Observation (CEACR) - adopted 2010, published 100th ILC session (2011)

Freedom of Association and Protection of the Right to Organise Convention, 1948 (No. 87) - Panama (Ratification: 1958)

La commission note la réponse du gouvernement aux précédents commentaires de la Confédération syndicale internationale (CSI) concernant des assassinats et autres actes de violence contre des syndicalistes. La commission note également les conclusions et recommandations du Comité de la liberté syndicale dans le cas n^o 2706. En outre, la commission note les commentaires de la CSI du 24 août 2010 dans lesquels elle se réfère au refus du gouvernement d’accorder la personnalité juridique au Syndicat national des travailleurs de l’Université de Panama (SINTUP), et indique de manière générale que les travailleurs affirment être victimes de persécution et d’assassinats. La commission prie le gouvernement de transmettre ses observations à ce sujet. La commission rappelle que la liberté syndicale ne peut être exercée que dans un climat exempt de violence dans lequel les droits fondamentaux de l’homme sont intégralement respectés et garantis. La commission prie également le gouvernement de transmettre ses observations en ce qui concerne les commentaires du Conseil national de l’entreprise privée (CONEP) de 2009.

La commission rappelle qu’elle formule des commentaires depuis de nombreuses années sur les questions suivantes qui posent des problèmes de conformité avec la convention:

Article 2 de la convention. Droit des travailleurs et des employeurs, sans distinction d’aucune sorte, de constituer des organisations et de s’y affilier.

–           Les articles 174 et 178 de la loi n^o 9 sur la carrière administrative, qui prévoient respectivement qu’il ne pourra pas y avoir plus d’une organisation au sein d’une même institution et que les organisations pourront avoir des branches provinciales ou par comarques, mais pas plus d’une branche par province. La commission note que le gouvernement indique dans son rapport que la loi n^o 9 de 1994 a été modifiée par la loi n^o 43 du 30 juillet 2009, mais que les articles 174 et 178 n’ont pas été modifiés. La commission rappelle que, en vertu de l’article 2 de la convention, la législation devrait inclure la possibilité pour les travailleurs de constituer plus d’une organisation s’ils le souhaitent. La commission prie à nouveau le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour modifier les articles 174 et 178 de la loi sur la carrière administrative dans le sens indiqué.

–           L’exigence d’un nombre trop élevé de membres pour constituer une organisation professionnelle d’employeurs (dix) et encore plus élevé pour constituer une organisation de travailleurs au niveau de l’entreprise (40) en vertu de l’article 41 de la loi n^o 44 de 1995 (qui modifie l’article 344 du Code du travail) ainsi que l’exigence d’un nombre élevé de membres pour constituer une organisation de fonctionnaires (40) en vertu de l’article 177 de la loi n^o 9 sur la fonction publique (devenu article 182 du texte unique de la loi n^o 9). La commission note l’indication du gouvernement selon laquelle la loi n^o 43 du 30 juillet 2009 modifie l’article 182 susmentionné, augmentant le nombre de membres requis pour constituer une organisation de fonctionnaires de 40 à 50. La commission prie le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour réduire le nombre minimum de membres nécessaires pour que les travailleurs, les employeurs et les fonctionnaires puissent constituer leurs organisations. La commission prie le gouvernement de fournir des informations, dans son prochain rapport, concernant toute évolution à cet égard.

–           Le refus d’octroyer aux fonctionnaires le droit de constituer des syndicats (ceux qui ne sont pas des fonctionnaires de carrière, les fonctionnaires librement nommés conformément à la Constitution, ceux qui ont fait l’objet d’une sélection et sont en exercice). La commission note que le gouvernement déclare que, pour mettre la législation en conformité avec la convention, il faudrait modifier l’article 64 de la Constitution, ce qui est de la compétence des plus hauts dirigeants du pays. La commission rappelle qu’elle a toujours considéré que le refus de reconnaître le droit de syndicalisation aux fonctionnaires est contraire aux dispositions de la convention (voir étude d’ensemble de 1994, Liberté syndicale et négociation collective, paragr. 48). La commission observe que la loi accorde aux fonctionnaires le droit de constituer des associations pour la défense de leurs intérêts. La commission prie à nouveau le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour veiller à ce que tous les fonctionnaires – y compris ceux qui ne sont pas des fonctionnaires de carrière, les fonctionnaires librement nommés conformément à la Constitution, ceux qui ont fait l’objet d’une sélection et sont en exercice – jouissent du droit de constituer librement les organisations ou associations qu’ils jugent appropriées (et non pas seulement une par institution) et de s’y affilier, garantissant à ces organisations les droits consacrés par la convention.

Article 3. Droit des organisations d’élire librement leurs représentants.

–           L’obligation d’être de nationalité panaméenne pour être membre du comité exécutif d’un syndicat (art. 64 de la Constitution). La commission note que le gouvernement déclare que, pour mettre la législation en conformité avec la convention, il faudrait modifier l’article 64 de la Constitution, ce qui est de la compétence des plus hauts dirigeants du pays. La commission rappelle à nouveau que des dispositions trop strictes sur la nationalité pouvant priver certains travailleurs du droit d’élire librement leurs représentants, par exemple les travailleurs migrants dans les secteurs où ils représentent une part appréciable des effectifs, la commission estime que la législation nationale devrait permettre aux travailleurs étrangers d’accéder aux fonctions de dirigeants syndicaux, tout au moins après une période raisonnable de résidence dans le pays d’accueil (voir étude d’ensemble, op. cit., paragr. 118). A cet égard, la commission prie à nouveau le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour apporter les changements nécessaires à la lumière du principe susmentionné.

–           Le droit des organisations d’organiser leur gestion. Dans ses précédents commentaires, la commission a demandé au gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour modifier l’article 180-A de la loi n^o 24 du 2 juillet 2007, qui modifie la loi sur la fonction publique n^o 9, de manière à supprimer l’imposition du paiement des cotisations ordinaires à l’encontre des fonctionnaires non affiliés aux associations; cependant, le paiement d’une cotisation d’un faible montant pouvant être prévu en fonction des avantages découlant de la négociation collective. A cet égard, la commission note l’indication du gouvernement selon laquelle, lors de la dernière révision de la loi n^o 9 de 1994, l’article 180-A n’a pas été modifié. La commission rappelle une fois de plus que l’imposition législative du paiement d’une cotisation ordinaire aux fonctionnaires non affiliés à l’association qui a obtenu les meilleures conditions de travail pose un problème de conformité avec la convention dans la mesure où ceci peut influencer le droit des fonctionnaires de choisir librement l’association à laquelle ils veulent s’affilier. Dans ces conditions, la commission prie à nouveau le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour modifier l’article 180-A de la loi n^o 24 du 2 juillet 2007 dans le sens indiqué.

Droit des organisations d’exercer librement leurs activités et de formuler leur programme d’action. La commission rappelle que, dans ses précédentes observations, elle avait formulé des commentaires sur diverses questions relatives à l’exercice du droit de grève. A cet égard, la commission note que le gouvernement indique, de manière générale dans le cadre de l’exercice du droit de grève, que: 1) la grève au Panama, en tant que droit reconnu par la Constitution, se développe dans le cadre de la loi et du Code du travail; 2) le droit de grève, en soi, ne génère pas le paiement des salaires des jours de paralysie, même si la grève est déclarée légale; 3) la procédure de conciliation pour résoudre les conflits collectifs du travail établit des règles spécifiques qui commencent par la présentation d’une liste de revendications; 4) l’abandon de la procédure de conciliation ne donne pas lieu à «une sanction disproportionnée» mais met fin à la procédure; si cet abandon est du fait de l’employeur, non seulement la phase de conciliation se termine, mais aussi le délai de vingt jours octroyé aux travailleurs pour déclarer la grève commence; si cet abandon est du fait des travailleurs, ceux-ci doivent répéter leur action; 5) les litiges dans l’interprétation de la loi font l’objet de procédures de résolution établies: tout d’abord, la médiation; 6) la demande de médiation n’est soumise à aucune formalité mais, quand le conflit est de ceux où le droit de grève peut être exercé, les parties peuvent également le soumettre par le biais d’une liste de revendications; 7) une autre procédure de résolution est prévue dans la disposition susmentionnée, à savoir la possibilité de présenter une liste de revendications et la loi nationale du travail, par le biais de la loi n^o 53 de 1975, offre un recours judiciaire; et 8) en dépit des mécanismes de résolution établis par la législation du travail, ceux-ci restent insuffisants.

La commission rappelle que les questions suivantes posent des problèmes de conformité avec la convention:

–           Le déni du droit de grève dans les zones franches d’exportation (art. 49B de la loi n^o 25 de 1992) et le déni du droit de grève dans les entreprises de moins de deux ans (art. 12 de la loi n^o 8 de 1981). La commission note l’indication du gouvernement selon laquelle le ministère du Travail et du Développement professionnel (MITRADEL), en collaboration avec le ministère du Commerce et de l’Industrie (MICI), a travaillé à apporter des modifications dans ce domaine et a donc préparé un projet de loi qui modifie, entre autres, l’article 49 de la loi n^o 25 de 1992 et abroge l’article 12 de la loi n^o 8 de 1981. La commission prie le gouvernement de tenir le Bureau informé de toute évolution à cet égard et de transmettre copie du texte final dès qu’il aura été adopté.

–           Le déni du droit de grève des fonctionnaires. La commission rappelle que l’interdiction du droit de grève dans la fonction publique devrait se limiter aux fonctionnaires qui exercent des fonctions d’autorité au nom de l’Etat (voir étude d’ensemble, op. cit., paragr. 158) ou les services essentiels au sens strict du terme (ceux dont l’interruption pourrait mettre en danger la vie, la sécurité ou la santé de tout ou une partie de la population). La commission prie à nouveau le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour garantir le droit de grève des fonctionnaires non commis à l’administration de l’Etat.

–           L’interdiction faite aux fédérations et confédérations de déclarer la grève, interdiction des grèves contre les politiques économiques et sociales du gouvernement et illégalité des grèves qui ne sont pas liées à une convention collective d’entreprise. La commission rappelle à nouveau que les fédérations et les confédérations devraient bénéficier du droit de grève, et que les organisations chargées de défendre les intérêts socio-économiques et professionnels des travailleurs devraient en principe pouvoir utiliser la grève pour appuyer leurs positions dans la recherche de solutions aux problèmes posés par les grandes orientations de politique économique et sociale qui ont des répercussions immédiates pour leurs membres, et plus généralement pour les travailleurs, notamment en matière d’emploi, de protection sociale et de niveau de vie (voir étude d’ensemble, op. cit., paragr. 165). La commission prie à nouveau le gouvernement de prendre des mesures pour modifier la législation afin de la rendre conforme aux principes mentionnés et de ne pas limiter le droit de grève dans les cas de grèves liées à la négociation d’une convention collective.

–           La faculté de la Direction régionale ou générale du travail de soumettre les conflits collectifs à l’arbitrage obligatoire pour mettre fin à une grève dans une entreprise du service public, même s’il ne s’agit pas de services essentiels au sens strict du terme puisqu’il s’agit dans ce cas des transports (art. 452 et 486 du Code du travail). La commission note l’information selon laquelle le droit de grève en tant que droit reconnu par la Constitution se développe dans le cadre de la loi et du Code du travail et permet le recours aux procédures de médiation et de conciliation. La commission rappelle que l’arbitrage obligatoire pour mettre fin à un conflit collectif du travail est acceptable si celui-ci se fait dans tous les cas, à la demande des deux parties au conflit. En conséquence, la commission prie à nouveau le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour modifier la législation afin que l’arbitrage obligatoire ne soit possible qu’à la demande des deux parties dans le secteur des transports.

–           L’obligation d’assurer un service minimum avec 50 pour cent des effectifs dans le secteur des transports et sanction avec licenciement immédiat de fonctionnaires qui n’auraient pas accompli le service minimum requis en cas de grève (art. 152.14 et 185 de la loi sur la carrière administrative n^o 9 de 1994). A cet égard, la commission note l’adoption du décret exécutif n^o 25, de juin 2009, qui prévoit dans son article 2 que les dispositions prévues par le Code du travail en relation avec la grève dans les services publics (art. 485 à 488) s’appliquent aux transports publics maritime et aérien de passagers. Elle note également le décret exécutif n^o 26, de juin 2009, qui prévoit que, dans les cas où les travailleurs des services publics en grève ont prévu un nombre insuffisant de travailleurs pour assurer les services d’urgence, le ministère prendra des mesures pour augmenter le pourcentage de travailleurs jusqu’à 30 pour cent (art. 487, paragr. 2, du Code du travail). Cette augmentation sera justifiée par les critères suivants: a) qu’il s’agisse d’une situation qui menace la vie, la sécurité et la santé de la population; b) que, dans le cas où les conditions d’origine de la prestation de services désignés par les travailleurs se maintiendraient, les conditions de vie des citoyens soient sérieusement affectées et/ou créent une crise économique, sociale ou politique ayant de graves conséquences; et c) que l’existence de l’emploi des travailleurs et des entreprises soit mise en danger. La décision adoptée par l’autorité compétente sera appliquée immédiatement. La commission note enfin que la loi ne mentionne pas la possibilité pour les organisations de travailleurs intéressés de participer à la détermination du service minimum prévu dans les services publics qui vont au-delà des services essentiels au sens strict du terme. La commission souligne que le service minimum devrait être limité au strict nécessaire pour répondre aux besoins élémentaires de la population ou pour répondre aux exigences minimales du service, tout en maintenant l’efficacité des moyens de pression et, étant donné que ce système limite un des moyens de pression essentiels à la disposition des travailleurs pour défendre leurs intérêts économiques et sociaux, leurs organisations devraient pouvoir, si elles le souhaitent, participer à la définition de ce service. De même, en cas de désaccord sur le nombre et les fonctions des travailleurs chargés du service minimum, celui-ci doit être résolu par un organisme indépendant qui a la confiance des parties. La commission prie à nouveau le gouvernement de prendre les mesures nécessaires, en tenant compte des principes susmentionnés, pour réaliser les modifications législatives correspondantes.

–           L’ingérence législative dans les activités des organisations d’employeurs et de travailleurs (art. 452.2, 493.1 et 494 du Code du travail) (fermeture de l’entreprise en cas de grève et arbitrage obligatoire à la demande d’une seule partie). La commission a prié le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour modifier la législation de façon à ce que: i) en cas de grève, le droit d’accès à l’entreprise soit garanti à la direction et aux travailleurs non grévistes; et ii) que le recours à l’arbitrage obligatoire ne soit possible qu’à la demande des deux parties en conflit ou, dans les services essentiels au sens strict du terme, dans le cas des fonctionnaires exerçant des fonctions d’autorité au nom de l’Etat. La commission note l’adoption de la loi n^o 68 du 26 octobre 2010 qui modifie, entre autres, les articles 493 et 494 du Code du travail. La commission note avec satisfaction le nouvel article 493, paragraphe 3, qui, conformément à ce que la commission demande depuis plusieurs années, affirme que «les propriétaires, les cadres supérieurs, le directeur général et le personnel immédiatement attaché à ces charges ainsi que les travailleurs occupant des postes de confiance peuvent entrer dans l’entreprise au cours de la grève, à condition que ce ne soit pas pour ordonner la reprise des activités productives». La commission note cependant que l’accès à l’entreprise des travailleurs non grévistes n’est pas prévu. La commission prie à nouveau le gouvernement de prendre des mesures pour garantir que, en cas de grève, les travailleurs non grévistes puissent accéder aux locaux de l’entreprise.

–           L’obligation pour les travailleurs qui ne sont pas affiliés de payer une taxe de solidarité pour les avantages découlant de la négociation collective. La commission note que l’article 2 de la loi n^o 68, qui modifie l’article 405 du Code du travail, prévoit que «la convention collective s’applique à toutes les personnes travaillant dans les catégories couvertes par la convention, dans la société, l’entreprise ou l’établissement, qu’il s’agisse ou non de membres du syndicat. Les travailleurs non syndiqués qui bénéficient de la convention collective doivent, pendant la période précisée dans la convention, payer les frais ordinaires et extraordinaires convenus par le syndicat, et l’employeur est tenu de déduire ces cotisations de leurs salaires et de les verser au syndicat.» A cet égard, la commission estime que les cotisations «de solidarité» versées pour les avantages découlant de la négociation collective par des travailleurs non affiliés aux syndicats signataires ne sont pas contraires aux dispositions de la convention; cependant, ces cotisations devraient être d’un montant qui ne devrait pas affecter le droit des travailleurs à s’affilier au syndicat de leur choix. La commission prie le gouvernement de prendre les mesures nécessaires afin de modifier la législation dans ce sens et de tenir le Bureau informé, dans son prochain rapport, des mesures prises ou envisagées à cet égard.

–           L’intervention automatique de la police en cas de grève. La commission note que l’article 3 de la loi n^o 68 – qui modifie l’article 493, paragraphe 1, du Code du travail – prévoit, dans sa teneur modifiée, que «une fois la grève commencée, l’inspection du travail, la Direction régionale ou générale du travail ordonnera immédiatement aux forces de police de garantir une protection adéquate des personnes ou des biens». La commission estime que les autorités ne devraient recourir à la force publique en cas de grève que si la situation est d’une certaine gravité ou lorsque l’ordre public est réellement menacé. En conséquence, la commission prie le gouvernement de prendre des mesures afin de modifier la législation dans le sens indiqué.

En ce qui concerne les modifications législatives demandées, la commission note que le gouvernement indique dans son rapport que, à plusieurs reprises, il a exprimé sa volonté d’adapter la législation nationale aux dispositions de la convention mais, puisqu’il s’agit de modifier les dispositions du Code du travail et d’autres lois, il est très difficile d’entrer dans un processus de modification de cet instrument car cela implique donc une volonté, un dialogue et un consensus entre les travailleurs et les employeurs, comme c’est devenu la pratique au Panama. Le gouvernement ajoute que, malheureusement, à ce jour, il n’y a pas eu de consensus à ce sujet, raison pour laquelle le gouvernement, afin de répondre à cet engagement international et faisant écho aux conclusions de la Commission de l’application des normes de la Conférence internationale du Travail (98^e session, juin 2009) quant à l’offre du Bureau, a demandé l’assistance technique du BIT afin d’aborder les questions relatives à la liberté syndicale, dans l’intérêt de la recherche d’un compromis afin d’harmoniser la législation et la pratique nationales avec les dispositions de la convention. Notant que les divergences qui existent entre la législation et la pratique perdurent depuis de nombreuses années, et compte tenu de la gravité de certaines des restrictions susmentionnées, la commission espère que le gouvernement prendra les mesures nécessaires afin de rendre la législation conforme aux dispositions de la convention et que l’assistance technique demandée sera fournie dans un très proche avenir. La commission prie le gouvernement de fournir, dans son prochain rapport, des informations concernant tout progrès à cet égard.

Initiatives législatives. La commission note l’adoption du décret exécutif n^o 27 du 5 juin 2009 portant adoption de mesures destinées à préserver l’indépendance et l’autonomie des organisations syndicales.