Individual Case (CAS) - Discussion: 1991, Publication: 78th ILC session (1991)

Right to Organise and Collective Bargaining Convention, 1949 (No. 98) - Indonesia (Ratification: 1957)

Le gouvernement a communiqué les informations suivantes:

1. Protection contre les actes de discrimination antisyndicale.

En ce qui concerne le cas no 1431, le gouvernement rappelle que la loi fondamentale (no 14) de 1969 sur la main-d'oeuvre dispose que tous les travailleurs ont le droit de constituer des syndicats et d'en devenir membres. Cette loi précise également que les syndicats doivent être constitués démocratiquement. Le gouvernement garantit qu'il n'existe aucune restriction empêchant les travailleurs de se syndiquer.

2. Protection des organisations de travailleurs contre les actes d'ingérence des employeurs.

Le décret no 120/1988 adopté par le ministre de la Main-d'oeuvre en application du Code de conduite sur la prévention et le règlement des différends du travail dispose que les employeurs doivent respecter les droits des travailleurs de constituer des syndicats et d'en devenir membres. Ce décret interdit également aux employeurs d'empêcher les travailleurs de devenir membres de syndicats, au moment du recrutement ou en cours d'emploi.

3. Restrictions à la négociation collective.

Le règlement no 05/1987 du ministre de la Main-d'oeuvre fait actuellement l'objet d'un réexamen, afin de tenir compte de faits nouveaux. Des améliorations ont également été apportées dans des entreprises publiques, dont certaines ont pu conclure des conventions collectives. Ces entreprises ont été restructurées, de telle sorte que leurs conseils d'administration ont été démocratiquement élus par les travailleurs. Il s'agit des entreprises suivantes: PT. Kaltim Prime Coal, Kalimantan Est, PT. Multi Harapry Infama, Kalimantan Est, PT. Tamilo Harma, Kalimantan Est, PT. Allied Indo Coal, Kalimantan Sud, Trectonin Indonesia, Sumatra Ouest.

En outre, un représentant gouvernemental s'est référé à la communication écrite fournie par son gouvernement qui indique, premièrement, que la loi no 14 de 1969 sur la main-d'oeuvre accorde à tous les travailleurs le droit de constituer des syndicats et de s'y affilier, et précise que les syndicats doivent être constitués démocratiquement. Deuxièmement, s'agissant de la protection des organisations de travailleurs contre les actes d'ingérence des employeurs, le décret ministériel no 120 de 1988 d'application du code de conduite sur la prévention et le règlement des différends du travail dispose que les employeurs doivent respecter les droits des travailleurs de constituer des syndicats et d'en devenir membres et interdit aux employeurs d'empêcher les travailleurs de devenir membres de syndicats au moment du recrutement ou en cours d'emploi. Troisièmement, s'agissant des restrictions à la négociation collective, le règlement ministériel no 05 de 1987 fait actuellement l'objet d'un réexamen afin de tenir compte de faits nouveaux. Des améliorations ont également été apportées dans des entreprises publiques, dont certaines ont pu conclure des conventions collectives. Ces entreprises ont été restructurées de telle sorte que leurs conseils d'administration ont été démocratiquement élus par les travailleurs, comme cela a eu lieu dans plusieurs entreprises.

Les membres travailleurs ont indiqué que la commission d'experts soulevait dans ses commentaires depuis 1979 les mêmes questions que dans le rapport de cette année: absence de dispositions légales suffisamment spécifiques pour protéger les travailleurs contre les actes de discrimination antisyndicale; même absence concernant la protection de leurs organisations, et enfin, restrictions à la liberté de négociation collective. Le gouvernement envoie des rapports, fournit des informations supplémentaires, mais la situation concrète ne change guère. La commission d'experts estime que le décret ministériel de 1988 ne suffit pas à fournir une protection adéquate, et cela vaut également pour le deuxième point sur lequel la commission d'experts a demandé des informations sur l'application pratique des textes en question. Sur le troisième point, la commission d'experts est claire. Elle regrette que le nouveau texte ne change pas réellement le système d'enregistement des syndicats. Force est de constater, à la lecture de la communication écrite à laquelle s'est référé le représentant gouvernemental, qu'aucune réponse réelle n'est apportée aux questions soulevées, sur aucun des trois points. Les membres travailleurs se sont interrogés sur la portée juridique du code de conduite mentionné dans le rapport examiné par la commission d'experts. Ils ont estimé qu'il était absolument nécessaire d'insister pour que le gouvernement ne se contente pas de redire les mêmes choses de rapports en rapports, mais qu'il prenne des mesures pour répondre aux commentaires et pour mettre la législation en pleine conformité avec les dispositions de la convention.

Le membre travailleur de l'Indonésie a décrit l'historique du mouvement syndical en Indonésie, observant qu'en 1959 une centaine d'organisations nationales étaient enregistrées au Ministère du travail, 150 syndicats locaux, et sept fédérations. Il est douteux que ce système ait été à l'avantage des travailleurs car dans la décennie suivante seulement 200 syndicats nouveaux ont été créés et sept conventions collectives signées. En outre, les activités des syndicats étaient plus influencées par des intérêts politiques que par les principes d'un authentique mouvement syndical. Le 20février 1973, l'ensemble des dirigeants des syndicats importants d'Indonésie sont finalement tombés d'accord pour signer une déclaration d'unité des travailleurs indonésiens et ont procédé à l'unification de leurs organisations en une seule, la Fédération indonésienne des syndicats (FBSI). Celle-ci a tenu son premier congrès national en 1981, et décidé de renforcer l'unité de tous les travailleurs indonésiens et d'augmenter le nombre des syndicats de niveau national. Sa seconde conférence nationale en 1985 a montré que les délégués ont été en mesure d'élire démocratiquement une nouvelle direction. Les autres décisions de ce congrès avaient trait: a) au remplacement du mot "ouvrier" par le mot "travailleur" conformément à la Constitution de 1945; b) à la transformation de la structure des organisations syndicales en passant d'une structure de syndicats professionnels à une structure territoriale de districts; c) au changement du nom de la FBSI en SPSI, le Syndicat des travailleurs indonésiens. Les dirigeants qui n'ont pas été réélus ont constitué le Secrétariat commun des syndicats professionnels qui, au troisième congrès national en 1990, a été invité à prendre part à certains groupes de travail. Cependant, il est apparu que cet organe n'avait pas de soutien à la base et qu'il était de plus en plus influencé par les intérêts personnels de ses dirigeants. S'agissant du règlement ministériel no 05 de 1987, qui a abrogé le règlement ministériel de 1975, l'orateur a noté qu'il a été soumis par le syndicat à la discussion du Forum national tripartite. Il a exprimé l'espoir qu'il serait modifié afin que le SPSI puisse exercer pleinement des activités pour la défense des travailleurs.

Le membre travailleur des Pays-Bas a observé que la commission d'experts avait fait état de divergences entre la législation nationale et la convention en 1979, 1982, 1983, 1986, 1987 et cette année. Chaque fois, il a été demandé au gouvernement de mettre sa législation en conformité avec la convention. Or rien n'a été fait. Il est regrettable que le rapport de la commission d'experts, tout en mentionnant le cas no 1.431 relatif à une plainte de la Confédération internationale des syndicats libres (CISL) soumise au Comité de la liberté syndicale, n'ait pas utilisé toute l'information sur l'absence de droits de négociation collective qui s'y trouve et qui aurait été d'après lui très utile. Une des conclusions dans ce cas doit être soulignée, celle qui concerne le fait que les fonctionnaires et les travailleurs employés dans des entreprises appartenant totalement ou partiellement au gouvernement, n'ont pas le droit de s'organiser dans des syndicats et n'ont en conséquence pas le droit de négocier leurs conditions de travail. Les travailleurs de ces entreprises doivent appartenir à une certaine organisation, le "KORPRI", qui ne remplit pas les fonctions d'un syndicat et qui est soumise à la tutelle du ministre compétent pour le secteur concerné. Le Conseil d'administration de l'OIT a demandé instamment au gouvernement d'accorder à cette catégorie de travailleurs le droit de négociation collective en tant que membres de syndicats opérant de façon libre et indépendante des partis au pouvoir ou d'autres institutions, selon les principes de l'OIT. L'orateur a demandé au représentant gouvernemental si, compte tenu de ces conclusions et recommandations, le gouvernement allait accorder aux travailleurs du secteur public et des entreprises d'Etat le droit de s'organiser dans des syndicats de type normal et s'il encouragerait la négociation collective dans le secteur public.

S'agissant des syndicats libres et indépendants, il semble que l'armée indonésienne soit officiellement investie d'une double mission: outre les fonctions qu'ils assument normalement dans d'autres pays, les officiers de l'armée indonésienne s'occupent aussi d'organisations de masse comme les syndicats. Un nombre significatif d'officiers en retraite occupent des positions de dirigeants dans le mouvement syndical aux niveaux local et régional, c'est-à-dire ceux auxquels la négociation collective est la plus importante. Dans aucun pays au monde, les syndicats ne bénéficient d'un appui aussi important de l'armée dans leurs travaux quotidiens. Cette situation est inquiétante et cette implication des militaires dans les syndicats n'est pas propice à leur fonctionnement libre et démocratique. L'orateur a exprimé son souhait d'entendre aussi le représentant gouvernemental sur ce point.

En ce qui concerne le critère numérique mentionné par la commission d'experts depuis son rapport de 1979, l'orateur a observé que depuis septembre 1990, il existe un nouveau petit syndicat qui s'appelle "Solidarité". La réaction du membre travailleur indonésien à la naissance de ce nouveau syndicat n'est pas surprenante et il est en droit de l'avoir. Mais la réaction du gouvernement est un problème différent: le nouveau syndicat a demandé sa reconnaissance de façon à pouvoir mener son activité syndicale, notamment la négociation collective, mais le gouvernement l'a apparemment refusée. Les dirigeants du nouveau syndicat sont, de temps à autre, arrêtés et interrogés, et, au moment même où s'ouvrait cette session de la Conférence, son Secrétaire général venait d'être libéré après avoir été enlevé et détenu pendant quelques jours. Il s'agit de l'incident auquel a fait allusion la déclaration du vice-président travailleur à la session d'ouverture, à propos de la présidence de cette session de la Conférence. Ces cas d'arrestations et d'intimidations ne sont peut-être pas pertinents au regard de cette convention, mais le Jakarta Post d'il y a quelques jours a rapporté le cas d'un haut fonctionnaire du gouvernement qui conseillait aux autorités locales de ne pas accorder de facilités à ce nouveau syndicat. L'orateur a demandé au représentant gouvernemental s'il s'opposait aux syndicats autres que le SPSI, notamment en ce qui concerne la négociation collective.

Le membre travailleur du Japon s'est déclaré d'accord avec le précédent orateur, car il avait de bonnes raisons de douter que, non seulement le droit de négociation collective, mais aussi le droit d'organisation soient garantis en Indonésie. Le représentant gouvernemental a tenté de convaincre la présente commission que la loi sur l'enregistrement donnait des garanties à tous les travailleurs; il existe cependant d'autres lois, qui imposent d'importantes limitations à la liberté d'association dans les syndicats, touchant tous les fonctionnaires et employés des entreprises publiques. La définition de l'entreprise publique est très large en Indonésie, puisqu'elle inclut toutes les entreprises dont l'Etat détient plus de 5 pour cent. Dans ces entreprises, les travailleurs sont tenus de s'affilier à l'organisme officiel KORPRI qui semble être dirigé par un ministre et ne peut mener les activités fondamentales d'un syndicat. En dépit de la réponse écrite du gouvernement, l'orateur a exprimé son sentiment que le gouvernement s'ingérait dans les affaires des syndicats. Cette impression a été confirmée par l'étude récemment publiée par la CISL sur les violations des droits syndicaux qui indique que le gouvernement exerce une forte influence sur le seul syndicat légalement reconnu, le SPSI. Le ministre du Travail est membre du conseil consultatif du SPSI, et des officiers en retraite occupent d'importantes fonctions de direction dans les structures régionales et nationales de ce syndicat. Au vu de tous ces éléments, l'orateur a suggéré que le représentant gouvernemental fournisse des informations supplémentaires, afin que la commission d'experts soit à même d'examiner le cas, non seulement sous la convention no 98, mais aussi à la lumière des principes de la convention no 87.

Les membres employeurs ont fait observer que, bien que la commission d'experts ait émis des commentaires sur ce cas depuis un certain temps, la présente commission n'en a traité qu'en 1986. Malheureusement, on ne dispose pas d'une information complète, mais, selon la commission d'experts, le gouvernement a reconnu ses obligations et a adopté des dispositions; la seule question est de savoir si elles sont adéquates. Et dans trois domaines précis on peut en douter. Premièrement, la convention requiert une protection "adéquate", et la commission d'experts a demandé s'il y avait de nouvelles mesures, afin notamment d'assurer la protection des travailleurs, au moment de l'embauche et en cours d'emploi, contre la discrimination antisyndicale. Le gouvernement doit revoir cette question et répondre dans un nouveau rapport. S'agissant de la protection des organisations de travailleurs contre les actes d'ingérence des employeurs, la commission d'experts a demandé la communication de deux textes pouvant être pertinents, et c'est une pratique normale que de satisfaire rapidement une telle demande. Sur l'obligation d'enregistrement des syndicats avant qu'ils ne soient autorisés à prendre part à la négociation collective, les membres employeurs ont estimé que l'information disponible n'était pas suffisante, et exprimé leur plein accord avec la demande de la commission d'experts que le gouvernement revoie la législation sur ce point. Ils ont souligné que le gouvernement devait fournir une information suffisante pour permettre à la commission d'experts d'évaluer la situation réelle tant dans la législation que dans la pratique.

Le membre travailleur du Pakistan, reconnaissant les problèmes d'un grand pays d'Asie à la main-d'oeuvre abondante comme l'Indonésie, a dit avoir apprécié la déclaration du membre travailleur d'Indonésie. Mais il faut aussi rappeler que l'Indonésie a ratifié la convention no 98 et que la commission d'experts a spécialement demandé des informations sur trois domaines: la protection contre la discrimination antisyndicale, contre l'ingérence des employers, et l'enregistrement à des fins de négociation collective. Les contradictions entre la loi et la pratique, d'une part, et la convention, d'autre part, doivent être résolues ainsi que les membres travailleurs le demandent instamment.

Le représentant gouvernemental a répété que la loi indonésienne suffisait à protéger le droit d'organisation et de négociation collective en accord avec la convention. Les restrictions au droit de grève dans les domaines dits essentiels ont été levées, et il existe une très bonne protection contre la discrimination antisyndicale. Les employeurs n'ont pas le droit de limiter l'existence de syndicats au niveau de l'entreprise. S'agissant de la déclaration du membre travailleur des Pays-Bas, il faut observer que, dans tous les pays, les officiers de l'armée, une fois en retraite, deviennent des citoyens comme les autres: s'ils deviennent des employeurs ils peuvent entrer dans des organisations d'employeurs, et s'ils sont des travailleurs, ils ont aussi le droit de se syndiquer. Ils ont alors le même droit que les autres travailleurs d'être élus responsables d'un syndicat. Quant aux doutes exprimés par les membres employeurs sur l'ingérence du gouvernement dans les syndicats, il n'y a pas de restrictions lorsque les travailleurs veulent se mettre en grève. Mais si l'action devient excessive et vise à détruire l'entreprise, alors il faut agir pour protéger les intérêts du public, des entreprises et de l'ensemble de la société. Dans ce cas, l'action des organes chargés de l'application de la loi ne peut être qualifiée d'ingérence; elle est plutôt un moyen de protéger les travailleurs, tout autant que les intérêts des employeurs et du public. Sur la question de l'enregistrement, certaines conditions sont nécessaires au niveau national, ce qui n'empêche pas les organisations qui ne remplissent pas encore ces conditions d'exister, même sans reconnaissance nationale. De nombreuses organisations existent ainsi et sont actives sans être enregistrées. L'enregistrement n'est nécessaire que si l'organisation veut être reconnue au plan national. Enfin le KORPRI fonctionnerait comme un syndicat s'il le souhaitait, c'est-à-dire si telle était la volonté commune des fonctionnaires employés dans les entreprises ou les organisations concernées. Le gouvernement a déjà indiqué que de nombreuses entreprises publiques comportaient des syndicats qui avaient conclu des conventions collectives.

Le membre travailleur des Pays-Bas a demandé au gouvernement d'indiquer si un syndicat institué au niveau de l'entreprise appartenant à une fédération qui n'a pas été enregistrée au niveau national, peut négocier collectivement avec la direction de cette entreprise.

Le membre travailleur de la Grèce a prié le gouvernement de fournir des éclaircissements au sujet de sa déclaration selon laquelle les employeurs sont des travailleurs et peuvent en conséquence être élus à la direction d'un syndicat. Il considère que, si tel est le cas, l'employeur peut obliger les travailleurs à voter pour lui, sous la menace de licenciement. L'orateur a estimé que si le représentant gouvernemental a effectivement affirmé cela, il faudra mentionner cette situation déplorable dans les conclusions.

Le membre travailleur de la France s'est référé à la déclaration du représentant gouvernemental sur le caractère nocif de l'exercice du droit de grève, vu les conséquences pour l'économie du pays. Il se demande quelle est la conception du gouvernement sur le respect du droit de grève.

Le membre du travailleur du Sénégal a demandé au représentant gouvernemental des informations sur l'âge de la retraite des militaires.

Le membre employeur de l'Indonésie, se référant à la question de la protection des syndicats contre des actes d'ingérence des employeurs, a souligné que le gouvernement a adopté des règlements n'admettant pas une telle ingérence et rendant difficile le licenciement d'un travailleur, étant donné qu'il a droit à une compensation dans ce ces.

Le représentant gouvernemental, en réponse à une question posée par le membre travailleur des Pays-Bas, a indiqué qu'il n'existe pas de restrictions au niveau de l'entreprise et il a donné l'exemple d'ASTRA, un conglomérat d'entreprises. En réponse à la question posée par le membre travailleur de Grèce, il a relevé qu'il ne peut y avoir en pratique de confusion entre employeurs et travailleurs, chaque convention collective spécifie les différentes catégories. En l'absence de convention collective, la législation nationale exige que chaque entreprise détermine dans une directive les personnes appartenant à la direction et celles appartenant à la catégorie des travailleurs. Concernant la grève, l'orateur a déclaré qu'une grève lorsqu'elle est notifiée au gouvernement peut être reconnue comme une grève légale, une grève non notifiée est illégale. En réponse à la question posée sur l'âge de la retraite des militaires, le représentant gouvernemental a souligné que cet âge est normalement 42 ans pour le niveau inférieur, 48 pour le niveau intermédiaire (pouvant être prolongé jusqu'à 50 ans) et 55 ans pour les officiers.

La commission a pris note du rapport de la commission d'experts, des informations écrites et orale fournies par le représentant du gouvernement et du débat qui s'est déroulé en son sein. Elle a également relevé que, depuis plusieurs années, la commission d'experts présente des commentaires sur l'absence de protection adéquate contre les actes de discrimination antisyndicale et les actes d'ingérence ainsi que sur l'imposition des restrictions à l'enregistrement des syndicats qui ont pour effet de limiter la négociation collective. La commission a noté certains développements en ce qui concerne les actes d'ingérence et elle a demandé au gouvernement de fournir des informations sur la pratique dans ce domaine. Elle a regretté que la loi et la pratique en matière de discrimination antisyndicale et d'accès à la négociation collective ne soient toujours pas en pleine conformité avec les exigences de la convention. En conséquence, la commission a exprimé le ferme espoir que le gouvernement prendra dans les meilleurs délais toutes les mesures nécessaires pour mettre sa législation en pleine conformité avec la convention et fera état, le plus rapidement possible, de progrès réalisés en la matière.