Observation (CEACR) - adopted 2010, published 100th ILC session (2011)

Freedom of Association and Protection of the Right to Organise Convention, 1948 (No. 87) - Türkiye (Ratification: 1993)

La Comisión toma nota de los comentarios formulados por la Confederación Sindical Internacional (CSI), en una comunicación de 24 de agosto de 2010, por la Confederación de Sindicatos de Funcionarios Públicos (KESK), en una comunicación de 28 de agosto de 2010, y por la Internacional de la Educación (IE), en una comunicación de 30 de agosto de 2010 y de la Confederación de Sindicatos de Funcionarios (BASK) en una comunicación de 11 de octubre de 2010. La Comisión pide al Gobierno que envíe sus observaciones al respecto en su próxima memoria.

La Comisión toma nota de las discusiones que tuvieron lugar en el seno de la Comisión de Aplicación de Normas de la Conferencia en 2010. Toma nota además de que una Misión Bipartita de Alto Nivel visitó el país en marzo de 2010 a solicitud de la Comisión de la Conferencia en 2009.

Libertades civiles

La Comisión toma nota de la respuesta del Gobierno a los comentarios formulados anteriormente por la CSI sobre el uso de una fuerza desproporcionada por parte de la policía durante algunas manifestaciones públicas. El Gobierno señala, en particular, que se han puesto en marcha medidas en 2009 para impedir el uso desproporcionado de la fuerza por parte de la policía. Los oficiales de policía responsables de la seguridad en las marchas y manifestaciones públicas han empezado a recibir formación sobre esta materia. Esta formación se impartirá a unos 17.000 oficiales de policía al año. El Gobierno señala además que, después de la promulgación del 1.º de mayo como Día del Trabajo y la Solidaridad, en 2008, y como día festivo oficial en 2009, la manifestación del 1.º de mayo de 2010 se celebró en la plaza de Taksim, en Estambul, por primera vez desde que fue cerrada a las asambleas y manifestaciones hace tres décadas. De acuerdo con el Gobierno, la manifestación transcurrió pacíficamente debido a la cooperación constructiva entre sindicatos y las fuerzas de seguridad.

Con respecto al alegato de la CSI en 2007, según el cual los sindicatos deben permitir que la policía esté presente en sus reuniones y levante acta de las mismas, el Gobierno señala que, en virtud de la Ley de Reuniones y Manifestaciones, las fuerzas de seguridad no están autorizadas a penetrar en los locales sindicales, a menos que dispongan de orden judicial, que podrá concederse sobre la base de la necesidad de mantener el orden público y evitar la comisión de actos delictivos. Señala además, que debería establecerse una distinción entre reuniones públicas y reuniones en los locales sindicales, y que la presencia de la policía en las reuniones públicas de los sindicatos se debe enteramente a la necesidad de mantener el orden público.

En cuanto al incendio en los locales de una filial de Egitm-Sen, el Gobierno señala que las fuerzas de seguridad y el cuerpo de bomberos intervinieron oportunamente y que se arrestó a tres sospechosos, uno de los cuales fue sentenciado a tres años de prisión. En el incendio no sufrió daños ningún afiliado sindical.

Tomando debida nota de la información proporcionada por el Gobierno sobre las medidas adoptadas para evitar los actos de violencia policial y de injerencia indebida, la Comisión observa con preocupación los alegatos de que se han impuesto restricciones graves a la libertad de expresión y de reunión de los sindicalistas, tal como se refleja en las comunicaciones mencionadas de CSI, KESK e IE. La Comisión, al igual que la Comisión de la Conferencia de Aplicación de Normas, urge al Gobierno a que siga adoptando todas las medidas necesarias para garantizar un clima exento de violencia, presiones o amenazas de cualquier tipo de manera que los trabajadores y los empleadores puedan ejercer plena y libremente los derechos garantizados por el Convenio. La Comisión urge asimismo al Gobierno a que revise, en plena consulta con los interlocutores sociales, toda la legislación que hubiera podido ser aplicada en la práctica de un modo que vulnere este principio fundamental y que considere introducir las enmiendas necesarias en ella o derogarla. Pide al Gobierno que señale en su próxima memoria todas las medidas adoptadas al respecto. La Comisión pide también al Gobierno que lleve a cabo una investigación sobre los alegatos relativos a todos los casos de uso de la violencia en el curso de una intervención policial o de otras fuerzas de seguridad, y a que suministre información sobre los resultados de la misma en su próxima memoria.

Cuestiones legislativas

La Comisión recuerda que ha venido formulando desde hace varios años comentarios sobre disposiciones de la Ley núm. 2821 sobre los Sindicatos, la Ley núm. 2822 sobre Negociación Colectiva, Huelga y Cierres Patronales y la Ley núm. 4688 sobre los Sindicatos de Funcionarios Públicos.

La Comisión toma nota de que el Gobierno indica que la ley núm. 5982, que enmienda la Constitución de la República de Turquía, promulgada por la Gran Asamblea Nacional el 7 de mayo de 2010, entró en vigor luego de ser refrendada por el electorado en un referéndum celebrado el 12 de septiembre de 2010. La Comisión toma nota con interés de que, de conformidad con esta ley, se han derogado las siguientes disposiciones de la Constitución:

–           el artículo 51, párrafo 4, que prohíbe afiliarse a más de un sindicato;

–           el artículo 54, párrafo 3, que establece la responsabilidad del sindicato por cualquier daño material causado durante una huelga, y

–           el artículo 54, párrafo 7, que prohíbe «huelgas y cierres patronales, huelgas y cierres patronales de solidaridad, ocupación de locales de trabajo, la ralentización del trabajo, y otras formas de obstrucción basadas en motivos políticos».

En relación con la Ley núm. 4688 sobre los Sindicatos de Funcionarios Públicos, la Comisión toma nota asimismo de la explicación del Gobierno ante la Comisión de la Conferencia de que, tras la modificación de la Constitución, se introducirían las correspondientes enmiendas legislativas.

En relación con las leyes núms. 2821 y 2822, la Comisión toma nota de que el Gobierno señala que un «comité científico» nombrado por el Ministerio en 2009, ha estado elaborando un proyecto de ley sobre sindicatos, que enmienda ambas leyes. Toma nota asimismo de que este proyecto de ley fue comunicado a la Misión Bipartita de Alto Nivel de la OIT, así como a los interlocutores sociales, en marzo de 2010 dentro del marco del Consejo Tripartito Consultivo. La Comisión toma nota de que las disposiciones del proyecto de ley parecen corregir una serie de preocupaciones anteriores de la Comisión. La Comisión toma nota, en general, de que los proyectos de disposiciones relativas al funcionamiento interno de los sindicatos y sus actividades parecen ser menos detallados que las correspondientes disposiciones de las leyes núms. 2821 y 2822, que dieron lugar anteriormente a constantes injerencias por parte de las autoridades. Entre otras mejoras, la Comisión toma nota, en particular, de que:

–           la aparente simplificación del procedimiento de constitución de un sindicato (artículo 7);

–           la supresión del requisito de certificación notarial para registrarse como afiliado a un sindicato (artículo 16);

–           la autorización del establecimiento de un sindicato en función de la rama de actividad o el lugar de trabajo (artículo 3);

–           la instauración de un sistema de deducción de las cotizaciones sindicales para todos los sindicatos cuyo monto será determinado por las propias organizaciones (artículo 17);

–           la derogación del requisito de ciudadanía, así como del requisito de estar empleado en la correspondiente rama de actividad, una obligación que se imponía anteriormente a los sindicatos (artículo 6);

–           la derogación de la posibilidad de que el gobernador nombrara un observador en la asamblea general de un sindicato;

–           la abolición de las sanciones de prisión por infringir la legislación (artículo 35), y

–           el traslado de la responsabilidad por suspender una huelga, que ahora reside en el Tribunal y no en el Consejo de Ministros (artículo 42).

La Comisión toma nota, no obstante, de que este proyecto de ley no contempla todas las cuestiones planteadas anteriormente por la Comisión y que no se han propuesto enmiendas a la ley núm. 4688 otras que las que fueron examinadas por la Comisión en su última memoria. Por consiguiente, la Comisión señala una vez más a la atención del Gobierno la necesidad de enmendar la legislación de modo que se garantice el cumplimiento de los siguientes artículos del Convenio.

Artículo 2 del Convenio

–           La necesidad de garantizar que los trabajadores por cuenta propia, los trabajadores domésticos y aprendices gocen del derecho de sindicación. En este sentido, la Comisión toma nota de que el artículo 2 del proyecto de ley se refiere a la definición de «trabajador» establecida en la Ley del Trabajo (núm. 4857), en virtud de la cual un «trabajador es una persona real que trabaja bajo un contrato de empleo», y recuerda que el artículo 18 de la ley núm. 3308 (Aprendizaje y Formación Profesional) conduce a la exclusión ya sea explícitamente o en la práctica de estas categorías de trabajadores.

–           La necesidad de garantizar el derecho a la sindicación de los empleados públicos, como los funcionarios con cargos directivos, los magistrados, el personal civil en instituciones militares y el personal penitenciario (artículo 15 de la ley núm. 4688).

–           La necesidad de garantizar a quienes han estado desempleados durante más de un año o a las personas jubiladas que mantienen su condición de afiliados sindicales, sujeta tan sólo a los estatutos del correspondiente sindicato (artículo 18 del proyecto de ley sobre sindicatos).

Artículo 3. Elección de representantes

–           La necesidad de garantizar que la decisión relativa a la suspensión del mandato de un dirigente sindical en los casos donde él/ella se presente como candidato en unas elecciones locales o generales, y la terminación de dicho mandato en caso de ser elegido pertenezca al correspondiente sindicato (artículos 22, 3) y 27, 3) del proyecto de ley sobre sindicatos).

–           La necesidad de derogar el artículo 10, 8) de la ley núm. 4688, que establece la supresión de los órganos ejecutivos de los sindicatos en caso de incumplimiento de los requisitos establecidos en la ley relativos a reuniones y decisiones de asambleas generales.

–           La necesidad de derogar el artículo 16 de la ley núm. 4688, que establece la terminación del mandato sindical y de sus obligaciones debido a su renuncia, o exclusión de la administración pública o por traslado a otra rama de actividad, de modo que se garantice el derecho de las organizaciones sindicales a elegir a sus representantes con total libertad.

–           La necesidad de garantizar que los procedimientos y principios relativos al inicio y terminación de la condición de afiliados están reguladas por los reglamentos y/o estatutos internos de los sindicatos y no por las autoridades (artículo 18, 10) del proyecto de ley sobre sindicatos).

Limitaciones al derecho de huelga

–           La necesidad de garantizar que los casos de restricción o incluso de prohibición al derecho de huelga se limitan a: i) los funcionarios que ejercen su autoridad en nombre del Estado, y ii) los servicios esenciales en el sentido estricto del término, a saber, aquellos servicios cuya interrupción pondría en peligro la vida, la integridad o la salud personal de toda o parte de la población. Con respecto al servicio público, la Comisión recuerda que el artículo 35 de la ley núm. 4688, que establece la determinación y solución de conflictos por la junta de conciliación no menciona las circunstancias en que puede recurrirse a la huelga en el servicio público. Con respecto a otros servicios, la Comisión toma nota de que, por un lado, el proyecto de ley sobre sindicatos propone derogar los artículos 29 a 34 de la ley núm. 2822, que imponen importantes restricciones al derecho de huelga, incluida la prohibición de huelga para categorías específicas de servicios y, por otra, propone añadir el artículo 29, de acuerdo con el cual podrán prohibirse total o parcialmente, de forma provisional o permanente, las huelgas mediante una sentencia del tribunal competente si la huelga se considera contraria al orden público o atenta contra la salud pública (artículo 42 del proyecto de ley sobre sindicatos). La Comisión considera que el término «orden público» es demasiado amplio para que entre estrictamente dentro de la definición de lo que puede considerarse servicio esencial.

–           La necesidad de modificar el artículo 52 de la ley núm. 2822, que establece el arbitraje obligatorio por el Alto Tribunal de Arbitraje a solicitud de una de las partes en conflictos relativos a actividades y establecimientos donde se prohíba la huelga y donde las partes no hayan llegado a un acuerdo. La Comisión recuerda que el arbitraje obligatorio para poner fin a un conflicto colectivo de trabajo y a una huelga sólo es aceptable cuando lo han pedido las dos partes implicadas en el conflicto o en los casos en que la huelga puede ser limitada o incluso prohibida, es decir, en los casos de conflicto dentro de los servicios esenciales en el sentido estricto del término.

–           La necesidad de reducir los períodos de espera excesivamente largos antes de la decisión de convocar una huelga (artículo 27, que se remite al artículo 23 y artículo 35 de la ley núm. 2822).

–           La necesidad de garantizar que las organizaciones de trabajadores y de empleadores participan en la determinación de los servicios mínimos y, en caso de desacuerdo, que la cuestión debería resolverse por un órgano independiente (artículo 40 de la ley núm. 2822).

–           La necesidad de derogar las severas limitaciones al establecimiento de piquetes (artículo 48 de la ley núm. 2822).

–           La necesidad de garantizar que no se puedan imponer sanciones penales a un trabajador por haber participado en una huelga pacífica y de ninguna manera se le puedan imponer penas de prisión, excepto en los casos en los que en el curso de la misma se haya ejercido violencia contra las personas o la propiedad, o se hayan vulnerado gravemente determinados derechos (artículos 70, 71, 72, 73 (excepto por el párrafo 3 derogado por el Tribunal Constitucional), 77 y 79 de la ley núm. 2822, que impone fuertes sanciones, incluida la prisión por participar en huelgas consideradas ilegales).

Fiscalización de las cuentas de los sindicatos (Ley de Asociaciones núm. 5253)

La Comisión había observado anteriormente que el artículo 35 de la Ley de Asociaciones, de 4 de noviembre de 2004, establece que algunos artículos específicos de esta ley se aplican a las organizaciones sindicales y de empleadores, así como a las federaciones y a confederaciones, si no existen disposiciones específicas en leyes especiales sobres estas organizaciones. A este respecto, el artículo 19 permite que el Ministerio de Asuntos Interiores o la Autoridad de la Administración Pública examine los libros y otros documentos de una organización, realice una investigación y solicite información en cualquier momento, con una notificación previa de 24 horas. La Comisión recuerda nuevamente que la supervisión de las cuentas debería limitarse a la obligación de presentar informes económicos periódicos o a los casos en que existan graves motivos para pensar que las acciones de una organización vulneran sus estatutos o la ley (que debería esta en conformidad con el Convenio), o si existe la necesidad de investigar una queja por parte de un determinado porcentaje de los afiliados a las organizaciones de empleadores o de trabajadores; en todos los casos, la autoridad judicial debería poder proceder a un mero examen de los asuntos de que se trata garantizando la imparcialidad y objetividad necesarias tanto en lo que se refiere a cuestiones de fondo como de procedimiento (véase Estudio General de 1994, Libertad sindical y negociación colectiva, párrafo 125). La Comisión pide nuevamente al Gobierno que indique en su próxima memoria las medidas adoptadas o contempladas para enmendar los artículos 19 y 35 de la ley núm. 5253 de 2004 para que se excluyan a las organizaciones de trabajadores y de empleadores del ámbito de aplicación de estas disposiciones o para garantizar que la verificación de las cuentas sindicales, más allá de la presentación de informes económicos periódicos, tenga lugar sólo cuando existan serios motivos para pensar que las acciones de una organización contravienen su reglamento o la ley (que debería estar en conformidad con el Convenio) o con el fin de investigar una queja por parte de un determinado porcentaje de afiliados.

Tomando nota de que el Gobierno señala que seguirán celebrándose consultas con los interlocutores sociales sobre las enmiendas a la legislación en materia de sindicatos hasta que se llegue a un consenso, la Comisión lamenta observar que el Gobierno no ha suministrado ninguna información con respecto a la elaboración del plan de acción en plazos claros (requerido por la Comisión de Aplicación de Normas de la Conferencia), lo que permitiría a la Comisión tomar nota de los progresos significativos logrados para poner la legislación y la práctica en plena conformidad con las disposiciones del Convenio. La Comisión urge al Gobierno a que acepte la asistencia de la OIT a fin de garantizar la rápida adopción de las enmiendas necesarias a las leyes núms. 2821, 2822, 4688 y 5253, y expresa la esperanza de que los textos definitivos tendrán plenamente en cuenta estos comentarios.