Individual Case (CAS) - Discussion: 1988, Publication: 75th ILC session (1988)

Freedom of Association and Protection of the Right to Organise Convention, 1948 (No. 87) - United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland (Ratification: 1949)

Un représentant gouvernemental a rappelé que ce cas est la conséquence des mesures prises par le gouvernement en 1984 à l'égard du personnel de l'établissement gouvernemental connu sous le nom de Centre gouvernemental des communications de Cheltenham (GCHQ). Le GCHQ est un des organes de sécurité et de renseignements dont dépend la sécurité nationale du Royaume-Uni. Les membres du personnel sont tous des civils membres de la fonction publique, et ne sont pas astreints à la discipline militaire. Il est dans l'intérêt de la sécurité nationale que le fonctionnement et les activités du GCHQ soient assurés à tout moment sans interruption ni interférence. Le travail de chaque membre du personnel est d'une importance vitale pour l'efficacité opérationnelle du GCHQ dans son ensemble. La politique des gouvernements qui se sont succédé a été d'encourager l'affiliation du personnel du GCHQ à des syndicats nationaux, de reconnaître ces syndicats et de négocier avec eux. Toutefois, entre 1979 et 1981, des actions revendicatives ont eu lieu au GCHQ à plusieurs reprises et ont coûté 10000 journées de travail. La plupart de ces interruptions résultaient de différends entre le gouvernement et les syndicats nationaux sur les salaires et les conditions de service applicables, de manière générale, aux fonctionnaires. Ces perturbations à la GCHQ étaient coordonnées et encouragées par les syndicats nationaux. Lorsqu'il y avait menace de grève, le GCHQ essayait de dissuader le personnel, par des discussions informelles, de participer à des actions qui affecteraient de manière négative la conduite des opérations. En 1981, les syndicats nationaux ont refusé de collaborer. Le gouvernement était persuadé que de telles perturbations pouvaient réellement porter atteinte à la sécurité nationale, et il a donc décidé que les conditions de service du personnel du GCHQ seraient alignées sur celles du personnel qui accomplit des tâches de sécurité et de renseignements. En janvier 1984, le Premier ministre a donné des directives en application de l'article 4 du décret gouvernemental sur la fonction publique de 1982, prévoyant que les fonctionnaires employés par le GCHQ ne pouvaient adhérer à un syndicat autre qu'une association du personnel du service. Différents droits cou; verts par la législation de protection de l'emploi ont été retirés et le personnel avait le choix entre rester au GCHQ en respectant les nouvelles conditions, ou demander une mutation à d'autres postes appropriés. Cette décision a été prise après un examen long et attentif de tous les aspects, y compris les obligations découlant des conventions de l'OIT et après avoir conclu qu'il n'y avait pas de contravention à ces conventions. Lors des discussions qui ont eu lieu avec les syndicats nationaux, après la décision gouvernementale, ceux-ci ont proposé un accord. Toutefois, le gouvernement a rejeté ces propositions car elles n'étaient pas à même de garantir, qu'aucune difficulté ne surviendrait à l'avenir. Le représentant gouvernemental a en outre rappelé que ces mesures ont été examinées par les tribunaux du Royaume-Uni à trois niveaux distincts et que la décision du gouvernement a été maintenue. La Commission européenne des droits de l'homme a conclu qu'il n'y avait pas de contravention de l'article 11 de la Convention des droits de l'homme. En 1985, le gouvernement a expliqué à la commission de la Conférence de manière détaillée les raisons pour lesquelles ces mesures ne constituaient pas une contravention à la convention no 87. La position du gouvernement se base sur le fait que lorsqu'un gouvernement a ratifié deux conventions internationales du travail portant sur la même question, il convient d'examiner les dispositions des deux conventions au moment de décider si le gouvernement respecte ou non ses obligations. Dans le cas présent, les deux conventions pertinentes sont la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical et la convention (no 151) sur les relations de travail dans la fonction publique. Selon l'article 1 (2) de la convention no 151, les garanties concernant la protection du droit d'association appliqué à certains agents de haut niveau ou à des agents dont les responsabilités ont un caractère hautement confidentiel seront fixées par les lois et les règlements nationaux. Il est donc clair que la protection offerte en vertu de l'article 4 de la même convention contre les mesures de discrimination antisyndicale doit être également déterminée par les gouvernements lorsqu'il s'agit d'agents dont les travaux sont de nature confidentielle. Le Royaume-Uni exerce son droit établi en vertu de lois nationales d'émettre des règlements applicables au personne du GCHQ, dans l'intérêt de la sécurité nationale; il a exercé ce droit en respectant la loi. En réponse à la demande de la commission d'experts, le gouvernement a fourni des renseignements régulièrement sur l'évolution de la situation, mais il n'y a eu aucun changement récent en ce qui concerne ce cas.

Le membre travailleur du Royaume-Uni a rappelé que la présente commission est saisie de ce cas depuis fort longtemps. Il a souligné que toute violation de la convention no 87 constitue une violation grave pour tous les travailleurs du monde. Cette question est particulièrement sérieuse car si un tel problème ne peut être résolu dans un pays avancé économiquement et qui est un des berceaux historiques du syndicalisme dans le monde, quel espoir peut-il y avoir pour les travailleurs des pays moins développés à régime dictatorial et militaire ou qui vivent sous la loi martiale. Il souligne la difficulté de poursuivre un dialogue au sein de la présente commission avec un gouvernement qui écoute mais qui n'a aucunement l'intention de se soumettre aux demandes formulées par la commission d'experts et par le Comité de la liberté syndicale. Il est d'avis que le gouvernement parle comme s'il avait le droit de son côté et que, année après année, la commission d'experts et la commission de la Conférence ont eu tout à fait tort. L'on ne peut prêcher les droits de l'homme pour le reste du monde sans accepter pour le Royaume-Uni les mêmes droits de l'homme incorporés dans la convention no 87. En ce qui concerne l'historique de ce cas, il a rappelé qu'un groupe de fonctionnaires engagés, il est vrai, pour effectuer un travail de nature confidentielle au GCHQ était affilié pendant plus d'un quart de siècle à des syndicats reconnus nationalement. Ils n'ont constaté aucun conflit d'intérêts entre leur travail et leur affiliation aux syndicats, et les syndicats n'ont en aucune peine à négocier en leur nom. En effet, les dirigeants syndicaux ont pu obtenir l'autorisation d'examiner une partie du travail afin de s'assurer que l'on attribuait un grade et un salaire adéquats aux postes et que les membres du personnel jouissaient pleinement de leurs droits syndicaux. Quand ils ont été reconnus pour la première fois le gouvernement n'a jamais suggéré à ce moment-là qu'ils devraient accepter une clause antigrève. Les grèves qui ont eu lieu ont résulté du retrait unilatéral de la part du gouvernement d'un accord salarial datant de 25 ans; cette mesure a provoqué toute une série de grèves d'une journée dans la plupart des départements administratifs, ainsi qu'un avertissement de la part du personnel du GCHQ quant à leur participation à cette action. Quelques années après ces événements, le gouvernement a retiré aux syndicats nationaux le droit d'organiser les travailleurs au sein du GCHQ. En même temps, le gouvernement a offert 1000 livres sterling aux fonctionnaires qui renonceraient à leurs droits syndicaux. Si les fonctionnaires décidaient de maintenir leur adhésion aux syndicats, ils étaient menacés de renvoi ou de mutation dans une autre région du pays où leur qualification spécifique ne serait plus utilisée. Les fonctionnaires qui ont maintenu leur adhésion aux syndicats se sont vu retirer des droits et ont subi une discrimination. L'association du personnel de la compagnie, ou maisons, qui a été créée n'avait pas le droit d'avoir des contacts avec un autre syndicat ou un autre centre national. Tous sont d'avis que la convention no 87 est la pierre angulaire des activités normatives. Dans ce cas, il y a violation délibérée et consciente de la convention. Le problème de la relation entre ce cas et la convention no 151 a en fait été examiné par la commission d'experts qui a rejeté l'argument du gouvernement. L'on ne peut en aucun cas dire que la convention no 151 annule la convention no 87 qui s'applique aux fonctionnaires du GCHQ, car l'article 9 ne prévoit d'exception que pour les forces armées et la police. Dans son 235e rapport, le Comité de la liberté syndicale a déclaré dans ses recommandations que des mesures devraient être prises par le gouvernement en vue de poursuivre les négociations avec les syndicats des fonctionnaires concernés, dans l'optique de restaurer à ces travailleurs les droits d'association qui leur sont garantis par la convention no 87. Cette demande est une demande simple qui exige une réponse simple que la commission n'a pas encore reçue. L'orateur a donc prié le représentant gouvernemental de déclarer si son gouvernement lui a conféré l'autorité de décider d'engager des discussions de toute urgence. S'il n'a pas reçu une telle autorisation, l'orateur a été d'avis que le gouvernement du Royaume-Uni n'avais aucunement l'intention de respecter ses engagements en vertu de la convention no 87 et qu'ainsi ce gouvernement refuse une demande formulée par le Comité de la liberté syndicale et par la commission d'experts. Un paragraphe spécial a été appliqué à des cas semblables et si le représentant gouvernemental ne peut fournir d'autres assurances, il y a lieu d'envisager une telle mesure; dans le cas contraire, l'on pourrait accuser la présente commission de discrimination.

Les membres employeurs ont noté qu'il est difficile de suivre tous les détails et les positions prises tout au long de ce différend qui oppose le gouvernement aux travailleurs du Royaume-Uni. Il est souhaité que les deux parties trouvent une solution interne à ce problème car les employeurs ne peuvent apporter leur contribution. Le gouvernement a déclaré que le GCHQ fait partie de la sécurité militaire et que c'est la raison pour laquelle la convention no 87 ne s'applique pas. En ce qui concerne la relation entre les conventions no 87 et 151, la commission d'experts a déjà formulé des observations à ce sujet. Il était précédemment apparu qu'une solution avait été trouvée, mais cela s'était avéré inexact. La commission d'experts a demandé au gouvernement de la tenir informée de toute évolution et ils déclarent ne pas douter que le gouvernement le fera. Toutefois, aucun élément de fait nouveau n'a été constaté dans ce cas difficile.

Les membres travailleurs ont ajouté que tous les arguments présentés par le représentant gouvernemental ont déjà été présentés à la commission d'experts qui a expressément conclu que la convention no 87 accorde le droit d'association et ne fait aucune exception, sauf pour les membres des forces armées et de la police. Aucune exception n'est prévue pour des employés qui accomplissent un travail de nature confidentielle, quelle que soit l'importance de leur tâche. En ce qui concerne la relation entre la convention no 151 et la convention no 87, la commission d'experts a conclu que cette dernière garantit à tous les travailleurs, y compris à tous les fonctionnaires, le droit de constituer des organisations de leur choix et de s'y affilier. Les exceptions prévues ne sont donc pas applicables au cas présent. Par ailleurs, la commission d'experts s'associe à la décision approuvée par le Conseil d'administration au sujet du cas no 1261 du Comité de la liberté syndicale. La commission d'experts a fait référence à la recommandation sur ce cas et l'a faite sienne, appelant toutes les parties à entamer des négociations avec les syndicats représentant les fonctionnaires concernés.

Le représentant gouvernemental a déclaré que son pays a toujours eu - et il espère qu'il aura toujours - une confiance totale en l'intégrité du système de contrôle de l'OIT et qu'il a toujours essayé d'y participer pleinement. Mais tout système est composé d'individus qui sont des êtres humains et, sur ce point particulier, il estime que la commission d'experts a tort. Son gouvernement respecte leur opinion mais son point de vue est diffèrent de celui de la commission d'experts. Le Royaume-Uni ne peut accepter que la convention no 87 puisse ou doive être examinée séparément des conventions nos 98 et 151. Il est parfaitement clair lorsque l'on examine le préambule de la convention no 151 que celle-ci a été adoptée en tenant compte des deux précédentes conventions. La convention no 87 ne devrait pas continuer à être applicable aux fonctionnaires publics quand elle serait incompatible avec le but de la convention no 151 qui est plus spécifique. L'article 1 (2) de la convention no 151 signifie qu'il appartient aux gouvernements de déterminer dans quelle mesure les garanties fournies par la convention sont applicables aux fonctionnaires qui accomplissent des travaux de nature hautement confidentielle. La Cour d'appel du Royaume-Uni a statué spécifiquement que l'article 1 (2) de la convention no 151 prime la convention no 87. Cette décision va à l'encontre de décisions prises précédemment par le Comité de la liberté syndicale. La commission d'experts a noté ailleurs que, lors d'un examen de ces questions, l'interprétation de ces conventions suscite des difficultés et que la Cour internationale de Justice pourrait, de manière plus appropriée, être appelée à fournir un avis. La commission d'experts reconnaît donc que l'interprétation des conventions par le Comité de la liberté syndicale n'est pas la seule possible et qu'elle n'est pas nécessairement définitive. Dans son rapport de 1985, la commission d'experts a fait référence spécifiquement aux recommandations du Comité de la liberté syndicale. Le représentant gouvernemental note que la commission d'experts a fait sien le point de vue selon lequel, s'il y avait eu des négociations appropriées avec les syndicats, le gouvernement aurait pu atteindre son but déclaré, à savoir d'assurer la continuité des opérations du GCHQ dans un climat favorable à des relations professionnelles harmonieuses et sans que l'on puisse douter de la conformité des mesures du gouvernement avec les conventions de l'OIT. Le rapport de la commission d'experts a attiré l'attention sur les limitations qui peuvent être, en conformité avec les principes de l'OIT, apportées aux droits des agents publics de s'organiser ainsi qu'aux moyens d'action dont ils disposent. Le gouvernement prend note de cette proposition utile et constructive émanant de la commission d'experts. Il a examiné sérieusement la possibilité d'arriver à une solution du problème posé au GCHQ par le biais de nouvelles négociations et il a décidé qu'elles ne seraient d'aucune utilité. Cette position a été renforcée après le refus par les syndicats de conclure un accord antigrève. Le représentant gouvernemental a conclu en déclarant qu'une attention particulière avait été accordée aux observations du Comité de la liberté syndicale et du rapport présenté en 1988 par la commission d'experts mais que son gouvernement maintenait fermement et avec regret que d'autres négociations avec les syndicats seraient inutiles.

Le membre travailleur de l'Argentine a noté que ce problème a déjà fait l'objet d'une discussion approfondie par l'organe jouissant de la plus haute considération dans l'Organisation, le Comité de la liberté syndicale du Conseil d'administration. La situation a été analysée et le comité est parvenu à des conclusions qui ont fait l'objet d'un suivi par la commission d'experts. Ce cas concerne un gouvernement qui, après avoir négocié collectivement pendant de nombreuses années, a décidé un jour de changer tout le système et d'empêcher les membres du personnel de jouir de leurs droits syndicaux. Le représentant gouvernemental du Royaume-Uni a clairement indiqué que son gouvernement n'est pas prêt d'accepter une conclusion autre que sa propre interprétation. Les travailleurs au Royaume-Uni bénéficient de la protection garantie par la convention no 87. La convention no 151 est destinée à protéger le droit d'association des agents publics qui ne sont pas couverts par la convention no 87. Le gouvernement du Royaume-Uni essaie d'appliquer une clause restrictive contenue dans la convention no 151 aux droits acquis par les travailleurs en vertu de la convention no 87. Il a déploré la position prise par les membres employeurs, à savoir qu'une solution devrait être trouvée à ce problème au niveau interne et qu'ils n'étaient pas en mesure d'y apporter une contribution. Si cette position était prise à chaque fois que la question des fonctionnaires était soulevée, le système de contrôle tripartite de l'OIT ne pourrait plus fonctionner.

Les membres travailleurs ont noté que le représentant gouvernemental avait déclaré que son gouvernement était en net désaccord avec la commission d'experts en ce qui concerne ce cas. Il n'existe donc aucun autre recours que de souligner l'importance de ce cas qui présente de grandes difficultés dans un paragraphe spécial du rapport.

Le membre travailleur de l'Autriche a rappelé, en tant que membre du Comité de la liberté syndicale, que ce comité, avec l'appui du Conseil d'administration, avait demandé au gouvernement depuis trois ans d'entamer des négociations avec les syndicats sur les problèmes du GCHQ et de la convention no 87. Dès le départ, le gouvernement avait douté de l'applicabilité de la convention no 87 par rapport à la convention no 151, et le Comité de la liberté syndicale avait demandé à la commission d'experts de jeter plus de lumière sur cette question; le rapport de la commission d'experts présente ce problème très clairement. La présente commission ne peut poursuivre le dialogue ou s'attendre à des progrès sur ce cas lorsque le représentant gouvernemental déclare que les avis du Comité de la liberté syndicale et de la commission d'experts sont erronés. Il convient d'appliquer la procédure du paragraphe spécial à ce cas.

Le membre travailleur de l'Espagne a constaté qu'aucune solution nationale devrait être en contradiction avec les normes exprimées clairement dans la convention. La convention no 87 accorde aux fonctionnaires le droit de créer et de s'affilier à des syndicats. Dans le cas qui préoccupe la commission, une interprétation plutôt douteuse en relation avec un critère tout aussi douteux, tel que la sécurité nationale, est appliquée au niveau national, comme cela se fait dans les pays privés de démocratie. Le Comité de la liberté syndicale a déclaré clairement que les agents de la fonction publique ont le droit de jouir de la liberté syndicale même si certaines restrictions en ce qui concerne le droit de grève peuvent exister. Même s'il veut limiter le droit de grève, le gouvernement ne peut supprimer la liberté syndicale comme l'a fait le gouvernement du Royaume-Uni. La convention no 87 interdit expressément ce type d'ingérence et les conclusions de la présente commission devraient être soit que le représentant gouvernemental devrait accepter des négociations, comme cela a été proposé par le membre travailleur du Royaume-Uni, soit que la commission adopte un paragraphe spécial.

Les membres employeurs ont déclaré s'abstenir sur la proposition d'inclure ces conclusions dans un paragraphe spécial. Ils ont déclaré que leur opinion diverge de celle des membres travailleurs en ce qui concerne cette proposition et que parfois d'aussi petites divergences ont une incidence sur la procédure à suivre, comme la commission le verra peut-être l'année prochaine.

Les membres travailleurs ont regretté vivement la décision des membres employeurs de s'abstenir. Le fait de ne pas mentionner ce cas dans un paragraphe spécial risquait de donner l'impression fâcheuse de deux normes applicables, l'une pour les pays moins développés et l'autre pour les pays européens riches. Ils ne voyaient aucun intérêt à ce que la commission vote sur leur proposition.

La commission a pris note des informations fournies par le représentant gouvernemental ainsi que des discussions détaillées qui ont eu lieu au sein de la présente commission. La commission a noté avec préoccupation que, malgré la longue période de temps qui s'est écoulée, aucune mesure n'a été prise pour appliquer pleinement le droit à la liberté syndicale des travailleurs, sans distinction aucune comme prévu par la convention. La commission a exprimé le ferme espoir que des discussions seront engagées très rapidement entre le gouvernement et les syndicats concernés afin de trouver des solutions à la situation législative et de fait qui existe. La commission a voulu croire que le prochain rapport du gouvernement à la commission d'experts contiendra des informations sur une évolution positive de la situation.