Observation (CEACR) - adopted 2010, published 100th ILC session (2011)

Labour Inspection Convention, 1947 (No. 81) - Bangladesh (Ratification: 1972)

La commission prend note des rapports du gouvernement pour 2008 et 2010. D’après le gouvernement, le dernier rapport comprend les observations de la Fédération des employeurs du Bangladesh (BEF). La commission prend également note des observations du Comité national de coordination pour les travailleurs de l’éducation (NCCWE), transmises avec le rapport du gouvernement, et des communications du Congrès des syndicats libres du Bangladesh (BFTUC) du 31 août 2008 et du 26 août 2010, qui se fondent sur le rapport 2010 de la Fondation du Bangladesh pour la sécurité, la santé et l’environnement professionnel (OSHE).

Se référant à ses précédents commentaires, la commission note avec satisfaction que les sanctions prévues en cas d’infraction à la législation du travail se sont considérablement alourdies (voir ci-après article 18): la loi sur le travail (BLA) prévoit maintenant une amende d’un montant maximal de 25 000 taka (près de 356 dollars des Etats-Unis), alors que la loi abrogée de 1965 sur les usines prévoyait une amende d’un montant maximal de 1 000 taka (près de 14 dollars des Etats-Unis).

Articles 1, 2 et 4 de la convention. Législation sur la sécurité et la santé et fonctionnement du système d’inspection du travail. La commission note avec intérêt que la BLA est entrée en vigueur en octobre 2006, et qu’elle a remplacé 26 lois, 14 ordonnances et près de 35 réglementations, abrogeant notamment la loi de 1965 sur les usines. Le champ d’application de la loi sur les usines – qui ne concernait que les usines – a été considérablement élargi. La nouvelle loi s’applique à tous les «établissements», qui désignent de manière très large les magasins, les établissements commerciaux et industriels ou les locaux dans lesquels des travailleurs sont employés pour exercer une activité (art. 2(31)). L’expression «activité» désigne tou(te)s opérations, métiers, fabrications, emplois ou professions lié(e)s aux centres d’appel (art. 2(69)). La loi s’applique également au secteur du bâtiment (art. 6(61)(i)). La commission note avec intérêt que l’article 2(7) étend le domaine d’action de l’inspection du travail: les usines qui emploient plus de cinq travailleurs relèvent désormais de l’inspection du travail (dans la précédente loi, les activités de l’inspection concernaient uniquement les usines employant plus de dix travailleurs).

D’après les observations du BFTUC de 2008 et 2010, même si le champ d’application plus large de la BLA – laquelle est en cours de révision – a eu d’autres effets considérables concernant les obligations relatives au paiement des salaires et aux droits syndicaux, cet élargissement ne représente pas une amélioration en termes de sécurité et de santé. Pour le BFTUC, les obligations de la BLA concernant la sécurité et la santé sont sans rapport avec les conditions existant ailleurs que dans les usines (sites de construction, magasins, bureaux, etc.), car ces obligations sont formulées en des termes presque identiques à ceux de la loi sur les usines, et la loi ne comprend aucune disposition supplémentaire tenant compte des conditions de sécurité et de santé spécifiques aux divers secteurs auxquels s’applique désormais la BLA. La commission prie le gouvernement de transmettre toutes les observations qu’il juge pertinentes pour répondre à celles du BFTUC et du NCCWE, et d’indiquer les effets qu’a eus la BLA sur les activités de l’inspection du travail par secteur économique. Elle lui demande notamment d’indiquer le nombre de visites et leurs résultats, de donner des statistiques sur les infractions relevées, les sanctions infligées, et les accidents du travail et les maladies professionnelles constatés. La commission demande aussi au gouvernement de transmettre tout texte de loi adopté dans le cadre du processus de révision de la BLA.

Secteur du bâtiment. D’après la communication du BFTUC de 2010, au moment où la BLA a été adoptée, le gouvernement a également fait publier, au Journal officiel, le Code national du bâtiment (BNBC), dont l’élaboration remonte à 1993. Le BNBC est devenu une loi en novembre 2006. Il contient des dispositions expresses sur la santé et la sécurité dans le secteur du bâtiment, et prévoit la mise en place d’un organisme responsable de sa mise en œuvre, lequel ne relève pas du Département de l’inspection des fabriques et des établissements du ministère du Travail et de l’Emploi (DIFE). Toutefois, le BFTUC indique que cette inspection (ou organisme) n’a pas encore été créé, malgré le nombre élevé d’accidents mortels dans le secteur (106 décès enregistrés en 2009). La commission prie le gouvernement de transmettre les observations qu’il juge pertinentes pour répondre aux allégations du BFTUC. Elle lui demande aussi de fournir copie du BNBC, et d’indiquer les liens entre ce code et la BLA. Prière aussi d’indiquer les mesures prises ou envisagées pour s’assurer que le secteur du bâtiment fait effectivement l’objet de contrôles, et de communiquer des statistiques pertinentes sur les visites d’inspection et leurs résultats, ainsi que sur les accidents du travail et les maladies professionnelles dans le secteur.

Inspection du travail dans les zones franches d’exportation (ZFE). La commission note que, d’après le NCCWE, la législation du travail ne s’applique pas du tout aux ZFE, et il existe une loi distincte pour les travailleurs des ZFE, laquelle comporte des limites en matière d’inspection. La commission prie le gouvernement de transmettre les observations qu’il juge pertinentes pour répondre à celles du BFTUC et du NCCWE, d’indiquer quel est l’organe chargé d’inspecter les ZFE, de donner un aperçu de ses activités (visites d’inspection, infractions signalées, dispositions légales concernées, types de sanctions infligées), et de communiquer des statistiques utiles.

Article 3, paragraphe 1 b) et c). Avis techniques aux travailleurs et aux employeurs. La commission note que le BFTUC continue à déplorer le fait que les inspecteurs du travail ne donnent pas suffisamment d’avis et d’orientations aux employeurs et que, d’après le BFTUC, le gouvernement n’a pas élaboré de documentation comportant des avis ou des orientations pour les travailleurs et les employeurs. Le BFTUC souligne que la BLA – comme auparavant la loi abrogée de 1965 sur les usines – ne charge pas expressément les inspecteurs du travail de donner des avis et des orientations aux employeurs et aux travailleurs. Toutefois, la commission note que, d’après une version annotée de la BLA disponible au BIT, en raison de la jurisprudence, les inspecteurs sont censés donner des avis et des orientations lorsqu’ils exercent leurs fonctions de contrôle. Rappelant que les fonctions de contrôle et d’information des employeurs et des travailleurs sont deux fonctions inséparables du système d’inspection du travail, la commission prie le gouvernement de communiquer des informations détaillées sur les activités de l’inspection du travail concernant la fourniture d’informations et de conseils techniques, et d’indiquer les mesures législatives et concrètes prises ou envisagées pour promouvoir un rôle plus actif des inspecteurs du travail en matière d’orientations et de conseils donnés aux travailleurs et aux employeurs, notamment sur les textes de loi sur le travail adoptés récemment.

Dans ce contexte, et renvoyant à ses précédents commentaires (formulés en 2006), la commission demande à nouveau au gouvernement de communiquer copies des principaux textes concernant le projet «Amélioration du milieu de travail et de la santé et la sécurité au travail dans les fabriques», mené en collaboration avec l’Organisation mondiale de la santé, ainsi que des informations sur les progrès réalisés dans le cadre de ce projet pour coopérer avec les partenaires sociaux afin d’améliorer les conditions de santé et de sécurité au travail, et de réduire le nombre d’accidents du travail et de cas de maladie professionnelle.

Article 3, paragraphe 2. Fonctions additionnelles confiées aux inspecteurs du travail. La commission note que, en vertu de l’article 317(3)(e) de la BLA (chap. XX), les inspecteurs du travail ont une fonction de conciliation dans les conflits du travail. Comme elle l’indique aux paragraphes 72 à 74 de l’étude d’ensemble de 2006 sur l’inspection du travail, la commission souligne que la conciliation ne figure pas parmi les fonctions de l’inspection du travail définies à l’article 3, paragraphe 1, de la convention. Elle rappelle qu’il importe de veiller à ce que les services d’inspection ne soient pas surchargés de missions qui, par leur nature, peuvent être considérées comme étant incompatibles avec leur mission principale prévue à l’article 3, paragraphe 2, de faire respecter les dispositions légales. L’attribution de la fonction de conciliation des conflits du travail à d’autres institutions ou à des fonctionnaires permettrait aux inspecteurs du travail d’exercer de manière plus cohérente leurs fonctions de contrôle, ce qui entraînerait une meilleure application de la législation du travail et, partant, une moindre incidence des conflits du travail. A cet égard, la commission attire l’attention du gouvernement sur le paragraphe 8 de la recommandation (n^o 81) sur l’inspection du travail, 1947, aux termes duquel les fonctions des inspecteurs du travail ne devraient pas comprendre la fonction d’agir en qualité de conciliateurs ou d’arbitres dans les différends du travail. Par conséquent, la commission prie le gouvernement de prendre toutes les mesures législatives et pratiques nécessaires pour relever le personnel de l’inspection du travail de toutes ses fonctions de conciliation, et permettre aux inspecteurs du travail de se consacrer pleinement au contrôle de la législation sur les conditions de travail et la protection des travailleurs, conformément à l’article 3, paragraphe 2.

Article 5 b). Collaboration avec les organisations de travailleurs et d’employeurs. La commission note que l’article 323 de la BLA prévoit la création d’un conseil national tripartite pour la santé et la sécurité au travail, et que l’article 323(2)(j) prévoit que l’actuel inspecteur du travail en chef en sera membre et secrétaire. Elle note également avec intérêt que, d’après la communication du BFTUC de 2010, le Conseil national tripartite pour la santé et la sécurité au travail a été créé, et qu’il a élaboré une politique nationale pour la sécurité et la santé au travail dans les établissements industriels. La commission saurait gré au gouvernement de transmettre copie du document concernant la politique nationale pour la sécurité et la santé au travail, ainsi que des informations sur son application en pratique. Elle demande au gouvernement de communiquer des informations sur toute autre activité menée par le conseil en matière d’inspection du travail, et de communiquer copie de tout document utile.

Article 14. Déclaration des accidents du travail et des maladies professionnelles. Renvoyant à ses précédents commentaires, dans lesquels elle demandait au gouvernement de prendre des mesures pour assurer l’adoption de dispositions légales prévoyant les cas dans lesquels l’inspection du travail doit être informée des cas de maladie professionnelle, et la manière dont elle en est informée, la commission note avec intérêt que les articles 80 et 82 de la BLA font obligation aux employeurs de signaler les accidents du travail et les maladies professionnelles, et que l’article 290 prévoit une sanction si l’employeur ne déclare pas un accident du travail. Elle note aussi que l’article 80 prévoit le délai dans lequel l’inspection du travail doit être informée des accidents du travail mais que, s’agissant des maladies professionnelles, l’article 82 dispose que les modalités et les délais de déclaration doivent faire l’objet de réglementations. La commission note toutefois que, d’après les informations communiquées par le BFTUC en 2008, le signalement des accidents du travail ne fonctionne pas bien en pratique, et que le nombre d’accidents enregistrés ne semble pas correspondre au nombre d’accidents réels. La commission prie le gouvernement de transmettre les observations qu’il juge pertinentes concernant les points soulevés par le BFTUC. Elle demande au gouvernement d’indiquer les mesures prises ou envisagées pour notifier les maladies professionnelles, notamment en adoptant la réglementation prévue à l’article 82 de la BLA, et de transmettre des informations sur tout progrès réalisé pour élaborer un système utile, et sur son application en pratique. La commission souhaiterait attirer l’attention du gouvernement sur le Recueil de directives pratiques du BIT concernant l’enregistrement et la déclaration des accidents du travail et des maladies professionnelles. Publié en 1996, il contient des recommandations utiles à l’intention des personnes chargées de signaler, d’enregistrer et de déclarer les accidents du travail et les maladies professionnelles, et est accessible à l’adresse: http://www.ilo.org/safework/normative/codes/lang--en/contLang--fr/docName--WCMS_112628/index.htm.

Articles 6 et 15 c). Probité des inspecteurs du travail et obligation de confidentialité en matière de plaintes. Faisant suite à leurs précédents commentaires, le BFTUC et le NCCWE continuent à mettre en cause la probité des inspecteurs, lesquels, malgré la réforme de la BLA, n’ont toujours pas l’obligation légale de ne pas révéler l’identité de l’auteur d’une plainte ni d’indiquer qu’une inspection a eu lieu après une plainte. Le gouvernement déclare qu’en pratique les inspecteurs ne révèlent pas l’identité du plaignant mais, d’après les syndicats, les travailleurs préfèrent ne pas signaler les infractions à la loi commises par les employeurs par crainte de représailles. La commission rappelle que la reconnaissance aux inspecteurs du travail du statut et des conditions de service appropriés prévus à l’article 6, notamment en matière de salaires et de perspectives, et l’obligation, pour les inspecteurs du travail, de respecter l’obligation de confidentialité que leur impose l’article 15 c) sont des garanties essentielles contre les comportements abusifs. Elle note qu’en vertu de l’article 334 de la BLA les inspecteurs sont censés être des fonctionnaires, mais qu’aucun progrès ne semble avoir été réalisé concernant les questions déjà soulevées par le BFTUC à propos du niveau de leur salaire et de l’absence de perspectives de carrière. La commission demande au gouvernement d’indiquer les mesures prises ou envisagées pour s’assurer que les conditions de service des inspecteurs, notamment le niveau de leur salaire et leurs perspectives de carrière, leur assurent la stabilité dans leur emploi et les rendent indépendants de toute influence extérieure indue. De plus, la commission prie le gouvernement de prendre, sans tarder, les mesures appropriées pour compléter la loi afin de s’assurer que les inspecteurs du travail respectent l’obligation de confidentialité concernant l’existence d’une plainte et sa source. Elle demande au gouvernement de tenir le BIT informé des progrès réalisés, et de transmettre tout texte régissant les conditions de service des inspecteurs du travail.

Articles 7, 10, 11 et 16. Ressources humaines et matérielles de l’inspection du travail. Formation des inspecteurs du travail. D’après le BFTUC, les crédits alloués à l’inspection ont encore augmenté, mais ils ne représentent que 0,004 pour cent de l’ensemble des dépenses publiques. Le BFTUC est d’avis que le manque de ressources financières de l’inspection du travail est moins le fait d’un manque de ressources que du manque de volonté et d’intérêt constaté depuis longtemps pour l’amélioration de la sécurité des travailleurs. Le NCCWE mentionne également le manque d’autorité et de responsabilité du Département de l’inspection du travail. Un tableau joint aux observations du BFTUC montre que le nombre d’inspecteurs du travail est passé de 78 en 2006 à 93 en 2010, mais le syndicat regrette que l’engagement pris à plusieurs reprises par le gouvernement d’accroître les effectifs de l’inspection du travail n’ait pas été suivi d’effets notables; c’est notamment le cas du personnel de l’inspection de la sécurité et de la santé au travail, dont les effectifs n’ont pas changé en 26 ans. La commission note que, dans son rapport de 2010, le gouvernement admet que le nombre d’inspecteurs du travail est insuffisant par rapport au nombre d’établissements assujettis au contrôle de l’inspection, lequel, d’après la communication du BFTUC de 2010, a encore augmenté. Dans son rapport de 2008, le gouvernement indiquait que 48 inspecteurs du travail seraient recrutés; il ne donne pas d’information sur ce point.

En outre, d’après les observations du BFTUC et du NCCWE de 2010, le gouvernement n’a pas pris de mesures notables pour moderniser l’infrastructure de l’inspection du travail. Même si de nouveaux équipements pour le son et l’éclairage ont été acquis grâce à un donateur international, le soutien logistique fait toujours défaut (facilités de transport, matériels de formation, équipements nécessaires pour les contrôles ou les tests). S’agissant des allégations faites précédemment par le BFTUC, le gouvernement admet que les véhicules ne sont pas appropriés, mais mentionne les indemnités de déplacement accordées aux inspecteurs du travail, et réfute le fait que les employeurs prennent en charge les dépenses liées à leur déplacement.

Enfin, la commission note que le BFTUC indique à nouveau que la formation est inadaptée par rapport à l’évolution rapide des technologies et des méthodes de travail dans l’ensemble des secteurs économiques. Elle prend note à cet égard des informations fournies par le gouvernement en 2008 et 2010 selon lesquelles, outre la formation initiale d’un mois assurée à l’Institut des relations professionnelles (IRI) et la formation interne de quinze jours proposée par les hauts fonctionnaires du DIFE, les inspecteurs du travail se voient proposer des formations régulières par l’IRI et d’autres organismes publics de formation, ainsi que des formations financées par des organisations comme l’Agence allemande pour la coopération technique (GTZ) ou l’OIT. Il reconnaît toutefois que les inspecteurs ne sont pas suffisamment formés pour exercer leurs fonctions. La commission encourage le gouvernement à faire son possible afin d’apporter à l’inspection du travail les ressources dont elle a besoin pour fonctionner efficacement, si nécessaire dans le cadre de la coopération financière internationale, en vue de s’assurer que le nombre d’inspecteurs du travail est suffisant par rapport au nombre d’établissements assujettis au contrôle de l’inspection (article 10 de la convention), qu’ils disposent des moyens matériels et des facilités de transport nécessaires à l’exercice de leurs fonctions (article 11) et qu’ils reçoivent une formation appropriée pour l’exercice de leurs fonctions (article 7, paragraphe 3). Le gouvernement est prié de fournir des informations sur:

–           le nombre total d’inspecteurs du travail et leur répartition, entre le siège, les différents bureaux locaux et régionaux et les bureaux de secteur, par rapport au nombre d’établissements assujettis au contrôle de l’inspection et au nombre de travailleurs occupés dans ces établissements (article 10 a) i) et ii));

–           les montants du remboursement des frais de déplacement des inspecteurs du travail et les conditions de ce remboursement, en joignant un exemplaire de formulaire de remboursement; et

–           la fréquence, le contenu et la durée des formations, ainsi que le nombre de participants et les effets pratiques de ces formations.

Article 12, paragraphe 1. Droit des inspecteurs de pénétrer librement dans les établissements. La commission note que le BFTUC indique à plusieurs reprises que les employeurs sont informés de la date des visites d’inspection prévues. La commission souhaiterait attirer l’attention du gouvernement sur le fait qu’il importe que les visites d’inspection ne fassent l’objet d’aucune annonce auprès de l’employeur ou de son représentant, sauf si l’inspecteur du travail estime que cette annonce est nécessaire à l’efficacité du contrôle à effectuer. La commission prie le gouvernement d’adopter les mesures nécessaires pour s’assurer qu’il est donné plein effet, en droit et dans la pratique, à l’article 12, paragraphe 1, de la convention, et de transmettre copie de tout texte de loi ou texte administratif adopté à cette fin.

Article 17. Poursuites légales immédiates. Modifications de la procédure de poursuites en cas d’infraction aux dispositions nationales concernant le travail. La commission note que la procédure de poursuites en cas d’infraction aux dispositions nationales concernant le travail a fait l’objet de modifications. En vertu de l’article 107(2) de la loi de 1965 sur les usines, seul le tribunal d’instruction était compétent pour les infractions aux dispositions de cette loi, ou à toute réglementation ou décision adoptée en vertu de cette loi, alors que l’article 313(1) de la BLA dispose que les tribunaux du travail sont compétents pour les infractions aux dispositions de la BLA. Aux termes de l’article 107(1) de la loi sur les usines, seuls les inspecteurs du travail pouvaient engager des poursuites, alors que l’article 313(2) de la BLA prévoit que, s’ils s’estiment lésés, les travailleurs et les syndicats peuvent également engager des poursuites devant les tribunaux. La commission prend note des propositions faites par le BFTUC en ce qui concerne les poursuites pour infraction à la législation du travail, à savoir: i) créer davantage de tribunaux du travail, qui viendraient s’ajouter aux sept tribunaux du travail du pays, et qui pourraient être situés très loin du for principal; et ii) recruter des juristes afin de représenter les inspecteurs pour engager des poursuites, ce qui, d’après le BFTUC, prend beaucoup de temps. La commission note aussi que le syndicat regrette que trois des sept tribunaux du travail n’aient été saisis d’aucune infraction aux obligations en matière de santé et de sécurité en vertu de la BLA. La commission prie le gouvernement de fournir des informations sur le nombre total de procès intentés par les inspecteurs du travail, et de communiquer des informations sur la classification de ces infractions en fonction des dispositions légales dont elles relèvent, en s’assurant que ces informations figurent dans le rapport annuel adressé au BIT. La commission saurait également gré au gouvernement de transmettre toute information ou observation faisant suite aux propositions du BFTUC.

Article 18. Sanctions appropriées. S’agissant des sanctions plus lourdes mentionnées au début du présent commentaire, la commission note que la BLA prévoit de nouvelles infractions, qui ont notamment trait à la cause des accidents et des lésions physiques graves dont sont responsables les employeurs qui enfreignent une obligation de cette loi, ou encore à l’absence de signalement des accidents du travail par les employeurs. La commission demande à nouveau au gouvernement de communiquer les informations disponibles sur le nombre et la gravité des sanctions infligées pour des infractions signalées par les inspecteurs du travail, et de s’assurer que ces informations figurent dans le rapport annuel transmis au BIT. Prière également d’indiquer l’effet des sanctions plus lourdes sur le respect de la législation du travail.

Articles 20 et 21. Publication d’un rapport annuel. D’après le gouvernement, le nombre peu élevé d’inspecteurs du travail et de visites d’inspection entrave la collecte d’informations complètes en vue de publier des rapports annuels réguliers. Toutefois, notant que le gouvernement est informé qu’il importe de tenir des registres comportant des données utiles, la commission souhaiterait souligner que les articles 20 et 21 visent notamment à permettre à l’autorité centrale d’inspection de réunir les informations voulues pour déterminer, compte tenu des objectifs sociaux et économiques de l’inspection du travail, les ressources nécessaires pour assurer les services de façon efficace, et pour présenter les propositions budgétaires appropriées en vue d’atteindre ces objectifs. Renvoyant au commentaire qu’elle formule à propos des articles 7, 10, 11 et 16, la commission souligne à nouveau qu’il est important d’accroître les crédits alloués à l’inspection du travail. Elle demande à nouveau au gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour mettre en place un registre des établissements assujettis au contrôle de l’inspection et des travailleurs qui sont occupés dans ces établissements (notamment grâce à une coopération interinstitutionnelle, comme elle le recommande dans son observation générale de 2009), et de communiquer des informations sur toute mesure prise à cette fin, pour que l’autorité centrale d’inspection remplisse son obligation de publier un rapport annuel et de le communiquer au Bureau international du Travail conformément aux articles 20 et 21 de la convention.