Individual Case (CAS) - Discussion: 1995, Publication: 82nd ILC session (1995)

Freedom of Association and Protection of the Right to Organise Convention, 1948 (No. 87) - Guatemala (Ratification: 1952)

El Gobierno ha comunicado las informaciones siguientes:

Artículo 2 del Convenio (Derecho de los trabajadores y de los empleadores de constituir organizaciones y de afiliarse a ellas). El Gobierno señaló que las condiciones de fondo y forma constaban en el título sexto, capítulo único del Código de Trabajo, y en el Acuerdo gubernativo núm. 639-93 y que no existían disposiciones legales especiales para categorías especiales de trabajadores.

Artículo 3 (Derecho de las organizaciones de trabajadores y de empleadores de redactar sus estatutos y reglamentos administrativos, elegir libremente sus representantes y organizar su administración y sus actividades). Según el Gobierno, la ley determina que los sindicatos son asociaciones permanentes de trabajadores o de patronos o de personas de profesión u oficio independientes, constituidas exclusivamente para el estudio, mejoramiento y protección de sus respectivos intereses económicos y sociales comunes.

Artículo 4 (Disolución y suspensión de las organizaciones por vía administrativa). Se indicó que la disolución se rige por las normas contenidas en los artículos 226 al 229 del Código de Trabajo.

Artículo 5 (Derecho de las organizaciones de constituir federaciones y confederaciones y de afiliarse a organizaciones internacionales). El artículo 233 del Código de Trabajo norma lo relativo a la formación de federaciones y confederaciones y agrega que las mismas pueden ser de carácter nacional, regional o por ramas de la producción y que dicha norma no incluye la afiliación a organizaciones internacionales.

Artículo 6 (Derechos de las federaciones y confederaciones de organizaciones de trabajadores y de empleadores). El Código de Trabajo de Guatemala dispone, en el título sexto, capítulo único, que la formación de federaciones y confederaciones se rige por las mismas disposiciones que las relativas a la formación de sindicatos.

Artículo 7 (Personalidad jurídica de las organizaciones de trabajadores y de empleadores y de sus federaciones y confederaciones). Las disposiciones del Convenio están contempladas en la ley en el título sexto, capítulo único, del Código de Trabajo.

Artículo 8 (Ejercicio de los derechos de los trabajadores, de los empleadores y de sus respectivas organizaciones). El Gobierno señaló que deberían tenerse presentes especialmente los siguientes artículos de la Constitución: 5, 24, 28, 29, 33, 34, 35, 138 y 139.

Artículo 9 (Derechos sindicales de las fuerzas armadas y de la policía). El Gobierno indicó que no había legislación vigente a este respecto pero que de acuerdo con la costumbre y la práctica nacionales se ha asumido que las fuerzas armadas y la policía tienen vedada la formación de sindicatos.

Respecto a las observaciones de 1993 formuladas por la Comisión, el Gobierno hizo notar que impulsaría, a corto plazo, acciones tendentes a superar las divergencias señaladas. Sin embargo, recordó que la función que la función legislativa compete exclusivamente al Congreso de la República.

Una representante gubernamental se refirió a las informaciones escritas comunicadas por su Gobierno y manifestó su aprecio y reconocimiento por la labor desarrollada por la OIT y particularmente por la presente Comisión. Indicó que había comparecido personalmente con el objeto de patentizar el interés del Gobierno por encontrar solución a las dificultades que en esta materia persisten, no obstante los esfuerzos realizados. Guatemala se ha visto afectada por una ingrata confrontación armada durante los últimos treinta y cinco años como consecuencia de la "guerra fría" y de condiciones internas. Actualmente se encuentra buscando la paz mediante la firma de acuerdos que permitirán resolver las diferencias. En este difícil proceso han apoyado a Guatemala países amigos y la Organización de las Naciones Unidas, que actúa como mediadora del proceso y además colabora a través de MINUGUA en la verificación del cumplimiento del acuerdo global de Derechos Humanos. En la reciente visita que el Presidente de México hizo a Guatemala, reconoció, en nombre del grupo de países amigos del proceso de paz (Noruega, Estados Unidos, España, México, Colombia y Venezuela), la labor pacificadora del Gobierno del Presidente de la República de Guatemala, por lo que la Ministra de Trabajo quiso hacer énfasis en la importancia de contar con el apoyo de las organizaciones y agencias internacionales, para consolidar la ansiada paz en Guatemala. Por otra parte, realzó la importancia de la presencia de la Oficina Regional de la OIT en Centroamérica, que ha permitido mayor relación con la OIT y a la vez tener un mejor aprovechamiento de los consultores y técnicos en la modernización del Ministerio de Trabajo para atender en forma más eficiente y eficaz la materia laboral.

Además, destacó la valiosa labor desarrollada por la misión de contactos directos que visitó Guatemala, y cuyos resultados oportunamente se darán a conocer. Dicha misión tuvo oportunidad de dialogar con los distintos sectores y de constatar la política del Presidente de la República de abrir el país a la colaboración de la comunidad internacional para juntos encontrar solución a los problemas sociales del país.

En relación con las observaciones formuladas por la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones, la oradora declaró que Guatemala ya ha cumplido con entregar las memorias a que hace referencia el informe de la Comisión de Expertos, lo cual ha hecho con alguna demora, debido a las dificultades que confronta el Ministerio de Trabajo, por carecer de recursos humanos que conozcan en esta especializada materia. En el futuro se tomarán medidas a efecto de que estas memorias lleguen en el debido tiempo.

En cuanto a las observaciones formuladas con relación al Convenio, la oradora expresó que desde la década de los setenta se han hecho cuatro intentos por elaborar un nuevo Código de Trabajo en Guatemala (el actual data de 1947) y se han conformado comisiones que han elaborado sendos proyectos, sin mayores resultados. En diciembre de 1992 se obtuvo la introducción de modificaciones en algunos de sus artículos, con la emisión del decreto legislativo núm. 64-92. Sin embargo, tales modificaciones fueron mínimas y en áreas no conflictivas, en relación a la totalidad de reformas propuestas. Ello obedece a que, lamentablemente, el hecho de plantear la emisión de un nuevo código o la reforma de su articulado siempre ha suscitado confrontaciones graves en una sociedad polarizada como la guatemalteca, en la que se dificulta arribar a acuerdos, en gran parte debido a la persistencia del enfrentamiento armado interno. A pesar de ello, las modificaciones introducidas en 1992 fueron elaboradas con la participación de los sectores laboral, empleadores y gobierno. Creemos que este ejercicio podrá repetirse. Luego del fallido golpe de estado suscitado en mayo de 1993, se inició un proceso de depuración de los organismos de estado; y en 1994 se llegó a la depuración del Congreso de la República, que había caído en excesos. Los actuales diputados entregarán sus cargos en enero de 1996, lo que dificulta el planteamiento de reformas legislativas en el inmediato plazo. Sin embargo, el Ministerio de Trabajo convocará en breve plazo a los sectores empleador y trabajador a efecto de analizar las recomendaciones emanadas de la Comisión de Expertos. Tal situación no ha sido un obstáculo para que el Ministerio de Trabajo y Previsión Social haya tomado medidas que favorecen la libertad de asociación sindical. En octubre de 1993, a sólo escasos dos meses de haber asumido el cargo, se llevaron a cabo varios seminarios y ejercicios tendentes a reducir los pasos administrativos para obtener la autorización de los sindicatos, erradicando los formulismos innecesarios, que sumaban más de 127 pasos burocráticos (que implicaban dos o tres años en la tramitación), y su trámite se simplificó significativamente y se eliminó la obligación de que el acuerdo de aprobación de los estatutos sea suscrito por el Presidente de la República. Además, en fecha reciente se introdujeron nuevas reformas para agilizar aún más dicha tramitación. Esta reforma introducida en el Código de Trabajo establece el plazo de cincuenta y cinco días, aproximadamente, para obtener el reconocimiento legal de un sindicato (de acuerdo con lo que prevé el Código de Trabajo reformado).

Por último, la oradora reiteró la voluntad política del Presidente de la República de continuar tomando medidas y adoptando acciones que faciliten profundizar la existencia de una cultura de la tolerancia y la concertación para consolidar una paz firme y duradera mediante acuerdos políticos a través del diálogo y el compromiso. Sólo entonces se podrán dedicar todos los recursos del país, tanto humanos como materiales, para resolver los grandes retos del subdesarrollo, como lo son la salud, el trabajo, la educación y la modernización de la producción. Guatemala necesita de la comprensión y apoyo de la comunidad internacional, porque es muy fácil confundir la escasez de recursos con la ausencia de políticas. Juntos podremos lograrlo, porque la paz no es únicamente la ausencia de la guerra.

Los miembros trabajadores agradecieron las informaciones de la Ministra de Trabajo sobre la difícil situación política del país y sobre las iniciativas para adoptar un nuevo Código de Trabajo. Recordaron que el caso había sido discutido en 1991 y 1993 y que se le dedicó un párrafo especial en que se insistió con firmeza al Gobierno que enviara informaciones detalladas sobre las medidas para poner la legislación en conformidad con el Convenio; que se pusiera remedio a las divergencias entre la legislación y la práctica por una parte y el Convenio por otra; y que se tomaran las medidas necesarias para evitar los graves ataques a la libertad sindical que se producían. En esa ocasión, el representante gubernamental hizo promesas al respecto; sin embargo, la Comisión de Expertos no recibió la memoria a tiempo y las informaciones escritas del Gobierno no dan nuevos elementos y se limitan a expresar vagamente que impulsaría a corto plazo acciones tendentes a superar las divergencias señaladas. Esto debe lamentarse, dados los graves problemas de falta de conformidad entre la legislación y el Convenio. Además, el Comité de Libertad Sindical, al examinar varios casos, ha constatado la violación flagrante de la libertad sindical en la práctica: dificultades para que los sindicatos se constituyan y funcionen; decenas de casos de amenazas, agresiones, asesinatos, desapariciones y despidos de sindicalistas. Existen grupos paramilitares, fuerzas del orden y responsables de empresas nacionales e internacionales que son responsables de estos actos y que se benefician de una situación de impunidad. Los sectores más afectados son los sectores agrícola y forestal y las zonas francas. Asimismo, los empleadores estimulan la creación de asociaciones solidaristas para evitar las organizaciones sindicales y negar el derecho de negociación colectiva; se refirieron especialmente a cuatro empresas y estimaron que el número de miembros de asociaciones solidaristas se contaba por miles.

Por otra parte, los miembros trabajadores insistieron en la gravedad de los problemas señalados por la Comisión de Expertos que dificultaban la creación de sindicatos, la libre elección de dirigentes (se exige ser trabajador activo y sin antecedentes penales), el ejercicio del derecho de huelga (requisitos excesivos que hacen imposible su ejercicio legal en la práctica). Si bien hubo ciertas mejoras legales en 1992, la constitución de sindicatos sigue siendo objeto de complicados trámites. A su juicio, la Comisión debía adoptar conclusiones muy firmes, dada la gravedad de la situación y habida cuenta de que el Gobierno no cumplió los compromisos que había asumido ante la presente Comisión. Es necesario también garantizar y proteger la integridad física y moral de los sindicalistas; aumentar el número de tribunales de trabajo; reforzar la inspección de trabajo; facilitar el sistema para constituir sindicatos y suprimir las trabas administrativas, y colaborar para conseguir un sistema estable y eficaz de relaciones profesionales donde la libertad sindical no sea violada por los empresarios y las autoridades públicas. Esperaban que en un futuro próximo pudieran apreciarse resultados tangibles.

Los miembros empleadores indicaron que estaban de acuerdo con la mayor parte de los puntos señalados por los miembros trabajadores. Estas cuestiones han sido tratadas seis veces en total en los años ochenta y nuevamente en 1991 y 1993. Este año la Comisión de Expertos no contó con la memoria del Gobierno y por tanto no tuvo otra opción que la de reiterar su observación precedente, a pesar de que, en 1993, la presente Comisión había solicitado urgentemente en sus conclusiones una memoria completa sobre los progresos realizados. En tal ocasión el Gobierno había prometido que las cosas cambiarían muy pronto, si bien tales promesas se ponían en paralelo con la designación del nuevo Presidente de Guatemala, que garantizaría personalmente los mencionados cambios.

Desde entonces, la situación no ha cambiado gran cosa. Los comentarios realizados por la representante gubernamental se refieren en general a la situación política y a los problemas que el país ha afrontado en los últimos treinta años. Se ha referido a ciertos cambios, pero éstos no han sido objeto de comentarios por parte de la Comisión de Expertos. Los miembros trabajadores han enumerado los principales puntos de preocupación: supervisión de las actividades de los sindicatos, exigencia de la nacionalidad para ser elegido dirigente, exigencia para ser dirigente sindical de ser trabajador en actividad en la empresa y exigencia de que los trabajadores demuestren que no tienen antecedentes penales. Evidentemente tales exigencias no se concilian con los términos del Convenio núm. 87. Por consiguiente, en estos puntos los miembros empleadores apoyan también la petición de que se produzcan cambios, tal como se hizo en 1991, en 1993 y se ha repetido ahora.

Los miembros empleadores aclararon, sin embargo, que no apoyaban las peticiones relativas al derecho de huelga, dado que peticiones tan concretas sobre este derecho no se derivan de los términos del Convenio. En lo que respecta a los demás puntos, los miembros empleadores indicaron que estaban completamente de acuerdo con la Comisión de Expertos.

_Qué pasó con las promesas hechas en 1993? La presente Comisión había indicado ese año que esperaba que el nuevo liderazgo político permitiría introducir cambios en el sentido de una nueva mejora, ya que el nuevo Presidente tenía la reputación de ser un gran defensor de los Derechos Humanos. Sin embargo, la Comisión de Expertos no ha recibido a tiempo una memoria detallada del Gobierno y las informaciones escritas comunicadas a la presente Comisión no son muy impresionantes ni contienen informaciones concretas, limitándose a hacer una vaga promesa para el futuro. La representante gubernamental ha señalado que es extremadamente difícil conseguir cambios a corto plazo. Es, pues, menos de lo que se prometió en 1993. La Comisión debería, pues, formular conclusiones firmes, como han solicitado los miembros trabajadores, y exigir una memoria del Gobierno. Los miembros empleadores indicaron que se reservaban el derecho de solicitar el examen de este caso el próximo año.

El miembro trabajador de Guatemala declaró que la declaración del portavoz de los miembros trabajadores se ajustaba a la realidad y que las violaciones del Convenio a nivel de la legislación se producían desde 1952, fecha de su ratificación. Además, el Gobierno no ha sometido a tiempo la memoria sobre el Convenio a la Comisión de Expertos y cuando lo hizo (en mayo de 1995) no consultó a las organizaciones de trabajadores. Los comentarios críticos de los expertos sobre restricciones a la libertad sindical, al derecho de huelga y a la negociación colectiva se producen tanto en la legislación como en la práctica. El orador se refirió a varios casos recientes de atentados a la vida contra sindicalistas y a casos que ilustraban la infuncionalidad de los tribunales laborales en los problemas de negociación colectiva. La Comisión de Expertos debe dar seguimiento permanente a estos graves problemas. Ello será de gran ayuda en el actual proceso de paz, cuya solución exige el respeto de los derechos económicos, sociales y políticos para poder solucionar así las causas del conflicto armado.

El miembro trabajador de Colombia se solidarizó con el movimiento sindical guatemalteco, observando la dolorosa situación que padecía. Es preocupante que el Gobierno no envíe la memoria a tiempo y que pretenda justificarse invocando la búsqueda de la paz. La paz exige el respeto de la vida de los trabajadores y de los sindicalistas y el de los demás derechos sindicales. La protección de la legislación guatemalteca al derecho de organización sindical es más formal que real y debe destacarse que el Gobierno no actúa con firmeza cuando los empresarios proceden a despidos antisindicales masivos o cuando fuerzas oscuras recurren al asesinato y al secuestro. En este sentido, se refirió a varios casos concretos de asesinatos, secuestros y torturas de sindicalistas. Se adhirió a las declaraciones del portavoz de los miembros trabajadores y concretamente a su pedido de que la Comisión formulara declaraciones con mayor firmeza. Por último, pidió que la OIT diera seguimiento permanente a todos los temas relativos a la libertad sindical que habían sido tratados.

El miembro trabajador de los Estados Unidos declaró que aunque la observación de la Comisión de Expertos sobre Guatemala parecía relativamente exenta de sucesos sangrientos y abordar cuestiones legales, los hechos en dicho país eran cualquier cosa menos no sangrientos. Se trata de un horrible récord del papel de la policía, de los grupos paramilitares y de los escuadrones de la muerte, en lo que la Archidiócesis de la Ciudad de Guatemala ha descrito como "práctica sistemática" de represión contra el movimiento sindical. Las enmiendas que han podido hacerse al Código de Trabajo de 1947 han podido raramente aplicarse, de manera que la protección al derecho de organización sindical prevista en los textos ha sido ignorada o aplicada defectuosamente. Existen represalias horribles y reiteradas. Por ejemplo, desde la última reunión de la presente Comisión, el sindicalista Edi Conde fue secuestrado por cuatro hombres armados con uniforme de policía, interrogado, golpeado y amenazado de muerte si no abandonaba el país. La AFL-CIO, junto con la Internacional de Servicios Postales Telegráficos y Telefónicos, ayudó al secretario general de la Federación de Trabajadores de Energía de Guatemala para que se refugiara en El Salvador y estuviera a salvo. En marzo, el secretario de finanzas del Sindicato de la Maquiladora PCA fue cruelmente asesinado. Desde mediados de 1994, sólo la organización UNSITRAGUA ha perdido ocho sindicalistas y afiliados. Cuando la planta de la Embotelladora de Coca-Cola u otros empleadores sostienen que los trabajadores no cuentan con la mayoría necesaria para formar un sindicato, la presente Comisión no debe centrarse en que el Código de Trabajo requiere en violación del Convenio una mayoría de dos tercios para declarar la huelga, sino también tener en cuenta la existencia de un clima de violencia e intimidación tan extremo, que no necesita que un cínico venga a decir que las numerosas muertes de afiliados impiden a los sindicatos alcanzar el número de miembros necesarios para poder ser registrados. Ante la ausencia de libertad sindical ha llegado el momento de que la presente Comisión insista con firmeza en que Guatemala ponga su legislación y su práctica en conformidad con el Convenio.

El miembro trabajador de Islandia, en nombre de los miembros trabajadores nórdicos, destacó que cada día se recibían informes relativos a actos de violencia destinados a obstaculizar el funcionamiento de las organizaciones sindicales en Guatemala. Mientras tanto, se confirma una y otra vez que las autoridades no toman medidas para combatir los grupos militares como "Jaguar Justiciero", que son responsables de estos actos de violencia. Guatemala ha ratificado 67 convenios, de los cuales 62 incluidos los Convenios núms. 87 y 98 están en vigor. Leyendo la lista de sindicalistas guatemaltecos que han perdido la vida en los últimos años como consecuencia de su lucha por conseguir mejores condiciones de trabajo y observando que las autoridades no han hecho nada para impedirlo, es casi imposible considerar que el Gobierno haya querido cumplir lo que decía al ratificar los convenios en materia de Derechos Humanos. La libertad sindical tiene poco significado en tales circunstancias. Ratificar convenios sin tomar medidas para aplicarlos realmente, es una desgracia y un insulto a la OIT. No obstante, el orador subrayó que este año la representación de los trabajadores de Guatemala en la presente Comisión incluía a una organización sindical independiente y expresó la esperanza de que ello fuera signo de mejor futuro.

La miembro trabajador de Panamá deploró la situación de Guatemala en lo relativo a los derechos laborales y sindicales y destacó las dificultades que tenían las organizaciones sindicales para seguir existiendo y, sobre todo, los crímenes de que eran víctima los sindicalistas. Indicó que las organizaciones de trabajadores de Panamá habían hecho una visita a la Embajada de Guatemala para exigir el derecho a la vida de los trabajadores de este país, así como el respeto de sus demás derechos. La OIT debe dar seguimiento permanente a todas estas cuestiones para conseguir que el Gobierno cumpla sus compromisos al ratificar el Convenio.

La representante gubernamental tomó nota de las declaraciones que se habían hecho y lamentó los casos de violencia a los que diversos oradores se habían referido. Muchos de esos casos fueron examinados por la misión de contactos directos que visitó el país y serán examinados por el Comité de Libertad Sindical, cuyas conclusiones el Gobierno está esperando. Indicó que se habían sometido ya todas las memorias debidas a la Comisión de Expertos. Ratificó el deseo de convocar al sector laboral y al sector empresarial para examinar las recomendaciones de la Comisión de Expertos en relación con el Convenio, con objeto de tratar de adecuar la legislación al Convenio en breve.

La Comisión tomó nota de la comunicación escrita y de las explicaciones orales facilitadas por la representante gubernamental, así como del debate que tuvo lugar al respecto. La Comisión lamentó que a pesar de los debates mantenidos en la presente Comisión en 1993 y de las seguridades dadas por el Gobierno en esa ocasión, no se hubiera recibido a tiempo la memoria del Gobierno relativa a la aplicación de este Convenio para poder ser examinada por la Comisión de Expertos. La Comisión recordó que durante cierto número de años la Comisión de Expertos y la presente Comisión habían urgido al Gobierno a que se suprimieran las divergencias entre la legislación y la práctica nacionales y el Convenio, en particular en lo relativo a la necesidad de suprimir las limitaciones que pesaban sobre el derecho de las organizaciones sindicales a organizar sus actividades y a elegir sus representantes. La Comisión subrayó que estas cuestiones ya habían sido discutidas numerosas veces, habían sido examinadas por misiones de contactos directos y habían sido objeto de un párrafo especial en un informe anterior. Por consiguiente, la Comisión urgió al Gobierno a que tomara en un futuro muy cercano las medidas necesarias a nivel de la legislación y de la práctica para garantizar que fuera aplicada la letra y el espíritu de este Convenio fundamental, ratificado hacía más de cuarenta años, e hizo un llamamiento al Gobierno para que enviara una memoria detallada a la Comisión de Expertos sobre todo progreso real y sobre las medidas específicas adoptadas para poner la legislación y la práctica en conformidad con las exigencias del Convenio.