur la contribution du gouvernement japonais aux efforts déployés par les organisations internationales pour prévenir, réprimer et punir la traite des personnes et pour protéger les victimes.

La commission espère que le gouvernement continuera de fournir, dans ses prochains rapports, des informations concernant la mise en œuvre des différentes mesures prévues par le plan d’action de 2009 pour prévenir, réprimer et punir la traite des personnes, y compris des informations sur l’application de sanctions pénales aux auteurs de la traite, ainsi que toute statistique disponible.