Observation (CEACR) - adopted 2010, published 100th ILC session (2011)

Employment Policy Convention, 1964 (No. 122) - Japan (Ratification: 1986)

La commission prend note des informations communiquées par le gouvernement dans son rapport, reçu en novembre 2009, ainsi que des commentaires de la Confédération japonaise des syndicats (JTUC-RENGO), joints à ce rapport.

Article 3 de la convention. Participation des partenaires sociaux à l’élaboration de politiques. Dans sa réponse à l’observation de 2008, le gouvernement a indiqué que les consultations prévues par la convention se tiennent sous l’égide du Conseil de la politique de l’emploi. La commission note que le Conseil de la politique économique et fiscale formule les politiques de base pour la gestion économique et fiscale et la réforme structurelle, ce qui détermine les orientations fondamentales des mesures de politique, notamment des mesures concernant l’emploi. A cet égard, la JTUC-RENGO a estimé préoccupant que le gouvernement accorde une grande attention aux recommandations formulées par le Conseil de la politique économique et fiscale, le Conseil de la réforme réglementaire et d’autres instances qui ne comportent aucune représentation des travailleurs. La JTUC-RENGO estime en outre que les discussions au sein du Conseil de la politique de l’emploi tendent à se conformer au cadre fixé par ces autres instances. La JTUC-RENGO appelle à un respect du Conseil de la politique de l’emploi en tant qu’institution constituant l’un des piliers du processus décisionnel de la politique de l’emploi et du travail. La commission invite le gouvernement à fournir dans son prochain rapport des informations sur les modalités selon lesquelles les discussions du Conseil de la politique de l’emploi ainsi que des autres conseils sont utilisés dans la formulation et la mise en œuvre de la politique de l’emploi. A cet égard, la commission demande que le gouvernement s’attache plus particulièrement aux procédures de consultation permettant de prendre pleinement en considération l’expérience et l’opinion des personnes concernées par les mesures de la politique de l’emploi.

Articles 1 et 2. Mesures prises en réponse à la crise mondiale. La commission note que le taux de chômage global est passé de 3,8 pour cent en octobre 2008 à 5,7 pour cent en juillet 2009, ce qui correspond à près de 1,3 million de personnes de plus au chômage, en raison de la dégradation de l’économie. S’agissant des mesures déployées pour améliorer la situation de l’emploi, le gouvernement a créé, au niveau des préfectures, un fonds pour la création d’emplois à court et moyen termes et d’attribution de prestations économiques aux travailleurs n’ayant pas droit aux indemnités de chômage. Afin que les entreprises qui n’ont pas pu compenser une baisse d’activité continuent d’employer leurs travailleurs plutôt que de les licencier, des subventions leur sont accordées. En avril 2008, le gouvernement a mis en place un système de «carte pour l’emploi», destiné à offrir des possibilités de formation professionnelle aux travailleurs ayant des possibilités limitées de trouver un emploi. La commission prend également note du relèvement de la dotation en effectifs des services publics de l’emploi pour faire face à l’augmentation du nombre des demandeurs d’emploi s’adressant à ces services. Selon la JTUC-RENGO, avec l’augmentation du chômage chez les travailleurs occasionnels par suite de la récession économique, le gouvernement a collaboré avec les partenaires sociaux pour parvenir à l’adoption de l’Accord tripartite pour la stabilisation de l’emploi et la création d’emplois. La JTUC-RENGO estime également que les décalages constatés entre, d’une part, les créations d’emplois et, d’autre part, l’emploi continuent de poser un défi. La commission invite le gouvernement à fournir dans son prochain rapport des informations sur les modalités selon lesquelles la politique élaborée et les programmes mis en œuvre se traduisent par des possibilités d’emploi productives et durables pour les chômeurs et les autres catégories de travailleurs vulnérables touchées par la crise, comme les travailleurs occasionnels.

Mise en œuvre d’une politique active de l’emploi. En réponse aux précédents commentaires de la commission, le gouvernement indique dans son rapport que le Japon progresse dans la voie des ajustements structurels axés sur la résorption des excédents concernant l’emploi, les facilités et l’endettement, dans l’objectif de rétablir un environnement économique sain. La commission note que des aides à la revitalisation ont été prévues pour faciliter la contribution des petites et moyennes entreprises à la création d’emplois au niveau régional et à l’expansion de l’emploi dans les régions plus particulièrement touchées par le chômage. Elle note également que, d’après la documentation disponible au BIT, le Cabinet a approuvé, en décembre 2009, la nouvelle stratégie de croissance, axée sur la stimulation de la demande et de l’emploi à travers des mesures d’amélioration du niveau de vie. Le gouvernement recherche la création d’une nouvelle demande et de nouveaux emplois dans des secteurs comme l’environnement, la santé et le tourisme, qui devraient générer des millions d’emplois d’ici à 2020 à partir d’une demande se chiffrant en milliards de yens. Selon cette nouvelle stratégie, le gouvernement s’est fixé pour objectif une croissance du PIB de plus de 2 pour cent par an pour la décennie à venir. Après la contraction de 1,2 pour cent subie en 2008 et celle de 5 pour cent subie en 2009, la croissance réelle du PIB projetée par la Banque du Japon se chiffre à environ 2,1 pour cent pour l’exercice fiscal de 2010. Le gouvernement cherche également à faire baisser le taux de chômage et le ramener de 5 à environ 3 pour cent à moyen terme. La commission invite le gouvernement à indiquer, dans son prochain rapport, si des difficultés particulières ont été rencontrées dans la réalisation des objectifs prévus par la convention et dans quelles mesures ces difficultés ont pu être surmontées.

Emploi des femmes. En réponse à l’observation précédente, le gouvernement indique que la participation des femmes sur le marché du travail a progressé six années de suite, avec 23 120 000 travailleuses en 2008. Le gouvernement indique que près de 70 pour cent des travailleuses quittent leur emploi à la naissance de leur premier enfant et que, pour un grand nombre d’entre elles, cette décision est prise pour s’occuper de l’enfant et, par ailleurs, que la proportion de femmes occupant des postes de responsabilité reste faible. La commission prend note des efforts de stimulation de l’emploi des femmes au moyen d’un site de soutien à l’action positive, qui diffuse auprès des entreprises de l’information sur les bonnes pratiques mises en œuvre par les unes ou les autres et assure ainsi une sensibilisation du public. La loi sur l’égalité de chances dans l’emploi a été revue en 2007 afin d’en étendre et renforcer les dispositions, notamment par l’interdiction des licenciements en cas de grossesse et de naissance. Le projet de loi d’amendement partiel de la loi sur le congé pour soins d’un enfant ou d’un membre de la famille, qui inclut des dispositions obligeant l’employeur à réduire les horaires des salariés ayant des enfants de moins de 3 ans et encourager les hommes à prendre des congés pour soins d’enfant, a été approuvé en juin 2009. Le gouvernement fait enfin état d’un renforcement des efforts d’amélioration des services de garde de jour. La commission invite le gouvernement à rendre compte dans son prochain rapport de l’impact de la nouvelle législation, notamment de la manière dont les nouvelles mesures contribuent à la création de nouvelles possibilités d’emplois productifs pour les femmes.

S’agissant du dispositif de suivi des trajectoires professionnelles des hommes et des femmes, le gouvernement rappelle que la loi sur l’égalité de chances et de traitement interdit aux employeurs de classer les travailleurs en fonction de leur sexe dans des trajectoires professionnelles déterminées. Pour que les femmes accèdent de manière plus effective à la «carrière professionnelle principale», la loi révisée interdit également à l’employeur d’appliquer sans motif légitime des critères de disponibilité du salarié à la réaffectation, qui se traduisent par un changement du lieu de résidence du salarié, considérant qu’une telle application de ce critère relèverait de la discrimination indirecte. La commission invite le gouvernement à fournir de plus amples informations sur les mesures prises pour assurer que les entreprises ne recourent pas, dans la pratique, à un système dual de recrutement des diplômés selon lequel les hommes seraient orientés vers une carrière de responsabilité et les femmes vers des emplois subalternes offrant une mobilité vers le haut très limitée mais que, au contraire, tous les travailleurs ont pleinement la possibilité de tirer pleinement parti de leurs compétences et qualifications, comme le prévoit l’article 1, paragraphe 2 c), de la convention.

Emploi des jeunes. Le gouvernement déclare dans son rapport que la situation de l’emploi au deuxième semestre de 2008 a engendré des problèmes tels que les entreprises ont été conduites à annuler des offres d’emplois aux nouveaux diplômés en mars 2009. Des dispositions ont été prises pour enrayer ce phénomène, avec la modification de l’Ordonnance d’application de la loi sur la sécurité de l’emploi. Le gouvernement a instauré des mesures d’aide à l’accès des jeunes à des emplois temporaires ou partiels désignés par le vocable de «freeters». En avril 2008, le Plan de promotion de l’emploi normal des «freeters» a été adopté pour favoriser la stabilisation de l’emploi et a permis à 268 000 «freeters» d’accéder à un emploi normal. De même, des systèmes de «guichet unique» ont été mis en place à l’intention des jeunes travailleurs pour favoriser la formation professionnelle et le développement des carrières en collaboration avec les universités et les établissements d’enseignement technique. Le gouvernement déclare que la situation s’améliore puisque le nombre des «freeters» a diminué pour la cinquième année consécutive, si bien que, en 2008, il n’était plus que de 1 700 000. D’après les données de l’OCDE, le taux de chômage des 15 à 24 ans s’est accru de 2,4 points de pourcentage, atteignant 9,9 pour cent en juillet 2009. Dans son étude d’ensemble de 2010 sur les instruments relatifs à l’emploi, la commission note qu’au Japon un tiers des jeunes travailleurs n’ont qu’un emploi occasionnel (paragr. 576). Elle relève également l’existence d’une problématique croissante de chômage frappant les diplômés, notamment les jeunes diplômés de l’université, qui ne parviennent pas à trouver un emploi correspondant à leur niveau de compétences. Cette problématique touche d’ailleurs aussi bien les pays en développement que les pays industrialisés. Non seulement les compétences de ces jeunes diplômés sont sous utilisées mais un tel handicap au départ peut avoir, en ce qui les concerne, un impact préjudiciable pour leur évolution de carrière (paragr. 800). La commission demande que le gouvernement rende compte des moyens par lesquels la formation professionnelle et le développement des carrières pour les jeunes travailleurs sont développés ainsi que de l’impact des mesures prises pour favoriser l’accès des jeunes travailleurs à un nouvel emploi.

Travailleurs âgés. Le gouvernement indique que, en juin 2008, 96,2 pour cent des entreprises comptant 51 salariés ou plus avaient mis en place des mesures de sécurité de l’emploi en faveur des travailleurs âgés. Trente-neuf pour cent des entreprises avaient autorisé leurs salariés à continuer de travailler jusqu’à 65 ans ou plus, s’ils le souhaitent, et 12,4 pour cent des entreprises avaient mis en place des mesures de sécurité de l’emploi jusqu’à l’âge de 70 ans. Le gouvernement ajoute que les entreprises n’ayant pas encore mis en place de mesures de sécurité de l’emploi pour leurs travailleurs âgés continueront de faire l’objet de fermes incitations. La commission invite à nouveau le gouvernement à fournir des informations détaillées sur les mesures mises en place dans le cadre de sa politique active de l’emploi dans le but de corriger une situation de l’emploi caractérisée par un vieillissement de la population active et un ralentissement de la croissance démographique.

Le Syndicat des travailleurs des services postaux du Japon (YUSANRO) a transmis des observations sur l’application de la convention en octobre 2010. La commission invite le gouvernement à fournir, pour la prochaine session, ses propres considérations sur les matières soulevées.