Individual Case (CAS) - Discussion: 1991, Publication: 78th ILC session (1991)

Right to Organise and Collective Bargaining Convention, 1949 (No. 98) - Indonesia (Ratification: 1957)

El Gobierno ha comunicado la siguiente información:

1. Protección contra actos de discriminación antisindical

En relación con el caso núm. 1431, el Gobierno recuerda que la ley núm. 14 de 1969 sobre las disposiciones fundamentales respecto a los recursos humanos declara que todos los trabajadores tendrán derecho a establecer sindicatos y a afiliarse a ellos. Esta ley estipula que los sindicatos se establecerán de modo democrático. El Gobierno garantiza que no existe restricción alguna para que un trabajador se afilie a un sindicato.

2. Protección de las organizaciones de trabajadores contra actos de injerencia de los empleadores

La decisión núm. 120/1988 del Ministerio del Trabajo sobre el Código de Conducta para la prevención y la soluciónde conflictos laborales declara que los empleadores deberán respetar el derecho de sus trabajadores a afiliarse a sindicatos y el derecho de sus trabajadores a establecer sindicatos. Declara asimismo que los empleadores no tienen derecho a impedir que sus trabajadores se afilien a sindicatos, sea durante el momento de la contratación o durante su empleo.

3. Restricciones a la negociación colectiva

A fin de ajustarse a los nuevos acontecimientos, se somete actualmente a nuevo examen el reglamento ministerial núm. 05/1987. También se han realizado mejoras en las empresas públicas, y algunas han podido concertar convenios colectivos. Se ha reorganizado la estructura de dichas empresas de modo que las juntas directivas han sido elegidas por los trabajadores mediante elecciones democráticas. Estas empresas son: PT. Kaltim Prime Coal en Kalimantan Oriental; PT. Multi Harapry Infama en Kalimantan Oriental; PT. Tamilo Harma en Kalimantan Oriental; PT. Allied Indo Coal en Kalimantan Sur; Tractonin Indonesia en Sumatra Occidental.

Además, un representante gubernamental hizo referencia a la comunicación por escrito de su Gobierno que indica, en primer lugar, que la ley núm. 14 de 1969 sobre las disposiciones básicas respecto a la mano de obra concedía a los trabajadores el derecho de constituir sindicatos y de afiliarse a ellos y estipulaba que los sindicatos se deberían establecer de manera democrática. En segundo lugar, sobre la protección de las organizaciones de trabajadores contra actos de injerencia de los empleadores, declaró que la Decisión Ministerial núm. 120 de 1988, que adoptaba un código de conducta para la prevención y solución de conflictos laborales, estipulaba que los empleadores deberían respetar el derecho de los trabajadores a afiliarse a sindicatos y a establecerlos, y que prohibía que se impidiese a los trabajadores que se afiliaran a los sindicatos, ya sea en el momento de su contratación o durante el empleo. En tercer lugar, respecto a las restricciones a la negociación colectiva, declaró que el Reglamento Ministerial núm. 05 de 1987 se sometía actualmente a una revisión. Se habían producido también mejoras en las empresas públicas, algunas de las cuales habían podido concertar acuerdos colectivos; se había reorganizado la estructura de dichas empresas a fin de que los trabajadores pudiesen elegir democráticamente a los miembros de las juntas directivas.

Los miembros trabajadores señalaron que la Comisión de Expertos había formulado observaciones desde 1979 sobre los mismos puntos que figuran en el informe de este año: carencia de disposiciones legislativas suficientemente específicas para proteger a los trabajadores contra los actos de discriminación antisindical; lo mismo vale en lo que se refiere a la protección de sus organizaciones; y finalmente las restricciones sobre la libre negociación colectiva. El Gobierno había enviado memorias y suministrado informaciones complementarias, pero la situación concreta había cambiado escasamente. Los expertos consideraban que las medidas adoptadas en virtud de la decisión ministerial de 1988 no bastaban para ofrecer la protección adecuada y lo mismo se aplicaba en lo que atañe al segundo punto, en que solicitaban información sobre la aplicación práctica de los textos de que se trata. Respecto al tercer punto, los expertos eran explícitos: deploraban que el nuevo texto no modificaba sustancialmente el sistema de registrar los sindicatos. Cuando se leía la comunicación por escrito, a la que había hecho alusión el representante gubernamental, no se podía dejar de tomar nota de que no se habían recibido respuestas a estas tres preguntas. Los miembros trabajadores desearían conocer el estatuto jurídico de un código de conducta ya que a él se refería la memoria del Gobierno. Consideraban que era absolutamente necesario insistir en que el Gobierno no siguiera meramente mencionando lo mismo en sus memorias, sino que tomara medidas para responder a las observaciones y para ajustar plenamente la legislación a los requisitos del Convenio.

El miembro trabajador de Indonesia describió la historia de los sindicatos en Indonesia, señalando que en 1959 se habían registrado aproximadamente 100 sindicatos nacionales en el Ministerio de Trabajo, 150 sindicatos locales y siete federaciones. Pero dudaba de que este sistema constituyera un real beneficio para los trabajadores ya que en el decenio siguiente sólo se habían constituido otros 200 sindicatos industriales y sólo se habían firmado 7 convenios laborales colectivos. Por añadidura, las actividades de los sindicatos habían sido influenciadas más bien por intereses políticos que por los principios de un real movimiento sindicalista. El 20 de febrero de 1973, cada uno de los dirigentes sindicalistas prominentes de Indonesia había consentido finalmente en firmar una declaración relativa a la unidad de los trabajadores indonesios y habían fundido sus organizaciones en un organismo único, la Federación Panindonesia de Sindicatos (FBSI). Celebró su primer congreso nacional en 1981, decidiendo unir en mayor medida a todos los trabajadores indonesios y aumentar el número de sindicatos de nivel nacional. Su segunda conferencia nacional en 1985 demostró que los delegados tenían derecho a escoger y logró que se eligiera democráticamente una nueva jefatura; otras decisiones de este congreso incluían: a) reemplazar el término "obrero" por el de "trabajador", en concordancia con la Constitución de 1945; b) transformar la estructura de las organizaciones sindicales, pasando de una estructura por ramas de actividad a una estructura territorial de distrito; c) cambiar el nombre de FBSI a SPSI, es decir, el Sindicato Panindonesio de Trabajadores. Aquellos dirigentes que no habían sido reelegidos constituyeron la Secretaría Mixta de Sindicatos Industriales (Joint Secretariat of Industrial Unions) quienes, en el tercer congreso nacional en 1990, fueron invitados a participar en algunos grupos de trabajo. Comoquiera, era evidente que este organismo no contaba con un apoyo de base y que parecía cada vez más influenciado por los intereses personales de sus dirigentes. En lo que se refiere al Reglamento Ministerial núm. 05 de 1987 que revocaba el Reglamento Ministerial de 1975, señaló que este Reglamento había sido sometido a discusión por el Sindicato en el Foro Tripartito nacional. Es de esperar que se pueda modificar de modo que el SPSI esté en condición de llevar a cabo plenamente sus actividades en favor de los trabajadores.

El miembro trabajador de los Países Bajos señaló que la Comisión de Expertos había registrado divergencias entre la legislación indonesia y el Convenio en 1979, 1982, 1983, 1986 y el presente año. Cada vez se había solicitado al Gobierno que ajustara la legislación al Convenio, pero nada había sucedido. Deploraba que el informe de la Comisión de Expertos, al mencionar el caso núm. 1431 presentado por la Confederación Internacional de Organizaciones Sindicales Libres (CIOSL) al Comité de Libertad Sindical, no había utilizado gran parte de la información que contenía sobre la falta de libre negociación colectiva en Indonesia; en opinión suya, esta circunstancia habría prestado grandes servicios a dicho Comité. Una de las conclusiones que se estipulan en este caso, a saber que los funcionarios públicos y los trabajadores de las empresas del sector público que son propiedad del Gobierno o parcialmente propiedad del Gobierno no tenían derecho a organizarse en sindicatos y que, por consiguiente, no tenían derecho a negociar acerca de sus condiciones de trabajo. Los trabajadores de estas empresas tenían que afiliarse a una organización especial "KORPRI" que no podía desempeñar funciones sindicales y que se encontraba bajo la jefatura de los ministros gubernamentales de los sectores respectivos. El Consejo de Administración de la OIT había pedido expresamente al Gobierno que concediera a esta categoría de trabajadores el derecho de negociación colectiva como miembros de sindicatos, que funcionaran de modo libre e independiente de los partidos que están en el poder y de otras instituciones, de conformidad con los principios de la OIT. Preguntó al representante gubernamental si, habida cuenta de estas conclusiones y recomendaciones, el Gobierno concedería a las empresas del sector público que son propiedad del Estado el derecho de organizarse en sindicatos normales y si promovería la negociación colectiva en el sector público.

En lo que atañe a los sindicatos libres e independientes, aludió a la doble función que desempeña oficialmente el ejército indonesio: además de las obligaciones normales que toman a su cargo los ejércitos en otros países, los oficiales del ejército indonesio tenían que ejercer actividades en las organizaciones de masas tales como los sindicatos. Un número considerable de oficiales jubilados del ejército ocupaban puestos de importancia en el movimiento sindical a nivel local y regional, el propio nivel en que tiene mayor pertinencia la negociación colectiva. Estimaba que no existía otro país en el mundo en que los sindicatos disfrutaran de un apoyo tan sustantivo de parte del ejército en sus tareas cotidianas. Expresó su preocupación acerca de esta situación, considerando que la participación militar en los sindicatos no era propicia a su funcionamiento cotidiano libre y democrático. Expresó su deseo de que el representante gubernamental se refiriera igualmente a este punto.

Respecto a los criterios numéricos de la Comisión de Expertos a partir de 1979, el orador señaló que desde septiembre de 1990 existía un nuevo centro sindical pequeño llamado "Solidaridad". No le causaba sorpresa la reacción del miembro trabajador indonesio ante la aparición de este nuevo sindicato y estimaba que tenía derecho a sus propias opiniones. Pero la reacción del Gobierno era cosa distinta: el nuevo sindicato había solicitado que se le reconociera a fin de poder llevar a cabo sus actividades sindicales, en especial, la negociación colectiva, pero el Gobierno aparentemente se había negado a ello. Los dirigentes del nuevo sindicato habían sido varias veces detenidos y sometidos a interrogatorios. En el momento mismo de la apertura de esta reunión de la Conferencia, el secretario general del nuevo sindicato acababa de ser liberado, tras haber sido secuestrado y mantenido bajo arresto durante varios días. Tal era el incidente en que se basaba la declaración formulada por el Vicepresidente trabajador en la sesión inaugural al dirigirse a la presidencia de esta reunión de la Conferencia. Estos casos de detención e intimidación podrían no ser inmediatamente pertinentes a este Convenio, pero el orador aludió a un informe del Jakarta Post acerca de un funcionario de alto rango que aconsejaba a las autoridades y empresas locales no prestar servicios a este nuevo sindicato. Por consiguiente, preguntó al representante gubernamental si su Gobierno tenía efectivamente objeciones respecto a sindicatos que no fueran el SPSI, particularmente en lo que atañe a la negociación colectiva.

El miembro trabajador del Japón estuvo de acuerdo con el orador anterior ya que tenía buenas razones para poner en tela de juicio que no sólo el derecho de negociación colectiva, sino también el derecho de sindicación, estaban garantizados en Indonesia. El representante gubernamental había tratado de asegurar a la actual Comisión que la ley sobre el registro ofrecía garantías a todos los trabajadores; sin embargo, existía otra legislación que imponía límites importantes al libre ejercicio del derecho de organizarse en sindicatos. Esta circunstancia afectaba a todos los funcionarios y a todos los empleados de las empresas públicas. Se definía ampliamente a las empresas públicas a fin de incluir a todas las empresas en que el Estado era propietario de 5 por ciento o más. Los trabajadores que estaban obligados a afiliarse al organismo creado oficialmente llamado "KORPRI" que, a su entender, estaba dirigido por un ministro y no podía participar en actividades sindicales fundamentales. Pese a la respuesta escrita del Gobierno estimaba que éste se injería en los asuntos de los sindicatos. Confirmaba su impresión la encuesta de 1990 acerca de las violaciones de los derechos sindicales que acababa de publicar la CIOSL y que informaba que el Gobierno ejercía una fuerte influencia en el único centro sindical legalmente reconocido, el SPSI. El Ministro de Trabajo era miembro del consejo consultivo del SPSI y varios oficiales jubilados del ejército ocupaban importantes puestos de jefatura en sus estructuras regionales y nacionales. Habida cuenta de todas estas circunstancias, el orador sugirió que el representante gubernamental debería suministrar informaciones complementarias a fin de que la Comisión de Expertos pudiese examinar el caso, no sólo en relación con el Convenio núm. 98 sino también a la luz de los principios del Convenio núm. 87.

Los miembros empleadores señalaron que, si bien los expertos habían formulado observaciones sobre este caso desde hace cierto tiempo, sólo en 1986 la Comisión se había ocupado de él. Por desgracia, no se podía disponer de informaciones extensas, pero, según los expertos, el Gobierno había reconocido sus obligaciones y había adoptado reglamentaciones; la única cuestión estribaba en si eran o no adecuadas. Existían dudas al respecto en tres esferas específicas. En primer lugar, el Convenio exigía una protección "adecuada" y los expertos preguntaban si existían disposiciones complementarias que protegieran particularmente a los trabajadores contra la discriminación antisindical en el momento de su contratación y durante la relación de empleo. Era necesario que el Gobierno volviera a tomar en consideración las cuestiones y respondiera en una memoria posterior. Respecto a la protección de las organizaciones de trabajadores contra la injerencia de los empleadores, la Comisión de Expertos solicitó copia de dos textos posiblemente pertinentes y era parte de la práctica habitual satisfacer prontamente dichas peticiones. En lo que atañe al requerimiento de que los sindicatos fueran registrados antes de que se les autorizara a participar en la negociación colectiva, los empleadores consideraban que la información disponible no era suficiente. Estaban enteramente de acuerdo con la petición de los expertos acerca de que el Gobierno debería examinar nuevamente su legislación al respecto. Recalcó que el Gobierno debería proporcionar suficiente información a fin de que la Comisión de Expertos pudiese establecer una evaluación de la situación actual, tanto en lo que se refiere a la legislación como a la práctica.

El miembro trabajador del Pakistán, al reconocer los problemas con que se enfrentaban los grandes países de Asia tales como Indonesia que contaba con considerables fuerzas laborales, expresó su aprecio por la declaración del miembro trabajador indonesio. Pero, al mismo tiempo, recordó que Indonesia había ratificado el Convenio núm. 98 y que la Comisión de Expertos había solicitado específicamente información sobre tres puntos: la protección contra la discriminación antisindical, contra la injerencia de los empleadores y el registro con fines de negociación colectiva. Estimaba que las contradicciones existentes entre la legislación y la práctica y el Convenio se deberían rectificar tal como habían exhortado los miembros trabajadores.

El representante gubernamental reiteró que la ley indo nesia bastaba para proteger el derecho de sindicación y el derecho de negociación colectiva en consonancia con el Convenio. Se habían suprimido las restricciones relativas al derecho de huelga en las esferas llamadas esenciales y él estimaba que existía una excelente protección contra la discriminación antisindicalista. No se permitía a los empleadores que restringieran la existencia de sindicatos a nivel de la planta. En respuesta a la intervención del miembro trabajador de los Países Bajos, señaló que en todos los países del mundo los oficiales del ejército, después de su jubilación, se convertían en ciudadanos normales y si pasaban a ser empleadores podían afiliarse a asociaciones de empleadores y si se volvían trabajadores tenían igualmente derecho a organizarse. Disfrutaban del mismo derecho de los demás trabajadores para ser elegidos como dirigentes de un sindicato. Aludiendo a las dudas de los empleadores acerca de la injerencia gubernamental en los sindicatos, estimaba que no existía restricción alguna en caso de que los trabajadores quisieran convocar una huelga; pero si la acción de los trabajadores se volvía excesiva y trataba de destruir la empresa, había entonces que tomar medidas para proteger los intereses del público, de las empresas y de la sociedad en general. Por consiguiente, la acción de los organismos encargados de aplicar la ley no se debería llamar injerencia sino que se debería considerar como un medio de proteger tanto a los trabajadores como los intereses de los empleadores y del público. Respecto al registro, repitió que eran necesarios algunos requisitos para el reconocimiento a nivel nacional. Pero las organizaciones que todavía no eran capaces de cumplir con estos requisitos podían seguir existiendo, incluso sin reconocimiento nacional. Según el orador, había una serie de dichas organizaciones que existían sin registro y que realizaban actividades. Destacó de este modo que el registro sólo era necesario si la organización deseaba un reconocimiento nacional. Por último, indicó que KORPRI podía funcionar como sindicato si así lo deseara, es decir, si tal fuera el consenso de los funcionarios empleados en las empresas u organizaciones interesadas. Su Gobierno ya había informado acerca de que una serie de empresas del sector público que eran propiedad del Estado funcionaban actualmente como sindicatos y de que habían concertado acuerdos colectivos.

El miembro trabajador de los Países Bajos formuló la pregunta siguiente: si una federación sindical no es registrada por el Gobierno a nivel nacional _es posible para los sindicatos de empresa seguir perteneciendo a esta federación para negociar colectivamente con la administración en dicha empresa?

El miembro trabajador de Grecia se dirigió al representante gubernamental para solicitarle aclaración, en relación con lo afirmado por este último; a saber, que los empleadores son trabajadores y que por lo tanto pueden ser elegidos para la directiva de un sindicato. Si tal es el caso, el empleador puede imponer a los trabajadores, que voten por él bajo la amenaza de despedirlos. Si el representante gubernamental ha afirmado esa tesis, deberá mencionarse lo deplorable de la situación en las conclusiones.

El miembro trabajador de Francia se refirió a la afirmación del representante gubernamental sobre el carácter nocivo del ejercicio del derecho de huelga, dadas las consecuencias que puede tener en la economía del país. Por lo cual, desearía saber cuál es la concepción que tiene el Gobierno del respeto del derecho de huelga.

El miembro trabajador del Senegal solicitó al representante gubernamental informaciones acerca de la edad prevista para la jubilación de los militares.

El miembro empleador de Indonesia, en relación con la cuestión de la protección de los sindicatos contra los actos de injerencia por parte de los empleadores, subrayó, que existen reglamentos adoptados por el Gobierno que no otorgan a los empleadores la facultad de injerirse en las actividades sindicales y que es muy difícil despedir a un trabajador, además de que tienen derecho a una indemnización en caso de despido.

El representante gubernamental refiriéndose a la pregunta formulada por el miembro trabajador de los Países Bajos subrayó que no existen restricciones a nivel de empresa. En relación con la pregunta del miembro trabajador de Grecia explicó que no puede, en la práctica, haber confusión entre empleadores y trabajadores y que en cada convenio colectivo se especifican las diferentes categorías. En caso de que no exista ni sindicato ni convenio colectivo, la ley nacional exige a cada empresa especificar quién pertenece al nivel administrativo y quién pertenece al laboral. En relación con el derecho de huelga declaró que ésta puede ser reconocida por el Gobierno y legítima, o no reconocida por él, e ilegal. En lo que se refiere a la edad de jubilación prevista para los militares, el representante gubernamental declaró que normalmente es de 42 años para los niveles jerárquicamente inferiores, 48 en promedio para los niveles medios (que puede ser prolongada hasta 50), y que para los oficiales de alto rango son 55 años.

La Comisión tomó nota del informe de la Comisión de Expertos, de las informaciones escritas y orales suministradas por el representante gubernamental y de la discusión que tuvo lugar en la Comisión. Puso de relieve que, desde hace muchos años, la Comisión de Expertos ha formulado comentarios acerca de la falta de protección adecuada contra los actos de discriminación antisindical y los actos de injerencia, así como también sobre la imposición de restricciones al registro de sindicatos que tienen por efecto limitar la negociación colectiva. La Comisión tomó nota de algunos progresos en lo que se refiere a los actos de injerencia y solicitó al Gobierno suministrar informaciones acerca de la práctica en este aspecto. Lamentó que la ley y la práctica en materia de discriminación antisindical y de acceso a la negociación colectiva no estén todavía en plena conformidad con las exigencias del Convenio. Por lo tanto, la Comisión expresó la firme esperanza de que el Gobierno tome, en breve plazo, las medidas necesarias para poner su legislación en plena conformidad con el Convenio y que pueda comunicar, lo más rápidamente posible los progresos alcanzados en esta materia.