Observation (CEACR) - adopted 2011, published 101st ILC session (2012)

Labour Inspection Convention, 1947 (No. 81) - Guatemala (Ratification: 1952)

La commission prend note des commentaires formulés par le Mouvement syndical, indigène et paysan guatémaltèque (MSICG) communiqué au Bureau le 30 août 2010 et que le Bureau a transmis au gouvernement le 15 septembre 2010.

Articles 3, 10 et 16 de la convention. Système d’inspection du travail. La commission prend note du rapport de la mission de haut niveau qui s’est rendue au Guatemala en mai 2011 au sujet de l’application de la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948. Elle prend note en particulier avec intérêt des informations fournies par l’Inspection générale du travail selon lesquelles il existe une unité spéciale de l’inspection du travail s’occupant de la problématique de la maquila, qui est chargée des visites d’inspection dans ce secteur, où le nombre des plaintes de travailleurs a diminué, même s’il y en a encore. Les entreprises s’exposent à perdre les avantages économiques qui leur ont été accordés (exonérations fiscales) si des violations de la législation du travail y sont constatées. Cette mesure a permis d’exercer un meilleur contrôle; 22 dossiers ont ainsi été ouverts, quatre entreprises ont perdu leurs avantages et 18 autres se sont mises en conformité avec la réglementation du travail après avoir été avisées par le ministère de l’Economie que, si elles ne le faisaient pas, elles perdraient les avantages acquis. La commission prie le gouvernement de continuer de fournir des informations détaillées sur les activités de l’unité spéciale de l’inspection du travail s’occupant du secteur de la maquila, ainsi que sur les résultats (nombre des visites, des infractions détectées, en spécifiant les dispositions auxquelles elles se réfèrent, et les sanctions imposées).

La commission note que, selon le MSICG, les inspecteurs ne s’acquittent pas de façon appropriée de leurs tâches, que leurs actions ne sont pas persuasives et qu’il ressort des données disponibles que le budget du ministère du Travail et de la Prévision sociale a diminué considérablement en ce qui concerne l’inspection du travail (le nombre d’inspecteurs est passé de 197 en 2009 à 185 en 2010). Le MSICG affirme aussi que la fonction de contrôle des inspecteurs du travail a été remplacée par celle de conciliation, pratique qui a contribué à l’impunité et à la perte d’efficacité de la législation dont les inspecteurs doivent assurer l’application. Selon le MSICG, faire de la conciliation une priorité de l’inspection au lieu du contrôle et de la vérification des faits dénoncés donne le temps nécessaire à l’employeur pour soustraire ou établir des preuves et peut priver les travailleurs de celles qu’il faut pour saisir la justice du travail, étant donné que, dans la plupart des cas, ces preuves se trouvent dans des documents, des registres et des situations qui ne peuvent être vérifiés que par l’inspecteur du travail, et auxquelles la victime n’a pas accès. Le MSICG affirme aussi que l’inspection agit de façon partiale en faveur de l’employeur.

La commission prend note de la circulaire no 02-2011 de l’Inspection générale du travail. Adressée aux inspecteurs qui exercent des fonctions de conciliation, elle indique que, une fois épuisés les mécanismes de conciliation, l’inspecteur du travail doit exercer ses fonctions d’inspection. La commission souligne que, en vertu de l’article 281 e) du Code du travail, les inspecteurs doivent intervenir dans toutes les situations difficiles et les différends du travail qui opposent employeurs et travailleurs, et seulement dans les différends qui opposent travailleurs et employeurs, afin d’empêcher qu’ils ne se développent ou pour parvenir à une conciliation extrajudiciaire, dans le cas où la justice aurait déjà été saisie du différend. Conformément aux informations fournies par le gouvernement, les inspecteurs du travail sont intervenus en 2010 dans 942 procédures de conciliation en tout, à propos d’entreprises relevant de la loi de promotion et de développement des activités d’exportation et des maquilas; la même année, les inspecteurs ont effectué en tout 412 visites d’inspection dans le même type d’entreprise. Il semble que, sur ces 412 visites, 81 seulement aient eu lieu à l’initiative de l’Inspection générale du travail et les 331 restantes à la suite de la présentation d’une plainte.

La commission renvoie le gouvernement au paragraphe 69 de son étude d’ensemble de 2006 sur l’inspection du travail et souligne à nouveau que les fonctions principales des inspecteurs sont complexes et requièrent une formation, du temps, des moyens et une grande liberté d’action et de mouvement et que, si d’autres fonctions sont confiées aux inspecteurs, celles-ci ne doivent pas faire obstacle à l’exercice de leurs fonctions principales ni porter préjudice d’une manière quelconque à l’autorité et à l’impartialité nécessaire aux inspecteurs dans leurs relations avec les employeurs et les travailleurs. La commission souligne aussi que les fonctions visant à résoudre des conflits du travail sont souvent incompatibles avec la fonction de contrôle de l’application stricte de la législation. La commission attire donc l’attention du gouvernement sur le paragraphe 8 de la recommandation (no 81) sur l’inspection du travail, 1947, selon lequel les fonctions des inspecteurs du travail ne devraient pas comprendre la fonction d’agir en qualité de conciliateurs ou d’arbitres dans des différends du travail.

La commission saurait gré au gouvernement d’indiquer le nombre actuel d’inspecteurs du travail en poste et leur répartition géographique, en précisant combien exercent des fonctions de conciliation, ainsi que la proportion de leur temps de travail qui est consacré à cette fonction. La commission demande aussi au gouvernement de préciser les critères qui permettent de programmer les visites d’inspection.

La commission demande au gouvernement d’indiquer les mesures prises ou envisagées, en droit et dans la pratique, pour dissocier les fonctions de contrôle et de conciliation et pour décharger les inspecteurs du travail des fonctions autres que celles prévues à l’article 3, paragraphe 1, de la convention, qui pourraient entraver l’exercice de leurs fonctions principales ou porter préjudice à leur autorité ou à leur impartialité, y compris les fonctions de conciliation.

Articles 5 a), 12, paragraphe 1 a), et 18. Libre accès des inspecteurs du travail aux établissements assujettis au contrôle de l’inspection. Coopération entre les services d’inspection et les forces de l’ordre, et sanctions pour obstruction aux inspecteurs dans l’exercice de leurs fonctions. La commission note aussi que, en vertu de l’accord ministériel no 106-2011 conclu par le ministère du Travail et de la Prévision sociale en application de l’article 281 e) du Code du travail, les inspecteurs peuvent demander l’aide des agents de police dans les cas où on ne leur permettrait pas de pénétrer sur le lieu de travail ou lorsque leur vie et leur sécurité sont en danger dans certaines circonstances comme par exemple: i) lorsque sont présentées des plaintes pour travail de mineurs dans des circonstances considérées comme faisant partie des pires formes de travail des enfants; ii) lorsque les inspecteurs doivent vérifier la cessation, éventuelle ou non, d’activités d’entreprises, en particulier des entreprises qui bénéficient des avantages prévus par la loi de promotion et de développement des activités d’exportation et des maquilas; iii) lorsque l’Inspecteur général du travail, les sous-inspecteurs généraux du travail ou les délégués départementaux ou municipaux du ministère estiment que la situation est urgente; et iv) lorsque les circonstances le justifient. La commission note néanmoins que le dernier paragraphe de l’article 4 de l’accord susmentionné dispose que, dans le cas où les agents de la police nationale civile refuseraient d’accompagner l’inspecteur, l’Inspecteur général du travail doit dresser procès-verbal de ce refus et l’adresser au ministère de l’Intérieur dans un délai de trois jours ouvrables après le refus, afin d’entamer la procédure judiciaire pertinente. La commission demande au gouvernement d’indiquer les mesures prises ou envisagées pour sensibiliser les forces de l’ordre à l’importance de leur collaboration avec les services de l’inspection du travail dans les cas susmentionnés, afin de garantir l’accès des inspecteurs aux établissements assujettis à l’inspection, et leur protection lorsque leur vie ou leur sécurité sont en jeu dans l’exercice de leurs fonctions. La commission saurait aussi gré au gouvernement:

• i) de donner des informations au sujet de l’impact de la coopération des forces de l’ordre sur l’application de la législation du travail;
• ii) de communiquer copie des procès-verbaux d’inspections qui font état de la collaboration d’agents de police avec les inspecteurs du travail dans l’exercice de leurs fonctions;
• iii) d’indiquer le nombre des condamnations prononcées pour obstruction à l’exercice des fonctions d’un inspecteur du travail et de communiquer copie de certaines de ces condamnations.

Articles 5 a), 20 et 21. Coopération interinstitutionnelle pour l’échange d’informations et pour l’enregistrement d’entreprises et établissement du rapport annuel d’inspection. Observations générales de 2009 et 2010. La commission note avec intérêt que le gouvernement a signé la convention-cadre interinstitutionnelle pour l’échange d’informations entre le ministère de l’Economie et le ministère du Travail et de la Prévision sociale, en application du décret no 29-89, c’est-à-dire de la loi de promotion et de développement des activités d’exportation et des maquilas, ce qui permet d’échanger des informations et facilite donc les contrôles de l’Inspection générale du travail. La commission note également avec intérêt que, selon le gouvernement, grâce à la coopération technique prévue dans le projet «Cumple y Gana», a été mis en œuvre à l’Inspection générale du travail un système d’enregistrement qui permet de disposer, depuis 2010, d’un registre des entreprises commerciales qui bénéficient des prestations prévues par la loi de promotion et de développement des activités d’exportation et des maquilas, et qui contient toutes les informations requises par l’article 21 de la convention. La commission souligne que le gouvernement a fourni des documents relatifs à l’enregistrement des entreprises couvertes par le décret no 29-89, mais qu’il n’a pas communiqué le rapport annuel sur les activités des services d’inspection, alors qu’il s’y était engagé dans son rapport de 2010. La commission demande au gouvernement de donner des informations au sujet de l’impact de la mise en place du registre des établissements sur les efforts déployés par l’autorité centrale pour s’acquitter de ses obligations en vertu des articles 20 et 21, à savoir diffuser puis communiquer au Bureau un rapport annuel sur les travaux des services d’inspection placés sous son contrôle, dans les délais prévus par l’article 20, et contenant des informations sur chacun des points énoncés à l’article 21. La commission attire l’attention du gouvernement sur les orientations utiles figurant dans la recommandation no 81 en ce qui concerne la présentation des informations détaillées que, dans la mesure du possible, le rapport annuel d’inspection doit contenir. Se référant à ses commentaires de 2009, la commission demande au gouvernement de fournir des informations sur l’évolution de l’accord d’échange de données entre le ministère du Travail et de la Prévision sociale, l’administration fiscale et le registre du commerce.

Articles 6 et 15 a). Conditions de service et déontologie des inspecteurs du travail. Se référant à ses commentaires de 2009, la commission note avec intérêt que le ministère du Travail et de la Prévision sociale a demandé une aide technique au BIT afin d’élaborer tant ses projets de réglementation que ceux de l’Inspection générale du travail, ainsi qu’une étude sur le reclassement des postes et des salaires (avec l’intervention du Bureau de la fonction publique). La commission saurait gré au gouvernement d’indiquer l’évolution de l’élaboration des projets de réglementation ainsi que les éventuelles recommandations formulées dans l’étude de reclassement des postes et des salaires de l’inspection du travail.

Par ailleurs, la commission prend note avec intérêt de l’accord ministériel no 118-2011 du ministère du Travail et de la Prévision sociale qui contient le code d’éthique de l’Inspection générale du travail. La commission note que ce code présente les principes et responsabilités des inspecteurs du travail dans l’exercice de leurs fonctions ainsi que la responsabilité qu’a l’Inspection générale du travail: i) de fixer des conditions d’emploi qui reconnaissent la valeur de ses effectifs et facilitant des conduites appropriées et un cadre de travail loyal; ii) d’organiser et de faciliter les possibilités de développement professionnel et d’amélioration des compétences de ses effectifs; iii) de promouvoir une culture fondée sur une conduite professionnelle et éthique; iv) de veiller à ce que les activités des inspecteurs soient conformes aux principes moraux d’honnêteté, de neutralité, d’objectivité et d’impartialité. La commission note aussi que le code prévoit que le ministère du Travail et de la Prévision sociale mettra en place ou désignera une unité administrative pour recevoir et traiter les plaintes pour inobservation des principes et valeurs contenus dans le code, plaintes sur lesquelles l’Inspecteur général du travail doit se prononcer. La commission demande au gouvernement d’indiquer les mesures prises pour faire respecter les principes contenus dans le code d’éthique en ce qui concerne les conditions de service des inspecteurs du travail. La commission demande aussi au gouvernement d’indiquer comment est garantie l’indépendance des inspecteurs dans le cadre de l’application du code.

Article 7. Formation des inspecteurs du travail. Se référant à ses commentaires relatifs à la convention no 87, la commission souligne que l’assistance technique du BIT est nécessaire, entre autres, pour la formation des inspecteurs du travail en matière de liberté syndicale et elle exprime l’espoir que cette assistance technique sera fournie dans un proche avenir. La commission demande au gouvernement de communiquer des informations sur tout progrès réalisé à cet égard.

La commission demande également au gouvernement de préciser s’il a mis en place les programmes de formation pour les inspecteurs du travail, notamment celui sur la sécurité et la santé au travail, qui, d’après ses déclarations, devraient être définis d’un commun accord avec les instituts techniques et les universités.

Articles 10, 11 et 16. Ressources humaines, moyens financiers et matériels de l’inspection du travail et satisfaction des besoins de contrôle. Dans ses commentaires de 2009, la commission avait noté l’annonce par le gouvernement d’un examen méticuleux des besoins matériels de l’inspection pour fournir aux autorités compétentes les données objectives à prendre en compte pour la détermination d’un budget approprié pour son fonctionnement efficace. La commission demande au gouvernement de donner des informations sur les résultats de l’examen susmentionné au sujet des besoins matériels de l’inspection du travail et sur les mesures prises ou envisagées, en droit et dans la pratique, pour répondre à ces besoins. De plus, la commission saurait gré au gouvernement de préciser l’impact de ces mesures sur le renforcement des ressources humaines (en ce qui concerne les effectifs de l’inspection) et les moyens d’action (moyens de transport et matériel de bureau, principalement).

Articles 17 et 18. Sanctions appropriées et effectivement appliquées. Dans ses commentaires de 2009, la commission avait noté que le plan d’action élaboré par le gouvernement et l’OIT s’était inspiré de la recommandation figurant dans le diagnostic de l’inspection du travail, à savoir envisager la possibilité de définir une procédure administrative permettant à l’Inspection générale du travail d’infliger des sanctions, les employeurs bénéficiant d’un droit de recours. La commission demande au gouvernement de donner des informations sur les mesures prises pour donner suite à la recommandation qui a été reprise dans le plan d’action susmentionné et qui vise à compléter la législation. Prière d’indiquer aussi toute difficulté rencontrée pour la mettre en œuvre.