Individual Case (CAS) - Discussion: 1997, Publication: 85th ILC session (1997)

Freedom of Association and Protection of the Right to Organise Convention, 1948 (No. 87) - Belarus (Ratification: 1956)

Un representante gubernamental (Ministro de Trabajo) destacó que su país prosigue firmemente el curso de las reformas democráticas. A lo largo de los últimos años, se realizaron esfuerzos prácticos en todos los niveles - nacional, local y laboral - para mejorar la interacción entre los organismos del Estado, las asociaciones de sindicatos y de empleadores, a efectos de fortalecer su papel en el proceso de reforma y de garantizar los derechos constitucionales. Unicamente a través de esfuerzos colectivos basados en las relaciones de una verdadera interlocución social, el país puede solucionar sus problemas en el período de transición. Sin embargo, las soluciones a estos graves problemas no siempre se alcanzan en consonancia con la letra y el espíritu de la legislación internacional, como lo muestra el presente caso. Consideró su labor de no defender la necesidad de las acciones que habían tenido lugar hace aproximadamente dos años, pero de mostrar que el comentario de la OIT había dado con frecuencia lugar a que se extrajeran, primero, conclusiones por aquellos directamente responsables de la aplicación de la legislación internacional. La mejor prueba de ello es que tales incidentes habían ocurrido con posterioridad. En la actualidad, son 38 los sindicatos inscritos en el registro y que ejercen actividades en el ámbito central, así como muchos otros sindicatos registrados que actúan en el ámbito de las empresas, todos los cuales se consideran libres, independientes y democráticos. Esto prueba que la libertad sindical y los derechos sindicales, tal y como se especifica en el Convenio, se aplican plenamente en la legislación y en la práctica. Con respecto a los problemas planteados, todos han sido ya solucionados. Lo único que queda por hacer es enmendar la decisión del Consejo de Ministros núm. 158, de 28 de marzo de 1995, de modo de excluir al sector de los transportes de la lista de servicios esenciales en los que se prohíbe la huelga. El proyecto de estas enmiendas está siendo considerado en la actualidad por el Gobierno y se espera que se adopte a lo largo de 1997. Subrayó que el tripartismo en Belarús es aún joven y proclive a conflictos. Sin embargo, el Gobierno reconoce plenamente la importancia de la interlocución social, como queda demostrado por la adopción, en consulta con las organizaciones sindicales y de empleadores en el ámbito central, del concepto del sistema de interlocución social, al que se le dio el estatus de norma constitucional, mediante su reconocimiento en el artículo 14 de la Constitución Nacional. Solicitó a la OIT que considere la posibilidad de brindar asistencia consultiva y técnica, incluidas las cuestiones relativas a la mejora del sistema de participación social y al proyecto final del Código de Trabajo que ya había sido inicialmente elaborado con la asistencia de la OIT. Al expresar su agradecimiento por esta asistencia y por los proyectos técnicos en curso, subrayó que el presente caso ante la Comisión es el primero que se ha considerado en relación con Belarús. Este procedimiento representa una buena lección para su Gobierno, a fin de garantizar que no se produzcan en el futuro esas situaciones. A modo de conclusión, prometió que la OIT sería informada por escrito de los progresos logrados.

Los miembros trabajadores agradecieron al representante gubernamental sus explicaciones y señalaron que es exacto que se trata de la primera vez que la presente Comisión se encuentra ante un caso relacionado con la aplicación de este Convenio por Belarús. Ello podría dar lugar a que se den pruebas de comprensión respecto del Gobierno. Sin embargo, esto no puede ser admisible en consideración del contenido de la observación de la Comisión de Expertos y de las múltiples quejas presentadas ante el Comité de Libertad Sindical en 1995 por la Confederación Mundial del Trabajo (CMT) y la Confederación Internacional de Organizaciones Sindicales Libres (CIOSL), que podrían hacer creer en un regreso a los peores años del totalitarismo. Este caso manifiesta una intención de impedimento de existencia de un sindicalismo independiente y democrático y de la violación deliberada de los convenios como reglas constitucionales y legales internas, con fines antisindicales. Hace un llamamiento, pues, a una gran firmeza y a una intensa vigilancia. Esta severidad, que puede parecer excesiva, se justifica plenamente mediante la lectura del caso núm. 1849, examinado por el Comité de Libertad Sindical, en marzo de 1996. Los hechos son los siguientes: suspensión, por decreto núm. 336, de 21 de agosto de 1995, de las actividades del Sindicato Libre de Belarús y de una organización local; arresto y detención de dirigentes y de afiliados del Sindicato; reclusión de dirigentes sindicales, en violación del procedimiento judicial regular; violación de los locales y de los bienes del sindicato; actividades dirigidas a romper la huelga; despido de sindicalistas por haber participado en la huelga; amenaza de abrir nuevas informaciones judiciales que pueden desembocar en fuertes multas o en sanciones de reclusión; impedimento de participación en actividades sindicales en el extranjero. Tales son las graves violaciones del artículo 4 del Convenio, de que trata la observación de la Comisión de Expertos, que pone de manifiesto el cinismo con el que el Gobierno desvía el propio espíritu del Convenio, para hacer de él un arma antisindical, prohibiendo la huelga en el sector de los transportes. Sin embargo, como insiste la Comisión de Expertos, el sector de los transportes, como tal, no puede ser considerado como un servicio esencial en el que pudiera prohibirse la huelga. Los miembros trabajadores no pueden sino suscribir la exigencia de que el decreto núm. 158, de 28 de marzo de 1995, sea modificado, con el fin de que el sector de los transportes ya no figure en la lista de estos servicios esenciales. El Ministro de Trabajo declaró que está en curso esta adaptación de los textos; se requiere, entonces, que el Gobierno informe a la OIT para que la Comisión de Expertos pueda proceder a evaluar la situación. Esta es tanto más preocupante cuanto que el Gobierno se limita a afirmaciones evasivas en respuesta a violaciones concretas identificadas por el Comité de Libertad Sindical o por la Comisión de Expertos. Está en juego una peligrosa lógica antidemocrática cuando se adaptan las leyes a las violaciones y cuando el poder viene a manipular las instituciones para obtener las decisiones que desea, como fue el caso para el Tribunal Constitucional. Está claro que ni el marco jurídico, ni el marco institucional, ni el marco político se encuentran en condiciones de aportar la menor garantía en cuanto al respeto de los convenios. Es menester, por tanto, que el Gobierno comunique la memoria detallada solicitada por la Comisión de Expertos y que pruebe que está en condiciones de garantizar todos los derechos y libertades sindicales, en un clima institucional y político adecuado, especialmente garantizando que no haya recurso a la disolución administrativa de los sindicatos, levantando los obstáculos al derecho de las organizaciones sindicales de formular libremente sus programas de acción, sin injerencia de las autoridades públicas.

Los miembros empleadores estimaron que este caso plantea toda una serie de problemas tanto de derecho como de hecho. La suspensión por vía administrativa constituye una clara violación del Convenio. Es indispensable que la Comisión de Expertos pueda disponer de información sobre las decisiones judiciales adoptadas al respecto. La queja examinada por el Comité de Libertad Sindical se refería también a una grave violación. La situación que se examina plantea la cuestión de saber qué cabe considerar como una huelga en un entorno caracterizado por el impago de los salarios o el retraso en su pago: en derecho civil, no se puede calificar de huelga el ejercicio por el trabajador de su derecho absoluto de poner fin, mediante la interrupción del trabajo, a un contrato que la otra parte ha dejado de respetar al no abonarle un salario. Por lo que se refiere a la cuestión del derecho de huelga, la posición de los miembros empleadores es distinta de la de la Comisión de Expertos. No obstante, parece excesivo considerar que el conjunto del sector de los transportes constituye un servicio esencial, cuya interrupción pone en peligro la vida, la seguridad o la salud de las personas. La delimitación de lo que constituyen servicios esenciales no debe ser objeto de negociaciones entre los interlocutores sociales. En un Estado democrático, la definición del interés general incumbe más bien al legislador. En lo fundamental, los miembros empleadores compartieron la misma impresión que la Comisión de Expertos y los miembros trabajadores, según la cual la libertad sindical sigue estando muy mal protegida. Se deben exigir nuevas mejoras en la ley y en la práctica, y el Gobierno deberá presentar una memoria detallada para que la presente Comisión pueda examinar de nuevo la situación.

El miembro trabajador de Belarús dijo que su organización, la Federación de Sindicatos de Belarús (FPB), tenía un afiliado directamente afectado por el caso núm. 1849 presentado al Comité de Libertad Sindical en relación con la huelga del metro de Minsk. El conflicto obedeció, como en muchos otros conflictos parecidos, a las violaciones masivas de la legislación laboral y a la falta de pago de los salarios. Esta huelga, en particular, había sido prohibida y declarada ilegal en virtud del decreto presidencial núm. 336 sobre la base de que los transportes figuraban en la lista de servicios esenciales en los que se prohíbe el derecho de huelga. Los locales del sindicato fueron cerrados, sus propiedades incautadas y los dirigentes detenidos; todos los trabajadores que participaron en la huelga fueron despedidos sin derecho a ser reincorporados. El procedimiento judicial relativo a la legalidad del derecho de huelga no se llegó a iniciar. La Federación de Sindicatos de Belarús (FPB) adoptó recientemente una declaración acerca del respeto de los derechos laborales y socioeconómicos en la que solicitaba al Presidente, el Gobierno y el Parlamento que suprimiera todas las limitaciones impuestas al libre ejercicio de las actividades sindicales, así como la derogación del decreto núm. 336, ya que se seguía invocando para interferir en los asuntos internos del sindicato. Propuso que la Comisión solicitara al Gobierno que proporcionara una respuesta en breve acerca de sus obligaciones internacionales en el ámbito de los derechos humanos y sindicales.

El miembro trabajador de Dinamarca, al hablar en nombre de los miembros trabajadores de los países nórdicos, lamentó profundamente que el Gobierno hubiera desoído los llamamientos de la comunidad internacional de armonización de su legislación con las obligaciones derivadas de la calidad de Miembro de la OIT. Destacó la importancia de dar cumplimiento a los principios de libertad sindical y tomó nota de la declaración del Gobierno, en el sentido de que pueden producirse cambios. Recordó que el Comité de Libertad Sindical había determinado que un sindicato no puede ser disuelto o suspendido mediante una decisión administrativa, como había ocurrido después de la huelga del metro en Minsk y que el sector del transporte debería ser suprimido de la lista de servicios esenciales. Hizo un llamamiento al Gobierno para que garantice a los trabajadores del sector del transporte los derechos de huelga y de afiliación sindical sin injerencia del Gobierno. Un buen número de trabajadores que habían sido despedidos a raíz de la huelga de 1995 en Minsk, no habían sido aún reintegrados, debido a los grandes retrasos en los procedimientos judiciales. Expresó su más profunda solidaridad con aquellos que luchan por los derechos fundamentales en Belarús e instó al Gobierno a que acepte la asistencia técnica de la Oficina para armonizar la legislación con las exigencias del Convenio.

El miembro trabajador de Nueva Zelandia hizo hincapié en que este caso constituye una grave violación del Convenio, tanto en lo que respecta a la suspensión de los sindicatos tras una huelga en el sector de transportes como a las violaciones del Convenio señaladas en el caso núm. 1885 examinado por el Comité de Libertad Sindical. Plantea asimismo la cuestión de la credibilidad puesto que, no obstante las graves alegaciones formuladas en el caso núm. 1885, el Gobierno no había dado respuesta y evidentemente no adoptó ninguna medida para aplicar las recomendaciones anteriores formuladas por el Comité de Libertad Sindical en el caso núm. 1849. Hizo notar que el Ministro de Trabajo confirmó que el decreto núm. 158, adoptado por el Consejo de Ministros en 1995, aún estaba en vigor. Por consecuencia, corresponde a la presente Comisión exigir el cumplimiento del Convenio. Recordó que en el caso presentado ante el Comité de Libertad Sindical había considerado la suspensión administrativa, mediante decreto núm. 36, del Sindicato Libre de Belarús y la rama de Minsk de la Federación de Sindicatos de Belarús, después de una huelga de los trabajadores del metro que, de conformidad con la legislación vigente en ese entonces, era un huelga legal así como también el acoso y la campaña de prensa dirigida básicamente contra esos sindicatos. El Comité de Libertad Sindical y esta Comisión han insistido reiteradamente en que el respeto por las libertades civiles, tales como la libertad de reunión y de expresión, son esenciales para el ejercicio normal de los derechos sindicales. Esas libertades se habían visto gravemente restringidas en este caso. Observando, al igual que los miembros empleadores, que una de las cuestiones que había dado lugar a las huelgas de transporte era el retraso en el pago de los salarios, que de por sí es una violación esencial de los contratos de empleo, preguntó si obligar a los empleados a trabajar sin recibir salarios no infringía el Convenio núm. 29. Es necesario, señaló el orador, que la Comisión respalde al Comité de Libertad Sindical y, observando que el Ministro de Trabajo había solicitado asistencia técnica de la Oficina, propuso que se aceptara el seguimiento de este caso.

El miembro trabajador de Swazilendia señaló la contradicción existente entre las declaraciones del Gobierno y sus acciones. La suspensión del Sindicato Libre de Belarús (SFB) por decreto núm. 336 contraviene lo dispuesto en el artículo 4 del Convenio y socava el derecho democrático a la negociación colectiva. Además, el Gobierno hace caso omiso del imperio del derecho al ignorar la decisión del Tribunal Constitucional, que declaró la inconstitucionalidad del decreto núm. 336. La denegación del derecho de huelga, la injerencia en el derecho a organizar sindicatos y a registrarlos, la denegación del derecho de reunión, el envío de miembros de las fuerzas armadas a las reuniones sindicales, los despidos colectivos y el allanamiento de los locales sindicales constituye un ejemplo de la más severa tiranía. En consecuencia, respaldó la propuesta de los miembros trabajadores en relación con las conclusiones sobre este caso.

El miembro trabajador de Kazakstán dijo que los sindicatos de todos los países que surgieron de los territorios de la antigua Unión Soviética esperaban que la transición a una economía de mercado traería consigo el establecimiento de nuevas relaciones laborales entre los trabajadores y los empleadores, garantizadas por las respectivas constituciones y legislaciones del trabajo, de conformidad con las normas internacionales del trabajo. Ahora bien, la situación ha resultado ser la contraria, con la prohibición de los derechos de sindicación y de huelga, la persecución de los activistas sindicales, la violación de sus libertades civiles y la falta de pago de los salarios. El Gobierno, en violación del Convenio, está tratando de eliminar el movimiento sindical libre. Consideró que la presente Comisión debe expresar una honda preocupación con respecto a la situación de los sindicatos y la suerte que corren sus dirigentes y solicitar al Gobierno que proporcione en un futuro cercano información completa sobre las medidas adoptadas para eliminar todas las violaciones de los derechos sindicales.

El miembro trabajador de Alemania se manifestó muy preocupado por la evolución, en el derecho y en la práctica, de este caso. Según las informaciones disponibles, se da cuenta de graves violaciones de los derechos sindicales fundamentales, entre ellos, el derecho de huelga. Es, por tanto, fundamental que la Comisión de Expertos dedique una especial atención a este caso, que viene a demostrar, esencialmente, la importancia que se asigna al hecho de que la definición de servicios esenciales sea lo más estricta posible, con objeto de evitar el riesgo de arbitrariedad, de conformidad con la jurisprudencia de los órganos de control de la OIT. Si el Gobierno se atiene verdaderamente a los principios de interlocución social, la práctica no debe obstaculizar la existencia de organizaciones autónomas o el derecho de huelga. Es necesario insistir en que el Gobierno modifique la legislación y garantice, efectivamente, los derechos sindicales y el derecho de huelga, de conformidad con el derecho positivo internacional.

El Ministro de Trabajo declaró que su Gobierno extraerá serias conclusiones de esta discusión que se traducirán en medidas concretas en la legislación y en la práctica, para garantizar que no se vuelvan a repetir nunca más tales violaciones de los derechos sindicales. El orador recordó también que los incidentes en cuestión se produjeron hace casi dos años y que, desde entonces, no se han vuelto a producir incidentes de este tipo: los sindicatos de que se trata se han vuelto a establecer, registrar y realizan de nuevo sus actividades libremente. El Gobierno informará a la Comisión de Expertos por escrito sobre todos los progresos realizados.

La Comisión tomó nota de las informaciones facilitadas por el Ministro del Trabajo así como del debate que tuvo lugar en su seno. La Comisión observó con preocupación que tanto el Comité de Libertad Sindical como la Comisión de Expertos se refieren a graves violaciones de la libertad sindical en la práctica y en la legislación relativas a la suspensión por vía administrativa de organizaciones sindicales. La Comisión instó al Gobierno para que derogue las disposiciones que establecen limitaciones excesivas a los derechos de los trabajadores de formular sus programas de acción sin injerencia de las autoridades públicas. La Comisión solicitó al Gobierno que envíe una memoria detallada, informando de las medidas que adopte para poner la legislación y la práctica en plena conformidad con las exigencias del Convenio. La Comisión manifestó su deseo de poder contar con progresos decisivos cuando examine de nuevo este caso.