Direct Request (CEACR) - adopted 2010, published 100th ILC session (2011)

Labour Inspection Convention, 1947 (No. 81) - North Macedonia (Ratification: 1991)

La commission prend note du premier rapport du gouvernement et du texte joint concernant la loi sur la sécurité et la santé au travail de 2007 (loi SST).

Articles 3, paragraphe 1, et 17, paragraphe 2, de la convention. Fonctions du système d’inspection du travail et libre décision des inspecteurs du travail. La commission note que, en vertu des dispositions de la loi sur la sécurité et la santé au travail, la loi sur l’inspection du travail de 1997 et la loi de 2005 sur les relations de travail, les fonctions des inspecteurs du travail semblent se limiter essentiellement à l’application de la législation. En vertu de l’article 31 de la loi sur la sécurité et la santé au travail, l’inspecteur du travail peut ordonner d’apporter des ajustements au programme de formation sur la sécurité et la santé au travail, ou de dispenser d’autres sessions de formation, mais ne semble pas se charger directement de la formation ni des conseils. La commission a indiqué, au paragraphe 85 de son étude d’ensemble de 2006 sur l’inspection du travail, que les conventions n^os 81 et 129 accordent une importance égale à la fonction de contrôle et à celle d’informer les employeurs et les travailleurs et de les conseiller sur les moyens les plus efficaces d’observer les dispositions légales pertinentes; et que ces deux fonctions sont indissociables et représentent les deux aspects essentiels de l’inspection du travail. La commission demande au gouvernement de communiquer des informations détaillées sur les activités des inspecteurs du travail en ce qui concerne la fourniture d’informations et de conseils dans le domaine des relations professionnelles et de la sécurité et la santé au travail telles que les campagnes de sensibilisation dans les médias, la formation, etc., et de préciser l’impact de ces activités sur l’amélioration du respect des dispositions légales.

Se référant à l’article 20 de la loi sur l’inspection du travail et aux articles 259, 264 et 265 de la loi sur les relations de travail, et rappelant qu’en vertu de l’article 17, paragraphe 2, de la convention, il est laissé à la libre décision des inspecteurs du travail de donner des avertissements ou des conseils au lieu d’intenter ou de recommander des poursuites, la commission demande au gouvernement de préciser si les inspecteurs du travail disposent de la libre décision et de communiquer toute information pertinente.

Articles 4, paragraphe 1, et 19. Surveillance et contrôle par une autorité centrale, notamment au moyen de rapports périodiques. Selon le gouvernement, le système d’inspection du travail est contrôlé par le ministère du Travail et de la Politique sociale. La commission demande au gouvernement de donner des informations sur la structure du système d’inspection du travail, notamment sur le nombre de divisions et de bureaux, et le champ couvert par ces derniers, aux niveaux central et local.

Notant, en outre, que le rapport ne donne aucune information sur la façon dont les bureaux locaux d’inspection font rapport à l’autorité centrale d’inspection (sous forme électronique ou autre, sujets couverts et fréquence des rapports), la commission demande au gouvernement de communiquer ces informations, comme prévu par l’article 19, et de communiquer copie de tout rapport périodique d’activité.

Article 5 a). Coopération avec d’autres services gouvernementaux et institutions. Coopération avec le système judiciaire. La commission attire l’attention du gouvernement sur son observation générale de 2007 concernant l’importance d’une coopération efficace entre les services d’inspection du travail et les organes judiciaires pour assurer l’application des dispositions légales relatives aux conditions de travail et à la protection des travailleurs. Se référant à l’article 20 de la loi sur l’inspection du travail du 16 juillet 1997, la commission demande au gouvernement de fournir des indications générales sur le niveau actuel de coopération entre l’inspection du travail et les instances compétentes, y compris le tribunal pénal et «l’autorité des infractions mineures», également chargée des questions relatives au travail, et d’indiquer le moyen par lequel l’inspection du travail est informée des décisions de ces instances.

La commission note que, en vertu de la loi sur la sécurité et la santé au travail (OSHA), les inspecteurs du travail peuvent prendre des mesures destinées à éliminer toute défectuosité dans une installation, un aménagement ou les méthodes de travail, voire interdire entièrement ou partiellement l’utilisation d’un équipement si la sécurité et la santé des travailleurs sont menacées (art. 49(2)); l’inspecteur du travail peut aussi ordonner l’arrêt total des opérations sur le lieu de travail si les irrégularités et les défauts constatés ne sont pas éliminés dans les délais impartis (art. 49(1) et (3)). De même, les inspecteurs du travail peuvent renvoyer certaines affaires devant l’autorité chargée des délits mineurs, laquelle peut imposer une amende pour infractions à la loi (art. 52 et 54 de la loi sur la sécurité et la santé au travail). Avant de renvoyer les affaires, les inspecteurs du travail doivent proposer à l’employeur une procédure de règlement des différends visant à remédier aux conséquences de l’infraction (art. 54(1) de la loi sur la sécurité et la santé au travail), notamment lorsqu’il s’agit d’infractions de catégories I et II, par exemple, en cas de défaut de désignation d’une ou de plusieurs personnes chargées de la sécurité et la santé au travail, ou d’adoption de mesures de sécurité en cas d’incendie ou de préparation d’un plan de secours et d’évacuation. En outre, en ce qui concerne les infractions de catégorie III (par exemple, défaut d’élaboration et de mise en œuvre d’instruction de sécurité, permettre l’accès des employés à des lieux de travail exposés à des dangers et risques spécifiques graves, etc.), les inspecteurs peuvent proposer une médiation visant à remédier aux conséquences de l’infraction mineure en question (art. 55 de la loi sur la sécurité et la santé au travail). Les procédures de médiation ont lieu avant la mise en place d’une commission de médiation par le ministère (art. 55(5)). L’article 50 prévoit que, dès réception de la notification de la médiation, l’inspecteur du travail procède immédiatement à l’inspection et, lorsque la vie et la santé des employés sont directement menacées, l’inspecteur pourra immédiatement ordonner l’arrêt des opérations sur le lieu de travail jusqu’à ce que les mesures nécessaires soient prises. La commission saurait gré au gouvernement de communiquer des informations détaillées sur la façon dont fonctionne ce système dans la pratique, et en particulier:

–           la fréquence des injonctions émises par les inspecteurs du travail;

–           les activités de la commission de médiation (fréquence, sujets traités et résultats de la médiation);

–           si les inspecteurs du travail peuvent renvoyer les affaires relatives aux infractions à la sécurité et la santé au travail devant le tribunal pénal;

–           si, en cas de danger imminent dû à des infractions de catégorie III, des mesures avec effet immédiat peuvent être imposées par l’inspecteur du travail avant la mise en route des procédures de médiation (art. 49, 50 et 55 de la loi sur la sécurité et la santé au travail).

Coopération avec des experts du secteur privé dans le domaine de la sécurité et la santé au travail. Se référant également aux articles 9 et 13, la commission note que l’article 6(1) de la loi sur la sécurité et la santé au travail autorise l’employeur à confier les responsabilités et les activités liées à la sécurité et la santé au travail à une entité juridique ou à une personne physique agréée par le ministère du Travail et de la Politique sociale au titre de l’article 45 de la loi pour exercer des tâches d’expert (évaluation des risques, contrôle périodique des équipements de travail, etc.). Ce système n’exonère pas les employeurs de leurs responsabilités dans le domaine de la sécurité et de la santé au travail (art. 6(3)). La commission saurait gré au gouvernement de préciser la façon dont les entités ou les personnes autorisées à exercer des tâches d’expert dans le domaine de la sécurité et de la santé au travail coopèrent avec les inspecteurs du travail, y compris la façon dont il est garanti que le système d’évaluation des risques et les politiques relatives à la sécurité et la santé sur le lieu de travail restent sous le contrôle des inspecteurs du travail.

En outre, notant que les conditions pour agréer toute entité juridique ou personne physique doivent être énoncées dans un règlement émis par le ministre au titre de l’article 46 de la loi sur la sécurité et la santé au travail et que cet agrément peut être retiré, entre autres, sur la base des propositions de l’inspecteur du travail au titre de l’article 45(2) de la loi sur la sécurité et la santé au travail, la commission demande au gouvernement de communiquer copie du règlement en question et de préciser comment ces entités sont contrôlées.

Coopération avec d’autres services gouvernementaux. Selon le gouvernement, l’inspection du travail est divisée en deux départements principaux, l’un se consacrant à la relation de travail et l’autre à la SST. Le département chargé de la relation de travail dispose d’un nombre d’inspecteurs pratiquement deux fois supérieur à celui du département chargé de la SST (63 et 33, respectivement). Les activités visant à rechercher les travailleurs n’ayant pas de contrat de travail ont lieu en coopération pleine et entière avec les autres services d’inspection et avec l’Agence des services de l’emploi, par le biais d’inspections conjointes et d’échanges de données. Selon la loi sur l’inspection du travail, «l’inspecteur du travail est autorisé à demander aux employés des entreprises de présenter des papiers d’identité (carte nationale d’identité, passeport, etc.), et les travailleurs en question sont obligés de présenter les papiers d’identité demandés» (art. 11, paragr. 3); les inspecteurs peuvent conserver temporairement les papiers d’identité pour pouvoir établir les données factuelles et les faits (art. 12); l’inspecteur peut recueillir les déclarations des travailleurs (employés), émettre des injonctions orales ou écrites et, lorsque nécessaire, demander l’assistance des organes étatiques compétents (art. 11, paragr. 2); enfin, l’inspecteur du travail est tenu d’informer tout autre organe compétent en cas d’infraction au règlement relevant de l’organe en question (art. 20).

La commission rappelle que le rôle de l’inspection du travail, conformément aux dispositions de la convention, n’est pas de contrôler la légalité de la relation d’emploi, mais de contrôler les conditions dans lesquelles s’exerce le travail. La commission rappelle que ni la convention n^o 81 ni la convention n^o 129 ne contiennent de dispositions suggérant l’exclusion de quelque travailleur que ce soit de la protection de l’inspection du travail en raison du caractère irrégulier de sa relation de travail (voir étude d’ensemble de 2006, paragr. 77). Eu égard au nombre croissant de travailleurs étrangers et de migrants dans de nombreux pays, l’inspection du travail est fréquemment appelée à collaborer avec les autorités en charge de l’immigration. Cette collaboration doit être menée avec prudence, en gardant présent à l’esprit que le principal objectif de l’inspection du travail est de protéger les droits et les intérêts de tous les travailleurs et d’améliorer leurs conditions de travail (étude d’ensemble de 2006, paragr. 161). A cet égard, il y a lieu de souligner que l’expression «pendant l’exercice de leur profession» employée dans l’article 3, paragraphe 1 a), de la convention indique que la protection de l’inspection du travail doit être assurée à tous les travailleurs pendant la durée de leur relation de travail. L’action des inspecteurs devrait permettre, pour rester conforme à l’objectif de leur mission, la mise en œuvre de poursuites légales à l’encontre des employeurs en infraction, impliquant non seulement l’application de sanctions appropriées en fonction des diverses catégories d’infractions constatées, mais également la condamnation au versement des sommes qui resteraient dues aux travailleurs concernés pour la durée effective de leur relation de travail. Les conséquences pécuniaires (amendes et créances dues aux travailleurs) résultant des actions de l’inspection du travail peuvent, selon la commission, constituer un moyen efficace de dissuasion pour lutter contre le phénomène de personnes en situation irrégulière au regard de la législation relative à l’emploi. La commission a également noté à plusieurs reprises que, en vertu de l’article 3, paragraphe 2, toutes autres activités confiées aux inspecteurs du travail ne devront pas faire obstacle à l’exercice de leurs fonctions principales ni porter préjudice d’une manière quelconque à l’autorité ou à l’impartialité nécessaire aux inspecteurs dans leur relation avec les employeurs et les travailleurs. La commission saurait gré au gouvernement de:

–           préciser sur quels motifs les inspecteurs peuvent exiger la présentation d’une pièce d’identité et d’un passeport au titre de l’article 11 de la loi sur l’inspection du travail, et si les inspecteurs du travail peuvent saisir les passeports des travailleurs étrangers en situation irrégulière au titre de l’article 12 et, dans l’affirmative, de prendre toutes les mesures nécessaires pour amender ces dispositions, dans la mesure où la fonction principale de l’inspecteur du travail est d’assurer l’application des dispositions légales relatives aux conditions de travail et à la protection de tous les travailleurs dans l’exercice de leur profession, conformément à l’article 3, paragraphe 1 a), et qu’en vertu de l’article 3, paragraphe 2, toutes autres fonctions confiées aux inspecteurs du travail ne devront pas faire obstacle à l’exercice de leurs fonctions principales;

–           préciser la proportion des activités menées par les inspecteurs du travail pour lutter contre l’emploi illégal par rapport aux activités relatives à la SST et aux relations de travail;

–           préciser si les inspecteurs du travail collaborent avec les autorités chargées de contrôler la migration illégale au titre des articles 11 et 20 de la loi sur l’inspection du travail et, dans l’affirmative, communiquer des informations détaillées sur les objectifs d’une telle collaboration, la façon dont elle a lieu, etc. Prière d’indiquer en particulier la façon dont il est garanti aux travailleurs étrangers en situation irrégulière au regard de leur séjour l’exercice de leurs droits acquis, tels que le paiement des arriérés de salaire et des prestations de sécurité sociale, dans le cas où ils seraient expulsés.

Article 5 b). Collaboration avec les employeurs et les travailleurs ou leurs organisations. Selon le gouvernement, la collaboration a lieu régulièrement à l’occasion de séminaires organisés par le ministère du Travail et de la Politique sociale, les organisations de travailleurs et d’employeurs, tant aux niveaux national que régional. La commission note également que la loi sur la sécurité et la santé au travail prévoit la désignation de représentants élus qui seront chargés de la SST sur les lieux de travail présentant un risque pour la sécurité et la santé au travail, indépendamment du nombre d’employés, ainsi que dans tous les lieux de travail où sont occupés plus de dix employés (art. 28 et 29). La loi prévoit également la création d’un Conseil consultatif tripartite d’experts pour la sécurité et la santé au travail (art. 43 et 44). En outre, un Conseil économique et social a été créé en 2006. La commission saurait gré au gouvernement d’indiquer les activités menées par le Conseil pour la sécurité et la santé au travail et par le Conseil économique et social relativement à l’inspection du travail, et de communiquer des informations détaillées sur le contenu, la fréquence et l’impact des séminaires destinés aux partenaires sociaux. Enfin, elle demande au gouvernement de communiquer des informations, y compris des exemples, sur la façon dont les représentants chargés de la SST collaborent avec les inspecteurs du travail.

Articles 6 et 7. Statut, conditions de service et formation des inspecteurs du travail. La commission saurait gré au gouvernement de préciser si les inspecteurs du travail bénéficient de la sécurité d’emploi comme les fonctionnaires de la fonction publique et d’indiquer l’échelle de leurs salaires et leurs perspectives de carrière, comparativement à d’autres catégories de fonctionnaires comme les inspecteurs des impôts.

La commission demande également au gouvernement de communiquer des informations sur la formation dispensée aux inspecteurs du travail, tant au moment du recrutement qu’en cours d’emploi, y compris en ce qui concerne les sujets traités pendant les formations, leur fréquence, la participation aux différentes sessions et l’évaluation de ces formations.

Articles 8 et 10. Nombre et proportion d’hommes et de femmes parmi le personnel des services d’inspection. Selon le gouvernement, on dénombre 63 inspecteurs au total dans le secteur de la relation d’emploi et 33 inspecteurs dans le secteur de la SST. En outre, sept autres inspecteurs ont achevé les procédures d’admission. La commission note que le nombre d’inspecteurs du travail pourrait être insuffisant dans la mesure où, en vertu de l’article 13 de la loi sur l’inspection du travail, les inspecteurs du travail sont tenus d’inspecter au moins une fois par an les lieux de travail dans le secteur de l’industrie, du commerce, de la construction, de l’agriculture, de la sylviculture, du transport, des services communaux, de l’artisanat, de la gestion hôtelière et des restaurants, des ateliers et des laboratoires scolaires et universitaires à des fins de pratique professionnelle; en outre, les lieux de travail dans d’autres secteurs doivent être inspectés au moins une fois tous les trois ans.

La commission rappelle que, en vertu de l’article 10, le nombre des inspecteurs du travail doit être suffisant pour permettre d’assurer l’exercice efficace des fonctions du service d’inspection et doit être fixé en tenant compte, entre autres choses, du nombre d’établissements assujettis au contrôle de l’inspection et du nombre de travailleurs qui sont occupés dans ces établissements. A cet égard, la commission se réfère à son observation générale de 2009 sur l’importance de disposer de données complètes sur le nombre d’établissements industriels et commerciaux, et sur le nombre de travailleurs qui y sont occupés, de manière à évaluer l’impact global du système d’inspection du travail et les moyens humains et financiers disponibles par rapport aux besoins recensés. La commission demande au gouvernement d’évaluer le nombre d’inspecteurs du travail par rapport au nombre d’établissements assujettis à l’inspection, le nombre de travailleurs qui y sont occupés, et la fréquence des visites d’inspection du travail. La commission saurait gré aussi au gouvernement de préciser la proportion d’hommes et de femmes parmi les inspecteurs du travail.

Article 11. Ressources matérielles. La commission note que, selon le gouvernement, les inspecteurs du travail disposent de bureaux aménagés de façon appropriée, de véhicules et autres types d’équipement; toutes dépenses accessoires nécessaires à l’exercice de leurs fonctions sont remboursées. La commission saurait gré au gouvernement de communiquer des informations détaillées sur l’équipement mis à disposition (ordinateurs, matériels techniques, biens non durables, etc.) et le nombre de véhicules dont disposent les inspecteurs du travail, et de communiquer copie du formulaire de remboursement des dépenses et indemnités de déplacement.

Article 14. Notification des accidents du travail et cas de maladie professionnelle. La commission note que, en vertu des articles 21 et 23 de la loi sur l’inspection du travail, le ministre du Travail et de la Politique sociale émettra une instruction sur les procédures relatives aux enquêtes en cas de décès et d’accidents collectifs graves au travail, dans les six mois suivant la date d’entrée en vigueur de la loi. La commission demande au gouvernement de communiquer copie des procédures pertinentes.

Article 15 c). Confidentialité de la source des plaintes. Selon l’article 16 de la loi sur l’inspection du travail, l’inspecteur est tenu d’agir lorsqu’une plainte est présentée par un travailleur, et d’informer par écrit la personne ayant présenté la plainte des conclusions de l’inspection. Néanmoins, la commission note qu’aucune information n’est indiquée concernant l’obligation de confidentialité relative aux plaintes, conformément à l’article 15 c) de la convention. La commission demande au gouvernement d’indiquer les dispositions établissant que les inspecteurs du travail devront traiter comme absolument confidentielle la source de toute plainte et de s’abstenir de révéler à l’employeur ou à son représentant qu’il a été procédé à une visite d’inspection comme suite à une plainte, tel que prévu par l’article 15 c). En l’absence de telles dispositions, le gouvernement est invité à prendre toutes les mesures nécessaires pour donner effet à la convention sur ce point et d’informer le Bureau de tout progrès réalisé à cet égard.

Articles 20 et 21. Publication d’un rapport annuel d’inspection. La commission note que le rapport du gouvernement ne contient aucune information sur les mesures prises pour donner effet à ces dispositions de la convention ni aucune statistique relative aux activités de l’inspection du travail. La commission rappelle qu’en vertu de l’article 20 l’autorité centrale d’inspection doit publier un rapport annuel sur les travaux des services d’inspection placés sous son contrôle, et communiquer une copie de ces rapports au BIT dans un délai raisonnable. Elle souligne que le rapport d’inspection annuel est un outil très important dans la mesure où il permet d’apprécier globalement le niveau d’application des dispositions légales nationales dans la pratique. Des rapports de bonne qualité contenant les informations définies à l’article 21 permettent de faire connaître la législation pertinente, l’organisation, les ressources humaines et matérielles, l’envergure, les activités et les résultats du système d’inspection du travail. En conséquence, ces rapports fournissent aux autorités nationales, y compris celles chargées des questions budgétaires, un moyen d’évaluer régulièrement la mesure dans laquelle les ressources disponibles sont en adéquation avec les besoins dans ce secteur. En outre, ils constituent une source d’informations et de données pratiques utiles aux organes de contrôle du BIT, mais aussi aux organisations d’employeurs et de travailleurs qui souhaiteraient formuler des commentaires sur la façon d’améliorer le fonctionnement du système d’inspection du travail. La commission demande par conséquent au gouvernement de veiller à ce qu’un rapport d’inspection annuel soit publié prochainement et de fournir, en attendant, toutes données disponibles sur les établissements assujettis à l’inspection et sur le nombre de travailleurs qui y sont occupés, les visites d’inspection réalisées, les infractions constatées, les poursuites intentées et les sanctions imposées, ainsi que sur le nombre d’accidents du travail et de cas de maladie professionnelle.