Observation (CEACR) - adopted 2010, published 100th ILC session (2011)

Labour Inspection Convention, 1947 (No. 81) - Australia (Ratification: 1975)

La commission prend note des observations formulées par le Conseil australien des syndicats (ACTU) dans une communication du 31 août 2010, ainsi que de la réponse du gouvernement concernant ces observations, reçue le 30 septembre 2010. Enfin, elle note les observations de l’ACTU en date du 25 octobre 2010 et demande au gouvernement de communiquer tout commentaire pertinent à cet égard.

Articles 3, paragraphe 1, 16, 17 et 18 de la convention. Effet de l’évolution de la législation sur le fonctionnement du système d’inspection du travail. Dans ses précédents commentaires, la commission avait noté que, la loi de 2009 sur le travail équitable (FW Act) ayant remplacé la loi sur les relations professionnelles (WR Act), l’Ombudsman du travail, à savoir l’organe de contrôle critiqué par l’ACTU pour ses méthodes agressives destinées à déterminer si les syndicats et les travailleurs contrevenaient à la législation relative au lieu de travail, avait cessé ses activités le 30 juin 2009, l’ensemble de ses fonctions ayant été reprises par le bureau de l’Ombudsman du travail équitable (l’Ombudsman).

La commission note avec intérêt, à la lecture du rapport du gouvernement, que l’Ombudsman est déterminé à encourager et assurer le respect des dispositions de la loi du travail équitable et des autres textes de loi à travers l’équité procédurale, et que les compétences de l’Ombudsman ont été élargies pour comprendre le contrôle de presque tous les lieux de travail de Nouvelle-Galles du Sud, du Queensland, d’Australie-Méridionale et de Tasmanie, les prérogatives de ces Etats en matière de relations du travail ayant été déléguées à l’Etat fédéral le 1^er janvier 2010. Dans ce cadre, des contrats de service ont été signés avec les organismes chargés des relations du travail en Nouvelle-Galles du Sud, au Queensland et en Australie-Méridionale; en vertu de ces contrats, 203 inspecteurs de ces provinces ont été nommés inspecteurs du travail équitable, et vont mener des enquêtes sous la direction de l’Ombudsman. Ce dernier a par ailleurs chargé 12 inspecteurs de l’inspection du travail d’Australie-Occidentale d’étudier des questions fédérales qui présentent un intérêt pour le système de cet Etat. En conséquence, le nombre d’inspecteurs du travail équitable a augmenté d’environ 74 pour cent.

La commission note aussi que l’Ombudsman utilise un modèle d’application qui regroupe plaintes, enquêtes, campagnes ciblées pour informer et assurer l’application des règles (entreprises lorsque des éléments indiquent des infractions généralisées ou qu’il existe une forte proportion de travailleurs vulnérables dans un secteur donné), et poursuites considérées d’intérêt public. La commission note avec intérêt, à la lecture du rapport annuel de l’Ombudsman, que le recours au procès civil pour assurer le respect des règles est plus fréquent, et que les tribunaux ont rendu des décisions condamnant à des sanctions significatives, ce qui confirme les propos de l’Ombudsman selon lesquels le manque de rigueur concernant la réglementation applicable aux relations du travail est révolu. Entre le 1^er juillet et le 30 juin 2010, l’Ombudsman a mené à terme plus de 21 070 enquêtes, recouvré la somme de 21 312 749 dollars australiens dus aux employés, engagé 66 procédures et reçu des accords prévoyant des mesures correctives en cas d’infractions à la loi du travail équitable.

En outre, le gouvernement indique que d’importantes initiatives de sensibilisation sont menées sans relâche pour permettre aux employeurs et aux employés de comprendre leurs droits et obligations, telles que la mise à disposition de guides, d’instruments et de matériel didactique, d’une ligne téléphonique du travail équitable, d’un service d’aide à la transition (destiné aux syndicats et aux groupes d’industries), d’un service national des employeurs (pour apporter une assistance aux grandes entreprises nationales) et de campagnes médiatiques.

La commission prie le gouvernement de continuer à communiquer des informations sur les activités menées par l’Ombudsman du travail équitable, et d’indiquer notamment dans quels domaines les infractions sont les plus nombreuses et donnent lieu à des poursuites et à des sanctions.

Par ailleurs, la commission note, à la lecture du rapport du gouvernement, que l’Ombudsman a testé une nouvelle méthode d’application, le règlement volontaire assisté (AVR). Dans le cadre de cette méthode, appliquée dans les trente jours suivant une plainte, les inspecteurs du travail équitable facilitent la communication entre les plaignants et l’autre partie afin de parvenir à des résultats mutuellement acceptables. L’Ombudsman va utiliser cette méthode plus largement en 2010 et 2011. La commission saurait gré au gouvernement de communiquer des informations détaillées sur la portée des activités menées par l’Ombudsman et sur les diverses questions traitées dans le cadre des règlements volontaires assistés; elle lui demande aussi d’indiquer la proportion d’activités de l’inspection du travail consacrée à ces règlements, en en précisant l’issue.

Article 5 b). Collaboration entre les fonctionnaires de l’inspection du travail et les employeurs et les travailleurs ou leurs organisations. Dans ses précédents commentaires, la commission avait noté que la loi du travail équitable maintenait certaines restrictions imposées en premier lieu par la loi sur les relations professionnelles concernant les larges prérogatives conférées traditionnellement aux syndicats pour assurer l’application des sentences arbitrales et des accords. Elle avait relevé que l’essentiel de ces prérogatives avaient été transférées à une autorité publique, à savoir l’Ombudsman du travail équitable. La commission note que, d’après les dernières observations de l’ACTU, même si elle a apporté des améliorations par rapport à l’ancien système prévu par la loi sur les relations professionnelles, la loi du travail équitable conserve pour l’essentiel la structure de cette loi concernant le droit d’entrée, à savoir un système de permis et l’interdiction d’obtenir, au moyen de la négociation collective, des droits d’entrée plus importants que ceux du système prévu par la loi, et la possibilité, pour une partie (par exemple l’employeur), de demander une «décision de représentation», laquelle risque d’avoir pour effet d’empêcher un syndicat de représenter certaines catégories d’employés (notamment en ce qui concerne l’accès au lieu de travail pour enquêter sur des infractions présumées à la législation relative au lieu de travail). Pour l’ACTU, il est très important de contrôler de près l’application des nouvelles dispositions légales pour s’assurer qu’elles ne limitent pas indûment l’accès des syndicats au lieu de travail. L’ACTU mentionne certaines améliorations concernant la consultation régulière des partenaires sociaux sur certaines questions, comme les campagnes ciblées pour informer et faire appliquer les règles et les guides relatifs aux meilleures pratiques, qui figurent sur le site Web de l’Ombudsman.

Pour le gouvernement, la collaboration et la consultation des organisations d’employeurs et d’employés font partie intégrante des activités que mène l’Ombudsman en ce qui concerne l’élaboration et la mise en œuvre de mesures générales, les plaintes, les enquêtes et les campagnes ciblées destinées à informer et à faire appliquer les règles. Le gouvernement donne l’exemple de l’élaboration, par l’Ombudsman, de matériel pédagogique et de matériel destiné au conseil, comme les guides relatifs aux meilleures pratiques et les notes d’orientation, notamment pour interpréter les accords provisoires mis en place par le Tribunal national du travail (Fair Work Australia). Toutefois, le gouvernement reconnaît que la portée des activités de l’Ombudsman s’est considérablement élargie et que, en conséquence, il ne lui est pas possible d’inspecter l’ensemble des entreprises qui relèvent de sa compétence.

A cet égard, la commission estime que la création d’un dispositif de collaboration entre l’Ombudsman et les organisations de travailleurs pourrait contribuer à maximiser l’efficacité du système d’inspection du travail, notamment grâce à un échange d’informations, à la présentation de plaintes, etc. En outre, l’institution d’instances tripartites et la conclusion d’accords de coopération à différents niveaux pourraient jouer un rôle important à cette fin (voir l’étude d’ensemble de 2006 sur l’inspection du travail, paragr. 163 à 171).

La commission saurait gré au gouvernement de donner, dans son prochain rapport, des informations sur les dispositions prises ou envisagées pour promouvoir la collaboration entre l’Ombudsman du travail équitable et les organisations d’employeurs et de travailleurs. La commission souhaiterait également recevoir des statistiques sur l’exercice, par les syndicats, du droit d’entrer dans les lieux de travail pour faire appliquer la législation.

Article 3, paragraphes 1 et 2. Industrie du bâtiment et de la construction. La commission rappelle que, dans ses précédents commentaires, elle avait pris note des graves préoccupations exprimées par l’ACTU à propos des activités de la Commission australienne du bâtiment et de la construction (Commission du bâtiment), créée en vertu de la loi de 2005 pour l’amélioration du secteur du bâtiment et de la construction (loi d’amélioration). Ces préoccupations concernaient principalement le fait que cette commission favorisait les employeurs et que la loi d’amélioration lui conférait de larges prérogatives coercitives. L’ACTU avait notamment critiqué le fait que cette commission peut mener des interrogatoires à huis clos, et que les personnes interrogées n’ont généralement pas le droit de donner des informations sur le déroulement de l’interrogatoire, sous peine d’un emprisonnement de six mois.

La commission prend note des dernières observations de l’ACTU datées du 31 août 2010 selon lesquelles, malgré l’engagement électoral pris de supprimer la Commission du bâtiment et de la remplacer par une division spécialisée de l’inspection du travail, en juin 2009, le gouvernement a présenté au parlement un projet de loi destiné à modifier la loi d’amélioration en remplaçant la commission par un organe officiel distinct et autonome qui exercerait de manière indépendante des activités de même nature que celles de l’Ombudsman. En vertu du projet de loi, cet organe officiel spécialisé aurait toujours la possibilité de mener des interrogatoires, mais selon des modalités différentes assorties de garanties quant à la procédure. Le projet de loi de 2009 pour l’amélioration du secteur du bâtiment et de la construction (passage au travail équitable) a été présenté au Parlement en juin 2009, mais n’a pas encore été adopté par le Sénat. En conséquence, la loi d’amélioration n’est pas modifiée et la Commission du bâtiment continue à exercer ses activités comme elle le fait depuis septembre 2005. L’ACTU estime que le maintien de ce service d’inspection du travail distinct est contraire au principe du système d’inspection du travail central et unique consacré à l’article 1 de la convention. Il relève à cet égard que, en Australie, une législation du travail nationale unique se met rapidement en place, puisque pratiquement tous les Etats ont délégué au gouvernement fédéral leurs prérogatives en matière de relations de travail. L’ACTU note aussi que la Commission du bâtiment n’agit pas de sorte à faire appliquer les dispositions légales destinées à protéger les travailleurs dans l’emploi. Au contraire, ce sont les travailleurs eux-mêmes qui font l’objet d’enquêtes, d’interrogatoires et de poursuites menés par cette commission en cas d’infractions présumées à la législation sur les relations de travail (qui comprend les lois concernant les salaires et la durée de travail) et à la loi d’amélioration puisque, en 2008 et en 2009, 4,5 pour cent seulement des enquêtes de la commission visaient des employeurs. L’ACTU donne des informations détaillées pour justifier son point de vue:

–      en accord avec l’ancien Ombudsman du travail (devenu l’Ombudsman du travail équitable), la Commission du bâtiment ne traitera pas les allégations concernant les impayés de salaires et de sommes dues en vertu de sentences arbitrales et d’accords applicables, même si le secteur du bâtiment est depuis peu le quatrième secteur où les employeurs respectent le moins les sentences arbitrales contraignantes et les accords définissant les taux de salaire et les conditions d’emploi;

–      dans son rapport annuel le plus récent, la Commission du bâtiment a révélé que, en 2008 et 2009, 63 pour cent de l’ensemble de ses enquêtes visaient les syndicats, et 8,5 pour cent les activités des travailleurs. En 2006 et 2007, ces chiffres étaient de 73 et 11 pour cent. En moyenne, 76,5 pour cent de l’ensemble des enquêtes menées par la commission entre le 1^er juillet 2006 et le 30 juin 2009 (soit plus des trois quarts) visaient des syndicats ou des employés;

–      d’après le rapport de la Commission du bâtiment sur l’exercice des prérogatives en matière d’application, entre le 1^er octobre 2005 et le 31 mars 2010, sur les 197 interrogatoires effectués, 135 visaient des employés et dix des responsables syndicaux; 50 seulement concernaient des directeurs et des représentants d’employeurs. Un travailleur fait actuellement l’objet de poursuites car il aurait refusé de subir un interrogatoire, et risque une peine d’emprisonnement de six mois. Les poursuites engagées au pénal contre un responsable syndical ont été abandonnées en novembre 2008;

–      au 8 juillet 2010, la Commission du bâtiment avait intenté 37 procès. Dans 36 d’entre eux, un syndicat, un responsable syndical ou un employé comparaissait en qualité de défendeur. Un seul procès visait un employeur. Le nombre de procès intentés par la commission contre des syndicats et des travailleurs a augmenté de manière spectaculaire ces dix-huit derniers mois.

Par conséquent, l’ACTU estime que la Commission du bâtiment néglige les fonctions que devrait exercer en premier lieu tout service d’inspection du travail en vertu de la convention, et qu’elle exerce des prérogatives injustifiées qui ne devraient pas être conférées à un organe s’occupant d’infractions au droit civil, voire d’infractions mineures aux textes de lois sur les relations de travail. Pour l’ACTU, cette situation remet également en cause un élément essentiel de la convention, à savoir l’impartialité des inspecteurs dans leurs relations avec les employeurs et les travailleurs. Enfin, l’ACTU fait observer que la commission a toujours des ressources considérables: ses effectifs sont de 156 personnes au total, et son budget annuel a augmenté récemment (33 342 000 dollars australiens supplémentaires).

Le gouvernement répond que le projet de loi de 2009 pour l’amélioration du secteur du bâtiment et de la construction (passage au travail équitable) se fonde sur les recommandations d’un ancien juge de la Cour fédérale et du président du Tribunal australien des relations de travail (Application progressive de la loi sur le travail équitable au secteur du bâtiment et de la construction, mars 2009). Le projet de loi faisait suite à l’engagement du gouvernement de supprimer la Commission du bâtiment et de la remplacer par un nouvel organe réglementaire indépendant, l’Inspection du travail équitable dans le bâtiment (l’Inspection), qui avait été conçu pour assurer l’application de la législation sur les relations professionnelles, notamment en prenant des mesures énergiques visant l’ensemble des acteurs du bâtiment lorsqu’ils commettent des actes illégaux ou condamnables, notamment en ne versant pas l’intégralité des sommes dues aux employés, comme les salaires.

Toutefois, la possibilité de mener des interrogatoires donnée actuellement à la Commission du bâtiment a été maintenue puisque, d’après le rapport mentionné, il existe toujours un tel degré d’illégalité dans le secteur du bâtiment et de la construction, notamment à Victoria et en Australie-Occidentale, qu’il ne serait pas judicieux de ne pas habiliter l’Inspection à procéder à des interrogatoires obligatoires. En fait, si cette prérogative n’existait pas, certains types d’infractions seraient presque impossibles à prouver (paragr. 1.23). Le projet de loi prévoyait néanmoins plusieurs garanties pour s’assurer que la possibilité d’interroger les travailleurs et leurs organisations était utilisée d’une manière juste et équilibrée. Le projet a été examiné par la Chambre basse le 13 août 2009, et présenté au Sénat le 17 août 2009, mais la procédure s’est interrompue lorsque, le 19 juillet 2010, la session parlementaire a été close pour renouveler l’ensemble des parlementaires de la Chambre des représentants et la moitié des sénateurs. Le gouvernement australien réélu est déterminé à présenter à nouveau ce texte de loi en priorité. L’orientation ministérielle qui avait été publiée le 17 juin 2009 pour empêcher la Commission du bâtiment d’utiliser ses prérogatives coercitives et de procéder à des interrogatoires obligatoires a été entièrement annulée par le Sénat le 25 juin 2009.

La commission note avec préoccupation que la mise en œuvre des dispositions légales sur la protection des travailleurs ne constitue qu’une part très réduite des activités de la Commission du bâtiment. Selon l’ACTU, cet organe a en effet déclaré qu’il n’exercerait pas les principales fonctions qui sont les siennes en vertu de la convention, à savoir l’examen des allégations de non-paiement des salaires et des sommes dues aux travailleurs, et que l’essentiel de ses activités concerneraient les enquêtes, les interrogatoires et les poursuites visant les travailleurs et les responsables syndicaux, notamment en cas d’action de revendication. La commission ne saurait trop insister sur le fait que, en vertu de l’article 3 de la convention, les poursuites visant les travailleurs ne font pas partie des fonctions principales des inspecteurs, qu’elles peuvent entraver considérablement l’exercice de leurs fonctions principales – qui devraient être axées sur la protection des travailleurs en vertu de l’article 3, paragraphe 1 – et qu’elles portent également préjudice à l’autorité et à l’impartialité nécessaires dans les relations entre les inspecteurs, d’une part, et les employeurs et les travailleurs, d’autre part (article 3, paragraphe 2). S’agissant de «l’illégalité» qui, d’après le rapport sur l’application progressive de la loi sur le travail équitable au secteur du bâtiment et de la construction, justifie l’exercice des fonctions mentionnées par le système d’inspection du travail, la commission relève que ces questions concernent pour l’essentiel des actions collectives (grèves) (paragr. 1.17), et renvoie aux commentaires qu’elle formule à propos de la convention (nº 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948.

Notant avec préoccupation que, en raison de la manière dont la Commission du bâtiment mène ses activités, les travailleurs du bâtiment et de la construction semblent ne pas bénéficier de la protection que le système d’inspection du travail devrait leur assurer en vertu des lois en vigueur, la commission prie instamment le gouvernement de s’assurer que les priorités de la Commission du bâtiment (ou de l’inspection du travail équitable dans le bâtiment) sont redéfinies de sorte que les inspecteurs du travail du bâtiment et de la construction puissent se concentrer sur leurs principales fonctions, d’une manière entièrement conforme à l’article 3, paragraphes 1 et 2, de la convention. La commission saurait gré au gouvernement de communiquer des informations détaillées sur ce point.

Prenant note des mesures adoptées à ce jour pour que les modalités d’exercice des activités de la Commission du bâtiment soient assorties de garanties, la commission prie le gouvernement d’indiquer les progrès réalisés en vue de présenter à nouveau le projet de loi pour l’amélioration du secteur du bâtiment et de la construction (passage au travail équitable), et pour en promouvoir l’adoption à titre prioritaire.

La commission soulève d’autres points dans une demande qu’elle adresse directement au gouvernement.