Observation (CEACR) - adopted 2010, published 100th ILC session (2011)

Indigenous and Tribal Peoples Convention, 1989 (No. 169) - Brazil (Ratification: 2002)

La commission prend note de la communication de la Confédération syndicale internationale (CSI) datée du 1^er septembre 2010 qui a été communiquée au gouvernement le 8 septembre 2010 pour commentaires.

La commission note avec regret que le rapport du gouvernement n’a pas été reçu. Elle se voit donc obligée de renouveler son observation précédente, qui était conçue dans les termes suivants:

La commission prend note de la communication du Syndicat des travailleurs et travailleuses ruraux de l’Alcántara (STTR) et du Syndicat des travailleurs et travailleuses de l’agriculture familiale de l’Alcántara (SINTRAF) datée du 20 octobre 2009, qui a été adressée au gouvernement le 6 novembre 2009. La commission l’examinera lors de sa prochaine session avec les observations du gouvernement à cet égard. La commission prie le gouvernement de répondre aux communications du STTR et du SINTRAF.

La commission rappelle qu’une communication du STTR et du SINTRAF concernant l’application de la convention dans le pays avait été reçue le 27 août 2008 et transmise au gouvernement le 5 septembre 2008. Elle rappelle également qu’une communication de la Centrale unique des travailleurs (CUT) avait été reçue le 1^er septembre 2008 et envoyée au gouvernement le 18 septembre 2008. A cette communication se sont par ailleurs ajoutés des commentaires des organisations autochtones suivantes: Expression des peuples autochtones du Nordeste, de Minas Gerais et de Espírito Santo (APOINME), Conseil autochtone de Roraima (CIR), Coordination des organisations autochtones de l’Amazonie brésilienne (COIAB) et Warã Instituto Indígena Brasileño. En outre, la commission rappelle qu’elle avait reçu une communication du Syndicat des travailleurs de l’Université fédérale de Santa Catarina (SINTUFSC), datée du 19 septembre 2008. Cette communication avait été transmise au gouvernement le 4 novembre 2008.

Communautés quilombolas de l’Alcántara. La commission note que, dans sa communication du 26 décembre 2008, le gouvernement a fourni des informations sur les observations formulées par le STTR et le SINTRAF. La commission note que les informations transmises par le gouvernement font seulement référence à une des questions soulevées par le STTR et le SINTRAF, à savoir la situation des communautés quilombolas de l’Alcántara face à l’implantation et l’expansion du Centre de lancement de l’Alcántara (CLA) et du Centre spatial de l’Alcántara (CEA) sur un territoire traditionnellement occupé par les communautés quilombolas, sans qu’elles aient été consultées et sans leur participation.

La commission note qu’il ressort des informations fournies par le gouvernement que l’étude technique d’identification et de délimitation a été publiée. A la suite d’une procédure administrative de conciliation entre les institutions gouvernementales concernées (le ministère de la Science et de la Technologie, le ministère du Développement agricole, l’Institut national de colonisation et de réforme agraire (INCRA), l’Agence spatiale du Brésil et le Centre spatial de l’Alcántara), l’étude a établi que 78 105,3466 hectares seront considérés comme territoire des communautés quilombolas de l’Alcántara. La commission croit comprendre que cela a entraîné la réduction du territoire occupé par les communautés quilombolas, et note que les indications concernant l’ampleur d’une telle réduction sont divergentes. De plus, la commission note que, selon l’article 11 du décret n^o 4887/2003, lorsque les terres occupées par des descendants des communautés quilombolas coïncident avec, entre autres, les régions de sécurité nationale, des mesures appropriées doivent être  prises pour garantir la viabilité de telles communautés tout en conciliant les intérêts de l’Etat. A cet égard, la commission note que, selon l’avis AGU/MC/N°1/2006 de l’avocat général, au cas où des intérêts se superposeraient, il faudrait résoudre le conflit à la lumière du «caractère raisonnable».

La commission rappelle que, comme elle l’a indiqué dans son observation antérieure, les communautés dont il est question paraissent remplir les conditions nécessaires pour être couvertes par la convention, et se considèrent elles-mêmes comme des populations tribales au sens de l’article 1, paragraphe 1 a), de la convention. Dans la mesure où ces communautés remplissent les conditions prévues dans l’article 1 de la convention, les articles de la convention doivent être appliqués lorsque la question qui fait l’objet de la communication est abordée. La commission rappelle l’importance particulière que revêt, pour la culture et les valeurs spirituelles des peuples couverts par la convention, la relation qu’ils entretiennent avec les terres ou territoires, qu’ils occupent ou utilisent d’une autre manière, et l’obligation des gouvernements de respecter une telle relation. La commission estime que la reconnaissance et la protection effective des droits de ces peuples aux terres qu’ils occupent traditionnellement, conformément à l’article 14 de la convention, revêtent une importance fondamentale pour la sauvegarde de l’intégralité de ces peuples et, par conséquent, pour le respect des autres droits consacrés dans la convention.

La commission souligne que les gouvernements ont l’obligation, selon l’article 6, paragraphes 1 a) et 2, de consulter les peuples couverts par la convention, à travers leurs institutions représentatives, chaque fois que des mesures législatives ou administratives susceptibles de les toucher directement sont envisagées, en vue de parvenir à un accord ou d’obtenir un consentement au sujet des mesures envisagées. La commission attire l’attention du gouvernement sur le fait que, conformément à l’article 7, paragraphe 3, de la convention, les gouvernements doivent s’assurer que des études sont effectuées en coopération avec les peuples intéressés, afin d’évaluer l’incidence sociale, spirituelle, culturelle et sur l’environnement que les activités de développement prévues pourraient avoir sur eux. La commission ne saurait trop souligner que les résultats de ces études doivent être considérés comme un critère fondamental pour la mise en œuvre de ces activités. La commission note que les informations fournies par le gouvernement ne contiennent pas de référence à la participation des communautés concernées à la procédure susmentionnée ni à leur consultation. A la lumière de ces considérations, la commission prie le gouvernement de fournir des informations détaillées sur:

i)      la manière dont la participation et la consultation des communautés quilombolas concernées ont été garanties à travers leurs institutions représentatives, en vue de parvenir à un accord ou d’obtenir un consentement au sujet de la solution du cas, y compris des informations sur la participation de ces communautés à l’élaboration de l’étude technique d’identification et de délimitation;

ii)     la manière dont l’obligation de garantir l’intégrité culturelle, sociale et économique des communautés quilombolas concernées a été dûment prise en compte lors de la conciliation des intérêts en conflit des différentes parties impliquées dans le cas en question;

iii)    les mesures adoptées pour effectuer des études, en coopération avec les peuples intéressés, afin d’évaluer l’incidence sociale, spirituelle, culturelle et sur l’environnement que l’implantation et l’expansion du Centre de lancement de l’Alcántara (CLA) et du Centre spatial de l’Alcántara (CEA) peuvent avoir sur les communautés touchées, y compris afin de garantir la viabilité des activités traditionnelles de ces communautés;

iv)    les progrès accomplis quant à l’identification et la démarcation des terres occupées traditionnellement par les communautés quilombolas à la suite de l’adoption de l’étude technique d’identification et de délimitation, ainsi que les mesures adoptées pour garantir les droits de propriété et de possession de ces communautés à leurs terres traditionnelles, et pour sauvegarder leur droit d’utiliser les terres non exclusivement occupées par elles, mais auxquelles elles ont traditionnellement accès pour leurs activités traditionnelles et de subsistance; et

v)     les mesures spéciales adoptées, conformément à l’article 4 de la convention, pour sauvegarder les personnes, les institutions, les biens, le travail, la culture et l’environnement des peuples intéressés aussi longtemps que la reconnaissance et la démarcation de leurs terres ne seront pas achevées.

Communication du Syndicat des travailleurs de l’Université fédérale de Santa Catarina (SINTUFSC), datée du 19 septembre 2008. La commission prie le gouvernement de répondre à la communication du SINTUFSC de manière à permettre à la commission de l’examiner en détail lors de sa prochaine session.

Article 1, paragraphe 2. Affaiblissement de l’application du critère de l’auto-identification. La CUT indique également que le critère de l’auto-identification consacré à l’article 1, paragraphe 2, de la convention a été incorporé à la législation nationale par le décret 4887/2003, qui réglemente la procédure d’attribution des titres sur des terres occupées par les descendants des communautés quilombolas. Mais il est également mentionné dans les communications que le gouvernement est en train d’affaiblir cette auto-identification par l’application d’une législation postérieure (décret n^o 98/2007), évitant ainsi de régulariser la situation en ce qui concerne les terres en question, puisque cette régularisation dépend de l’inscription des communautés dans le registre. Selon le syndicat, il y a chaque fois davantage de difficultés pour obtenir l’inscription des communautés au registre, ce qui permet de fermer la porte à d’autres droits, pour l’essentiel concernant les terres. Il est dit, par exemple, dans les communications que le non-respect du critère de l’auto-identification peut également se constater dans le différend qui oppose la communauté quilombola de l’île de Marambai et la marine. Les communautés en question se considèrent comme autochtones et réclament l’application de la convention. Bien que ce soit moins fréquent, l’identité indigène des indiens du Nord-Est n’est pas reconnue non plus, de même que ne le sont pas leurs droits aux terres qu’ils occupent traditionnellement. La commission considère qu’à la lumière des éléments mentionnés les communautés quilombolas paraissent réunir les conditions préalables fixées à l’article 1, paragraphe 1 a), de la convention selon lesquelles la convention s’applique: «aux peuples tribaux dans les pays indépendants qui se distinguent des autres secteurs de la communauté nationale par leurs conditions sociales, culturelles et économiques et qui sont régis totalement ou partiellement par des coutumes ou des traditions qui leur sont propres ou par une législation spéciale». De plus, le paragraphe 2 du même article dispose que: «le sentiment d’appartenance indigène ou tribale doit être considéré comme un critère fondamental pour déterminer les groupes auxquels s’appliquent les dispositions de la présente convention». La commission prie le gouvernement de fournir des informations sur l’application de la convention aux communautés quilombolas et, au cas où il ne considérerait pas ces communautés comme constituant des peuples tribaux au sens de la convention, d’indiquer les motifs de cette position.

Communication de la CUT

Articles 2, 6, 7 et 33. Consultation et participation. Il est dit dans la communication que, bien que le dialogue social progresse, l’efficacité des efforts ainsi déployés est mise en doute par les peuples indigènes en raison des conditions de ce dialogue (lieux de réunion difficiles d’accès, convocations avec un préavis insuffisant ou discussions superficielles), et l’impression prévaut que ces consultations populaires, quand elles ont lieu, ont pour but exclusif de valider les politiques publiques. La commission rappelle, comme elle l’a déjà fait à plusieurs reprises, que la consultation et la participation ne doivent pas être purement formelles, auquel cas elles sont vides de contenu, mais doivent constituer un véritable dialogue, tenu sur la base de mécanismes appropriés, aboutissant à des projets, notamment des projets permettant aux peuples couverts par la convention de pouvoir participer à leur propre développement. La commission invite le gouvernement à examiner les mécanismes de consultation et de participation en vigueur, en coopération avec les organisations autochtones, de manière à s’assurer qu’ils restent conformes à la convention, et lui demande de fournir des informations à cet égard.

Article 6. Consultation et législation. La CUT indique qu’il n’y a pas de consultation en ce qui concerne les moyens législatifs et administratifs prévus à l’article 6 de la convention. Elle cite à titre d’exemple le décret n^o 98/2007 relatif à la Fondation culturelle Palmares, le projet de loi relatif aux mines en terres autochtones (projet de loi n^o 1610/1996) et le projet de décret n^o 44/2007, qui suspend l’application du décret n^o 4887/2003, lequel règlemente la procédure d’attribution des titres sur les terres quilombolas. La commission souligne que les gouvernements ont l’obligation de consulter les peuples couverts par la convention chaque fois qu'ils prévoient d’adopter des mesures législatives ou administratives susceptibles de les affecter directement et elle prie le gouvernement de fournir des informations sur cette question.

Article 14. Terres. La CUT affirme que, bien que la Constitution garantisse le droit des indiens et des communautés quilombolas aux territoires qu’ils occupent et qu’il y ait 343 territoires indigènes enregistrés et 87 territoires quilombolas, la majeure partie des terres n’a toujours pas fait l’objet d’une régularisation: 283 terres indigènes et 590 terres quilombolas font l’objet d’une procédure administrative, et 224 terres autochtones n’en sont même pas encore arrivées à cet stade. La CUT affirme que le nombre d’autochtones assassinés a augmenté, en particulier dans le sud du Mato Grosso, à cause des différends non résolus sur les terres. La commission prie le gouvernement de fournir des informations sur l’application de l’article 14 de la convention eu égard aux communautés quilombolas.

Articles 6, 7 et 15. Participation, consultation et ressources naturelles. La CUT se réfère en détail à cinq projets pour lesquels il n’y a ni participation ni consultation: 1) le projet hydroélectrique de Belo Monte; 2) le projet de traversée du Río San Francisco; 3) l’autorisation, par le projet de loi n^o 2540/2006, de la construction d’une centrale hydroélectrique à la Cascade de Tamadúa sur le Rio Cotingo, sur le territoire autochtone de Raposa Terra del Sol; 4) la terre autochtone de los Guaraní-Kiwoa, sur laquelle vivent 12 000 autochtones confinés dans des réserves telles que celle de Dourados, et ce dans une misère totale – terre sur laquelle sont mis en œuvre des projets et politiques sans aucune consultation ni participation; 5) l’industrie minière sur la terre indigène de Cinta Larga – terre sur laquelle la loi en cours de préparation relative à l’industrie minière aura un fort impact, sans que ce peuple n’ait été en rien consulté. La commission exprime sa préoccupation devant les fait allégués et rappelle au gouvernement que, en vertu de l’article 7, il doit faire en sorte que des études soient effectuées, en coopération avec les peuples intéressés, afin d’évaluer l’incidence sociale, spirituelle, culturelle et sur l’environnement que les activités de développement prévues pourraient avoir sur eux. Les résultats de ces études doivent être considérés comme un critère fondamental pour la mise en œuvre de ces activités. La commission prie le gouvernement de fournir des détails sur les cas exposés.

La commission espère que le gouvernement fournira des informations détaillées sur ce sujet. Elle l’invite à faire part de ses commentaires sur ces communications en même temps que de sa réponse aux présents commentaires. Notant que le rapport du gouvernement ne contient pas de réponse aux questions formulées par la commission dans sa demande directe de 2005, la commission prie aussi le gouvernement de joindre sa réponse aux commentaires de 2005.

La commission espère que le gouvernement fera tout son possible pour prendre les mesures nécessaires dans un proche avenir.