Observation (CEACR) - adopted 2010, published 100th ILC session (2011)

Vocational Rehabilitation and Employment (Disabled Persons) Convention, 1983 (No. 159) - Japan (Ratification: 1992)

La commission prend note du rapport détaillé communiqué par le gouvernement en septembre 2010, contenant des commentaires de la Confédération japonaise des syndicats (JTUC-RENGO). Le rapport contient les réponses à la demande directe de 2005 formulée par la commission ainsi qu’aux points soulevés dans le rapport du comité tripartite chargé d’examiner la réclamation présentée au titre de l’article 24 de la Constitution de l’OIT alléguant l’inexécution par le Japon de la convention, approuvé par le Conseil d’administration à sa 304^e session (mars 2009).

Suivi des recommandations du comité tripartite (réclamation présentée en vertu de l’article 24 de la Constitution de l’OIT). La commission rappelle qu’elle a été chargée d’effectuer un suivi de l’application de la convention au regard des questions soulevées dans la réclamation (document GB.304/14/6, adopté par le Conseil d’administration à sa 304^e session en mars 2009).

Articles 1, paragraphe 3, et 3 de la convention. Politique nationale visant à la réadaptation professionnelle appropriée de toutes les catégories de personnes handicapées. a) Critères appliqués pour déterminer si une personne handicapée est considérée apte à «travailler dans le cadre d’une relation d’emploi». Le rapport du comité tripartite indique, au paragraphe 73, que l’objectif des programmes de type A et de type B relevant du Programme pour le maintien dans l’emploi (SPCW) est d’offrir aux personnes handicapées, capables d’occuper des emplois ordinaires, la possibilité de travailler et de suivre une formation pour améliorer leurs connaissances et leurs compétences et entrer sur le marché du travail. Néanmoins, alors que les centres de type A emploient des personnes handicapées sur la base d’un contrat de travail, les centres de type B offrent des possibilités d’activités productives sans établir de relation d’emploi, de sorte que la législation du travail ne s’applique pas. Par conséquent, les personnes handicapées participant aux programmes de type B sont celles que l’on ne juge pas encore aptes au travail dans le cadre d’une relation d’emploi. A cet égard, le comité a fait observer qu’il n’était pas en mesure de vérifier comment l’on distingue, dans la pratique, un travail accompli dans le cadre d’une relation d’emploi et un travail exécuté hors de ce cadre et a indiqué la nécessité d’un complément d’informations sur les critères utilisés pour déterminer si une personne handicapée est jugée apte à «travailler dans le cadre d’une relation d’emploi». La commission note, selon les indications du gouvernement dans son rapport, que les critères utilisés pour déterminer si une personne handicapée est jugée apte à «travailler dans le cadre d’une relation d’emploi» ont été établis en vertu de la «circulaire ministérielle relative au statut d’employé/non-employé des bénéficiaires du Programme d’aide au maintien dans l’emploi» n^o 100204 du 2 octobre 2006 (circulaire ministérielle n^o 100204). La commission note que, selon la circulaire ministérielle n^o 100204, les personnes handicapées engagées à des activités relevant du SPCW sont divisées en trois catégories: 1) les personnes employées dans les centres de type A dans le cadre d’un contrat d’emploi; 2) les personnes employées dans les centres de type A n’ayant pas de contrat d’emploi; et 3) les personnes employées dans les centres de type B n’ayant pas de contrat d’emploi. L’autorité municipale définit la catégorie de laquelle relèveront les personnes handicapées, en tenant compte de leur degré de handicap et de leurs souhaits. En principe, les personnes relevant de la catégorie 1) sont considérées comme travailleurs en vertu de la législation du travail, et les personnes relevant des catégories 2) et 3) ne sont pas considérées comme telles puisqu’elles ne sont pas soumises à une relation de supervision et de subordination. La commission invite le gouvernement à préciser dans son prochain rapport le nombre de personnes handicapées relevant de catégories ne les soumettant pas à une relation d’emploi et les mesures prises pour qu’elles puissent également bénéficier d’opportunités d’emploi sur le marché libre du travail.

b) Intégrer les emplois exécutés par les personnes handicapées dans le cadre des ateliers d’emplois protégés au champ d’application de la législation du travail. Le paragraphe 75 du rapport indique que les normes applicables aux emplois exécutés par les handicapés dans le cadre des ateliers d’emplois protégés devraient être conformes aux principes de la convention, y compris au principe d’égalité de chances et de traitement. Le gouvernement mentionne la «circulaire ministérielle concernant l’application de l’article 9 de la législation du travail aux personnes handicapées occupées à des emplois dans le cadre d’ateliers sociaux de production, d’ateliers à petite échelle, etc.» n^o 0517002 du 17 mai 2007 (circulaire ministérielle n^o 0517002). La commission note que ladite circulaire ministérielle fixe les critères définissant les catégories de personnes handicapées exerçant des activités, en particulier de formation, dans le cadre d’ateliers sociaux de production et d’ateliers à petite échelle, pouvant être considérées comme travailleurs. La commission rappelle que, du point de vue de l’objectif de la convention, à savoir l’intégration sociale et économique des personnes handicapées au sein de leur communauté et de la société au sens large, et dans le but de reconnaître pleinement la contribution apportée par les personnes handicapées, il apparaît essentiel d’intégrer, dans la mesure du possible, le travail accompli par ces personnes dans des ateliers protégés couverts par la législation du travail. La commission invite le gouvernement à préciser quelles sont les mesures prises pour garantir que le traitement des personnes occupées dans les ateliers protégés est conforme aux principes de la convention, y compris au principe d’égalité de chances et de traitement (article 4).

c) Faible rémunération reçue par les personnes handicapées dans le cadre des programmes SPCW de type B. Le paragraphe 76 du rapport fait état de la rémunération particulièrement faible reçue par les personnes handicapées dans le cadre des programmes SPCW de type B. Le gouvernement a été invité à communiquer des informations sur tous progrès réalisés pour porter la rémunération en atelier à un niveau suffisant. Le gouvernement indique que, dans le cadre du Plan quinquennal du doublement de la rémunération en atelier, les autorités au niveau de la préfecture appuient les prestataires de services à prendre des mesures pour augmenter la rémunération en atelier, notamment au travers de programmes de formation à la sensibilisation des prestataires de services à la question et au développement des ressources humaines au sein de leur personnel. La commission invite le gouvernement à continuer de fournir des informations sur les mesures prises ou envisagées pour porter la rémunération en atelier à un niveau suffisant, dans le cadre du Plan quinquennal de doublement de la rémunération en atelier.

d) Taxe de service imposée aux personnes handicapées participant au programme SPCW de type B. Les paragraphes 77 et 79 du rapport indiquent que les personnes handicapées ont le droit de bénéficier gratuitement de services de réadaptation professionnelle et de l’emploi par l’intermédiaire du PESO. Le comité tripartite a exprimé ses préoccupations au sujet de l’introduction d’une taxe que doivent acquitter les participants au programme SPCW de type B pour les services reçus dans le cadre de ces programmes, y compris les services de réadaptation professionnelle. Le gouvernement indique que les personnes handicapées qui participent au programme SPCW de type B exercent des activités productives et reçoivent aussi une protection sociale. Elles s’acquittent d’une taxe pour ce service comme tout bénéficiaire de protection sociale. Il ajoute que, outre le fait d’avoir réduit les taxes de service en octobre et avril 2008, le gouvernement a aussi supprimé les taxes pour les personnes issues de foyers à faible revenu en avril 2010. La commission note avec intérêt les mesures prises par le gouvernement pour réduire la taxe de service imposée aux participants aux programmes de type B. Elle exprime l’espoir qu’il continuera à mettre tout en œuvre afin qu’aucune personne handicapée ne soit découragée de participer à ces programmes, ne s’en trouve exclue ou ne puisse finalement accéder à un emploi sur le marché libre du travail. A ce propos, la commission rappelle que l’article 22, paragraphe 2, de la recommandation (n^o 99) sur l’adaptation et la réadaptation professionnelles des invalides, 1955, recommande la fourniture de services gratuits de réadaptation professionnelle.

Promotion de l’emploi des handicapés. La commission note que «la politique de base sur les mesures favorisant l’emploi des personnes handicapées» a été adoptée par le ministère de la Santé, du Travail et du Bien-être en 2009 et qu’une décision du Cabinet du 29 juin 2010 a été prise sur l’«orientation de base visant à promouvoir la réforme du système de prise en charge des personnes handicapées». Le gouvernement a l’intention d’adopter une législation nationale dans l’optique de ratifier la Convention des Nations Unies relative aux droits des personnes handicapées. A cet égard, la JTUC-RENGO indique qu’elle prêtera tout particulièrement attention aux discussions qui se tiendront dans le cadre de la réforme proposée ainsi qu’à la promotion et la mise en œuvre par le gouvernement des mesures politiques complètes portant sur l’emploi des personnes handicapées, entre autres. La commission demande au gouvernement de communiquer dans son prochain rapport des informations sur l’impact des mesures prises dans le cadre de la réforme du système de prise en charge des personnes handicapées sur la promotion des opportunités d’emplois offertes à ces personnes sur le marché libre du travail. Elle demande au gouvernement de continuer à fournir des informations sur la façon dont la convention est appliquée dans la pratique et de communiquer, par exemple, des statistiques et d’autres données pertinentes ventilées, dans la mesure du possible, par âge, sexe et nature du handicap ainsi que des extraits de rapports, d’études et d’enquêtes concernant les points couverts par la convention (Point V du formulaire de rapport).

Articles 3, 4 et 7. Egalité de chances entre les personnes handicapées et les autres travailleurs. a) Mise en œuvre du Plan quinquennal de mise en œuvre des mesures prioritaires (2008-2012). Le paragraphe 80 du rapport indique que le nombre de personnes handicapées ayant trouvé un emploi par l’intermédiaire du PESO est en augmentation ces dernières années. Il indique en outre que le gouvernement entend améliorer la coopération et la coordination entre les institutions d’aide à l’insertion professionnelle et à l’emploi afin de favoriser le passage d’un plus grand nombre de personnes handicapées «de l’assistanat à l’emploi». Le gouvernement avait été invité à communiquer un complément d’informations statistiques actualisées pour évaluer l’impact de ces mesures à la lumière des objectifs du Plan quinquennal de mise œuvre des mesures prioritaires (2008-2012), adopté dans le cadre du Programme de base en faveur des personnes handicapées pour 2003-2012, en s’attachant plus particulièrement au nombre d’hommes et de femmes handicapés passant d’un programme SPCW de type B à un emploi protégé couvert par la législation du travail et, finalement, à un emploi sur le marché libre. La commission note l’information fournie par le gouvernement indiquant que le plan quinquennal a pour objectif, entre autres, d’accroître le nombre de participants au Programme d’appui à la transition vers l’emploi (SPTE) et au SPCW et de faire porter à 2 770 000 le nombre de participants d’ici à 2011. En outre, ce plan vise à faire porter le taux de personnes handicapées passant d’un emploi à l’essai à un emploi régulier à 80 pour cent et plus d’ici à 2012, le nombre de «tuteurs en milieu de travail» à 5 000 d’ici à 2011, et de porter le taux d’emploi des personnes handicapées, après cessation du tutorat, à 80 pour cent et plus d’ici à 2012. Le gouvernement communique des informations complètes, y compris des données statistiques, sur les mesures concrètes prises dans le cadre du plan quinquennal. En 2008, 448 000 personnes handicapées auraient été employées. On dénombre désormais 235 centres pour l’emploi et la vie professionnelle des handicapés de plus dans le pays (ce chiffre étant passé de 36 en 2002 à 271 en 2010). Le nombre d’entreprises subventionnées pour l’emploi des personnes handicapées est passé à 265 en 2009. Ces mesures ont contribué à augmenter l’emploi des personnes handicapées dans le secteur privé du pays (passant de 197 388 personnes en 2005 à 246 480 personnes en 2009). Le gouvernement indique en outre que, en 2008, 103 participants au programme SPCW de type B sont passés au programme SPCW de type A, 697 participants au programme SPCW de type B sont passés à l’emploi libre, et 101 participants au programme SPCW de type A sont passés à l’emploi libre. Au total, 3 376 personnes handicapées prises en charge par des institutions sociales sont passées à l’emploi libre. La commission invite le gouvernement à communiquer dans son prochain rapport des informations actualisées sur l’impact du Plan quinquennal de mise en œuvre des mesures prioritaires (2008-2012) et de fournir des données pertinentes sur le passage des personnes handicapées des institutions sociales à l’emploi libre.

b) Système de quota pour l’emploi des personnes handicapées. Dans les paragraphes 81 et 82 du rapport, le gouvernement a été invité à considérer les conséquences qu’un système de quota limité aux personnes handicapées physiques ou intellectuelles peut avoir sur les possibilités d’emploi des personnes atteintes d’un autre type de handicap. En outre, notant que le double comptage des handicapés lourds par rapport au système de quota ne semble pas aller à l’encontre des objectifs et des principes de la convention, le comité a invité le gouvernement à examiner les répercussions de cette pratique afin de s’assurer de son efficacité. Le gouvernement indique que les personnes handicapées mentales ont été prises en compte dans le calcul des quotas pour l’emploi des personnes handicapées depuis 2006. Depuis lors, le taux d’emploi des personnes handicapées mentales a augmenté dans une proportion beaucoup plus élevée que pour les personnes handicapées physiques ou intellectuelles, ce qui atteste de l’efficacité du système des quotas. Le gouvernement indique en outre que le nombre de personnes handicapées employées est passé de 113 420 en 1977, au moment de l’entrée en vigueur de cette pratique, à 238 770 en 2009. De plus, le nombre de personnes souffrant d’un handicap lourd employées en 1977 était de 15 009 alors qu’il était de 92 420 en 2009. Le gouvernement observe que, étant donné l’augmentation du nombre de personnes souffrant de handicap léger qui sont employées, le double comptage n’a probablement aucune répercussion sur l’emploi de ces personnes. La commission invite le gouvernement à communiquer également des informations actualisées à cet égard.

c) Aménagements raisonnables. Au paragraphe 83 du rapport, il est indiqué que des aménagements raisonnables sont indispensables pour promouvoir et faire respecter le principe de l’égalité de chances et de traitement entre les travailleurs handicapés et les autres travailleurs. Tout en notant que le gouvernement a prodigué des conseils et apporté une assistance financière aux employeurs concernant la gestion du handicap sur le lieu de travail, et en particulier les adaptations nécessaires, le comité a salué le fait qu’un groupe d’étude soit prévu sur la question des aménagements raisonnables et exprime l’espoir que cette initiative contribuera à renforcer l’application de la convention. A cet égard, il estime important de clarifier les obligations des employeurs relativement à ces aménagements. La commission invite le gouvernement à communiquer des informations sur ce point.

Le Syndicat national des travailleurs sociaux et techniciens des services à l’enfance a communiqué de nouveaux commentaires et documents en octobre 2010, qui ont été transmis au gouvernement en novembre 2010. La commission invite le gouvernement à fournir ses propres observations sur les points qui y sont soulevés pour la prochaine session.

[Le gouvernement est prié de répondre en détail aux présents commentaires en 2011.]