Observation (CEACR) - adopted 2011, published 101st ILC session (2012)

Freedom of Association and Protection of the Right to Organise Convention, 1948 (No. 87) - Guatemala (Ratification: 1952)

Seguimiento de las conclusiones de la Comisión de Aplicación de Normas (Conferencia Internacional del Trabajo, 100.ª reunión, junio de 2011

La Comisión toma nota de la memoria del Gobierno, de la discusión que tuvo lugar en la Comisión de Aplicación de Normas de la Conferencia en junio de 2011 y de los 13 casos en instancia ante el Comité de Libertad Sindical (casos núms. 2203, 2361, 2445, 2609, 2673, 2708, 2709, 2768, 2811, 2840, 2859, 2869, y 2872). La Comisión toma nota también de los comentarios sobre la aplicación del convenio presentados por la Unión Sindical de Trabajadores de Guatemala (UNSITRAGUA), la Central General de Trabajadores de Guatemala (CGTG) y la Confederación de Unidad Sindical de Guatemala (CUSG) (29 de agosto de 2011), así como de los comentarios del Movimiento Sindical, Indígena y Campesino Guatemalteco (MSICG) (30 de agosto de 2011). La Comisión toma nota asimismo de la comunicación de la Confederación Sindical Internacional (CSI) de fecha 4 de agosto de 2011. La Comisión pide al Gobierno que someta los asuntos planteados por estas organizaciones a la Comisión Tripartita Nacional y que informe al respecto y en particular de las decisiones que se tomen. La Comisión toma nota del informe de la Misión solicitada por la Comisión de Aplicación de Normas en junio de 2010, a efectos de la visita de una importante personalidad internacional pública, acompañada por la OIT a alto nivel para estudiar las cuestiones pendientes y formular recomendaciones y que tuvo lugar del 9 al 14 de mayo de 2011.

Actos de violencia contra sindicalistas y situación de impunidad

La Comisión recuerda que desde hace varios años toma nota en sus observaciones de graves actos de violencia y de impunidad contra sindicalistas y pidió al Gobierno que enviara información sobre la evolución al respecto.

La Comisión toma nota de que en sus comentarios la CSI como las centrales sindicales nacionales siguen destacando graves actos de violencia contra dirigentes sindicales y sindicalistas en los últimos años, incluido 2011, y ponen de relieve un clima de temor e intimidación a efectos de desmantelar los sindicatos existentes y de evitar que se formen otros. Estas organizaciones destacan también las deficiencias de la inspección del trabajo y la crisis del sistema judicial. La Comisión anteriormente expresó la esperanza de que en el marco del acuerdo tripartito suscrito durante la Misión de Alto Nivel de 2009 la totalidad de las cuestiones planteadas a la OIT por las centrales nacionales e internacionales, serán examinadas y abordadas de manera tripartita por el Gobierno y los interlocutores sociales en el marco de los trabajos de la Comisión Tripartita sobre Asuntos Internacionales, así como de los de la Subcomisión de Reformas Jurídicas y del Mecanismo de Intervención Rápido de Casos.

La Comisión viene señalando que en los últimos años se han producido numerosos actos de violencia contra dirigentes sindicales y sindicalistas que incluyen desde asesinatos, amenazas de muerte y actos de intimidación hasta secuestros, torturas o ataques con arma de fuego o arma blanca; ha habido también allanamientos de domicilio de sindicalistas o de sedes sindicales. Según las organizaciones sindicales en ciertos casos el Estado no otorgó las medidas de seguridad solicitadas por los amenazados y la Fiscalía no está investigando la totalidad de los casos presentados ya que hay denuncias que ni siquiera son ingresadas en la base de datos de la Fiscalía. Se refieren también a casos de obstáculos o trabas administrativas a la constitución de sindicatos o a su funcionamiento y a la destrucción de sindicatos en formación. Más de 20.000 trabajadores del sector público no cuentan con una relación de trabajo sino con un contrato civil por servicios profesionales y por tanto sin derechos sindicales. Asimismo, según estas organizaciones se criminaliza la actividad sindical, procesándose penalmente a sindicalistas por realizar manifestaciones pacíficas, agrediéndose a los sindicatos en publicaciones antisindicales o a través de campañas de desprestigio. Por otra parte, añaden que las autoridades han impulsado organizaciones de trabajadores bajo su control, paralelas a las que existían y en la Comisión Tripartita participan estos representantes de escasa representatividad. En cuanto a los procedimientos, subrayan que la lentitud procesal y la dilación de los procesos siguen siendo un problema. Por último, señalan que el clima antisindical se refleja en la tasa de afiliación (2,2 por ciento de la población económicamente activa, de los cuales el 87,5 por ciento corresponde al sector público).

La Comisión observa que el Comité de Libertad Sindical observó con preocupación que los alegatos presentados en el marco de su procedimiento eran extremadamente graves e incluyen numerosos asesinatos de dirigentes sindicales y sindicalistas, una desaparición, actos de violencia (a veces también contra los familiares de sindicalistas), amenazas, persecución física, intimidaciones, la violación de un familiar de un sindicalista, trabas a la concesión de la personería jurídica a sindicatos, la disolución de un sindicato, acciones judiciales penales por la realización de actividades sindicales, y fallas institucionales importantes en la inspección del trabajo y en el funcionamiento de las autoridades judiciales que configuran una situación de impunidad en el terreno laboral (por ejemplo, retrasos excesivos, falta de independencia, incumplimiento de órdenes judiciales de reintegro) y en el terreno penal (por ejemplo, el caso núm. 2445 y dos casos más recientes núms. 2609 y 2859) relativos a numerosos actos de violencia antisindical que han sido presentados al Comité.

La Misión desea referirse a las conclusiones de la Misión de Alto Nivel que visitó Guatemala del 9 al 14 de mayo de 2011 que se reproducen a continuación:

La Misión desea recordar que los problemas de violencia a los que se refiere la CEACR son los siguientes:

— Asesinatos de dirigentes sindicales y sindicalistas alegados durante los últimos cinco años:

2007: 12;

2008: 12;

2009: 16;

2010: 10; y

2011: dos hasta el mes de mayo (días después de la Misión fue asesinado un líder sindical de SITRABI).

— Amenazas de muerte, secuestros, allanamientos, etc. alegados durante los últimos cuatro años.

2008: ocho amenazas de muerte; dos ataques contra domicilios de dirigentes sindicales; un allanamiento de una sede sindical y un allanamiento del domicilio de un dirigente sindical; y dos atentados contra la vida de dirigentes sindicales;

2009: 17 amenazas de muerte contra dirigentes y juntas sindicales; ocho agresiones físicas contra dirigentes sindicales y sindicalistas; un allanamiento de una sede sindical y un ataque contra el domicilio de un dirigente sindical; y un secuestro temporal de un dirigente sindical; y

2010: cuatro amenazas de muerte; una tentativa de homicidio de un dirigente sindical; un secuestro, tortura y violación de una dirigente sindical; un allanamiento de una sede sindical; un ataque contra el domicilio de un dirigente sindical; y una agresión física contra un dirigente sindical.

La Misión destacó ante todos sus interlocutores la gravedad de los hechos alegados y las cifras mencionadas y recordó en sus entrevistas los principios pertinentes de los órganos de control y, en particular, que los derechos sindicales sólo pueden ejercerse en un clima exento de violencia y buscó encontrar soluciones a las cuestiones puestas de relieve por la Comisión. Asimismo, la Misión subrayó que el asesinato o las lesiones graves de dirigentes sindicales y sindicalistas exigen la realización de investigaciones judiciales independientes y expeditas con el fin de esclarecer plenamente en el más breve plazo los hechos y las circunstancias en las que se produjeron dichos asesinatos y así, dentro de lo posible, determinar las responsabilidades, sancionar a los culpables y prevenir la repetición de los mismos.

La Misión constató que la situación de violencia es generalizada, alcanza a sindicalistas, a empresarios y a otras categorías y da lugar a unas 10.000 muertes violentas por año (según datos proporcionados por el Comisión Presidencial Coordinadora de la Política del Ejecutivo en materia de Derechos Humanos (COPREDEH)) en un país de 11.237.196 habitantes (según datos entregados por el Ministerio de Trabajo). Las cifras de asesinatos relativas a dirigentes sindicales en los últimos cinco años muestran que se trata de un colectivo especialmente vulnerable, aunque en el momento actual el sector más golpeado es el de los pilotos (chóferes) y pasajeros de autobuses (el último día de sus trabajos la Misión lo pudo comprobar directamente como testigo de un ataque con armas de fuego a un autobús en donde murieron cinco personas). En este tema de violencia, la Misión fue informada por diversas fuentes que los principales autores de los hechos violentos están vinculados a la delincuencia común, al crimen organizado y recientemente al narcotráfico, delito que se viene extendiendo con especial rigor en los últimos años en Guatemala y en otros países centroamericanos. La Misión pudo constatar que un gran número de personas en el país portan armas.

Las centrales sindicales y el Comité Coordinador de Asociaciones Agrícolas, Comerciales, Industriales y Financieras (CACIF) destacaron la debilidad de los órganos de seguridad y de la justicia, su preocupación por el nivel de violencia y su voluntad de contribuir a que se erradique la violencia e impere el estado de derecho.

En este contexto, al principio de sus actividades, la Misión verificó que las autoridades sólo estuvieron en condiciones de dar informaciones sobre investigaciones relativas a un número reducido de los dirigentes sindicales y sindicalistas asesinados. En varias entrevistas, incluidas las mantenidas con ciertos magistrados y otras autoridades, se indicó a la Misión que algunos asesinatos podían tener un carácter antisindical. La Misión anotó que sólo después de realizar investigaciones y de conocer los autores — materiales, intelectuales o instigadores — de los hechos de violencia contra dirigentes sindicales y sindicalistas, se podría determinar el carácter antisindical de los mismos y que por ello es urgente realizar investigaciones rápidas y exhaustivas sobre todos los casos. Para la Misión resultó preocupante la carencia de una información completa y actualizada sobre la evolución de las investigaciones relacionadas con sindicalistas, así como la carencia de coordinación entre las entidades del Estado acerca del seguimiento de tales causas criminales.

A este fin, la Comisión Tripartita de Asuntos Laborales pidió ante la Misión que se restaure la Fiscalía especializada de delitos contra sindicalistas y que se traslade su preocupación al Ministerio Público ante esta situación. Compartiendo tales preocupaciones, la Misión solicitó a la fiscal que constituya una fiscalía especial encargada de investigar tales crímenes y que se acelere la investigación de los 52 asesinatos denunciados. La fiscal nombrada hace pocos meses, con trayectoria en el terreno de los derechos humanos, acogió con agrado estas propuestas, si bien subordinó las relativas a la restauración de la Fiscalía Especializada al resultado del trámite presupuestario en curso ante el Congreso. Asimismo, la Misión pidió a la Comisión Internacional Contra la Impunidad en Guatemala (CICIG) que colabore con la Fiscalía en la investigación y esclarecimiento de estos casos. La Misión tiene el agrado de informar que recibió una respuesta positiva de ambas partes y el compromiso de llevarlas a cabo.

La Misión hizo presente a las autoridades la importancia de que estas investigaciones se lleven a cabo teniendo debidamente en cuenta la alegada óptica antisindical de los casos ya que en los últimos años ha sido recurrente en las instancias de investigación una cierta tendencia a privilegiar otros móviles, entre ellos particularmente los «pasionales». La Fiscal se mostró muy interesada por la posibilidad de concluir un acuerdo de cooperación con la OIT que incluya la realización de actividades para capacitar a los fiscales sobre los contextos típicos de violencia antisindical y los factores que generan esta violencia (próximamente la fiscal entrará en contacto con la OIT al respecto). Adicionalmente, la Misión sugirió que representantes del Ministerio Público participen periódicamente en las reuniones de la Comisión Tripartita de Asuntos Laborales a efectos de informar sobre avances en las investigaciones de los casos de asesinatos de dirigentes sindicales y sindicalistas. El Ministerio Público y la Comisión Tripartita de Asuntos Laborales acogieron favorablemente la propuesta.

La Misión tomó nota del clamor de la sociedad — incluidas las organizaciones de empleadores y de trabajadores — para enfrentar con mayor decisión la impunidad y la corrupción existentes en el país y estima que las autoridades deben consagrar muchos más medios y tomar medidas eficaces para erradicar la corrupción que ha permeado a la administración de justicia. Actualmente el índice de impunidad es del 98 por ciento, según fuentes oficiales. El CACIF y las organizaciones sindicales coinciden en la necesidad de que los procesos penales y los laborales por prácticas antisindicales sean rápidos y efectivos.

La Comisión toma nota con profunda preocupación por otra parte de que según las CSI con posterioridad a la Misión fueron asesinados cuatro dirigentes sindicales más entre julio y septiembre de 2011.

La Comisión toma nota de las conclusiones de la Comisión de la Conferencia en 2011 señalando que se trata de un caso importante que se discute desde hace numerosos años y que el Gobierno ha recibido numerosas misiones de asistencia técnica sobre las distintas cuestiones pendientes, observando con profunda preocupación la persistente situación de violencia en el país y el creciente índice de impunidad y que la cifra de asesinatos de dirigentes sindicales y sindicalistas en los últimos años muestra que se trata de un colectivo especialmente vulnerable. La Comisión de la Conferencia subrayó la necesidad de continuar tomando medidas para fortalecer el Poder Judicial, la policía y el poder de inspección del trabajo, y para otorgarles mayores recursos humanos y presupuestarios. Dicha Comisión señaló la necesidad de una reforma que permita el fortalecimiento del estado de derecho y de las instituciones encargadas de la justicia, así como su independencia. La Comisión de la Conferencia expresó su grave preocupación ante la situación y constató la insuficiente voluntad política del Gobierno, que adolece de falta de claridad y efectividad. La Comisión de la conferencia consideró que deben adoptarse con carácter urgente y en consulta tripartita todas las medidas para hacer frente a la cuestión de la violencia e impunidad con total coordinación con los poderes del Estado y con la asistencia técnica de la OIT.

La Comisión toma nota de que el Gobierno declara en su memoria refiriéndose a las cuestiones pendientes relativas a la aplicación del Convenio que la Comisión Tripartita de Asuntos Internacionales del Trabajo ha estado llevando a cabo distintas reuniones en las cuales se han intercambiado ideas y se han emitido acuerdos entre los delegados de los tres sectores que conforman esa Comisión. Los temas que se tratan incluyen en particular los temas concernientes a los graves actos de violencia, a las deficiencias de la inspección del trabajo, y a la crisis del sistema judicial. El Gobierno añade que se discutió sobre la posibilidad de impartir capacitaciones al personal del Ministerio Público sobre derecho de trabajo, para poder dar un mejor seguimiento a los casos de delitos contra sindicalistas; en cuanto al tema de la contratación de los 100 nuevos inspectores del trabajo, aún es necesario que el Ministro de Trabajo se reúna con el Presidente de la República para realizar la ampliación presupuestaria correspondiente. El Gobierno indica que se ha destacado también el tema de la reactivación de las Subcomisiones de Trabajo de Reformas Jurídicas, la de Políticas de Generación de Empleo, Mecanismos de Intervención Rápida de Casos y Consejo Tripartito del Despacho y de la Inspección General de Trabajo, para dar seguimiento a los distintos temas de cada una de estas Subcomisiones.

En relación con la protección de los sindicalistas amenazados de muerte, el Gobierno declara que como constató la Misión de Alto Nivel de 2011, la situación de violencia es generalizada, alcanza a sindicalistas, a empresarios y a otras categorías. Las cifras de asesinatos relativas a dirigentes sindicales en los últimos cinco años muestran que se trata de un colectivo especialmente vulnerable, aunque en el momento actual, el sector más golpeado es el de los chóferes y pasajeros de autobuses. Se informó a la Misión que dentro de las principales fuentes de violencia se encuentra la delincuencia común, el crimen organizado y recientemente el narcotráfico, delito que se viene extendiendo con especial rigor en los últimos años especialmente en Guatemala y en otros países centroamericanos. En tal sentido el brindar protección personalizada a dirigentes sindicales se convierte en una misión dificultosa tanto desde el punto de vista de recursos económicos como logísticos. No obstante el Gobierno quiere manifestar su interés por su protección física. Ello se realiza a través de la Instancia de Análisis de Ataque a Defensoras y Defensores de Derechos Humanos conformados con el Ministerio Público, Ministerio de Gobernación, COPREDE, Oficina del Alto Comisionado de Naciones Unidas, Dirección General de Inteligencia Civil (DIGICI), la Unidad de Investigación de Defensores y Defensoras de Derechos Humanos y la Unidad de Protección a Personas del Ministerio de Gobernación.

En cuanto a la cuestión de la lentitud e ineficacia del sistema de justicia y su necesidad de esclarecer los asesinatos y delitos perpetrados contra sindicalistas, el Gobierno informa que la Corte Suprema de Justicia ha reiterado el compromiso del Organismo Judicial de cumplir con el mandato constitucional de impartir justicia con independencia, garantizando a la población el acceso a una efectiva tutela judicial.

En cuanto a la solicitud de la Comisión de que se esclarezcan los asesinatos perpetrados contra sindicalistas, el Gobierno informa que dando curso a las solicitudes de la Misión Técnica de Alto Nivel de la OIT, el 23 de mayo de 2011, la Comisión Tripartita de Asuntos Internacionales del Trabajo sostuvo una reunión en el Ministerio Público, con la Fiscal General y el Consejo de este Ministerio y, a raíz de ello, con fecha 26 de mayo de 2011, se emitió el acuerdo núm. 49-2011 de la Fiscalía General del Ministerio Público, a través del cual se reactiva la Unidad Fiscal Especial de Delitos Contra Sindicalistas, la cual estará conformada por un agente fiscal encargado de la Unidad, tres auxiliares fiscales y un oficial. La Fiscalía General hizo referencia a la suscripción de un convenio con la OIT para la capacitación de agentes fiscales. Asimismo el Gobierno informa que el 27 de julio se solicitó una audiencia con la Fiscal General para concretar el convenio de asistencia técnica de la OIT, establecer un mecanismo para la participación del Ministerio Público en las reuniones de la Comisión Tripartita, requerir información sobre la creación de la Comisión de Apoyo y Seguimiento a la Agencia Fiscal de Delitos contra Sindicalistas y solicitar un punto de contacto para el intercambio de información sobre los distintos casos de violencia contra sindicalistas. Actualmente se está a la espera de esa audiencia.

En cuanto a las investigaciones penales por delitos contra sindicalistas y la situación de impunidad, el Gobierno declara que la Corte Suprema de Justicia abordó el tema sobre el incremento alarmante de asesinatos, delitos contra sindicalistas, y falta de avance en las investigaciones de delitos cometidos contra éstos, la Corte Suprema de Justicia ha implementado medidas, dentro de su ámbito de competencia, para dar respuesta a la violencia generalizada que no solamente afecta al sector sindical, sino a todo el país. Dichas medidas son: 1) la Corte Suprema de Justicia, a través de la Cámara Penal, ha tomado medidas en relación con el acceso a la tutela judicial de las víctimas, implementando mecanismos de coordinación, entre el Poder Judicial y una serie de entidades de apoyo a las víctimas, mediante un programa de formación en cuyo marco funcionan mesas municipales de atención a las víctimas, así como facilitadores judiciales capacitados y respaldados por las autoridades judiciales; 2) la creación de juzgados que conceden delitos de mayor riesgo: los jueces y fiscales son especialmente vulnerables ante las amenazas y otras formas de coacción para ejercer influencia sobre ellos, y los juzgados ordinarios penales resultan inadecuados para afrontar esta realidad. Por ello se crearon juzgados penales de alto impacto, que conocen delitos de mayor riesgo respondiendo de mejor manera a la situación de violencia generalizada que existe en el país y combatiendo así la impunidad, y 3) en relación con los crímenes contra sindicalistas, se prevé la atribución a uno de los juzgados penales existentes de competencia específica para conocer delitos contra sindicalistas, capacitando y sensibilizando a jueces y personal auxiliar con respecto de la función de la actividad sindical en el país. Asimismo desde noviembre de 2010 funcionan seis órganos judiciales especializados en femicidio y violencia contra la mujer, incluida la violencia que se produce en los lugares de trabajo.

La Comisión toma nota del conjunto de medidas, iniciativas e ideas de las autoridades y aprecia especialmente la reactivación de la antigua Unidad Fiscal Especial de Delitos contra Sindicalistas y su fortalecimiento, así como la voluntad del Gobierno de concretar con la Fiscal General un mecanismo de coordinación entre la Comisión Tripartita y la Fiscalía y que la Corte Suprema de Justicia prevea la atribución a uno de los juzgados competencia específica para conocer delitos contra sindicalistas capacitándolo en lo que respecta a los móviles antisindicales en el sentido de las recomendaciones de la OIT para distinguirlos de otras situaciones derivadas de la situación generalizada de violencia que sufre el país. La Comisión toma nota de otras medidas del Gobierno para la coordinación institucional en la lucha contra la violencia antisindical, así como de una comisión que se ha acordado integrada por el Ministerio Público y las organizaciones sindicales para el seguimiento de los casos penales relativos a sindicalistas.

La Comisión debe destacar sin embargo que, en los últimos años las acciones del Gobierno para combatir la violencia antisindical no se ha traducido hasta ahora en mejoras determinantes y efectivas. En concreto, la Comisión observa por ejemplo que la CSI ha señalado que tras la Misión de la OIT de mayo de 2011 se han producido cuatro asesinatos más de dirigentes sindicales. Por otra parte, las acciones del Gobierno no han permitido obtener informaciones para transmitirlas a la presente Comisión sobre el conjunto de las investigaciones penales de los 56 asesinatos de dirigentes sindicales desde 2007 (sólo se han facilitado informaciones sobre un número limitado de casos), además de numerosos casos de amenazas de muerte y actos de intimidación. La Comisión toma nota con profunda preocupación de la gravedad de la situación de la violencia antisindical que persiste después de sucesivas misiones de asistencia técnica de la OIT y de la información de la Misión de Alto Nivel destacando la debilidad de los órganos de seguridad y de la justicia — donde además ha permeado la corrupción — y un índice de impunidad del 98 por ciento donde no hay procesamientos ni condenas efectivas. La Comisión estima que el estado actual del panorama penal confirma una vez más la conclusión de la Comisión de la Conferencia sobre la insuficiente voluntad política del Gobierno, que adolece de falta de claridad y de efectividad.

La Comisión llama una vez más la atención del Gobierno sobre el principio según el cual un movimiento sindical realmente libre e independiente no se puede desarrollar en un clima de violencia e incertidumbre; la libertad sindical sólo puede ejercerse en una situación en que se respeten y garanticen plenamente los derechos humanos fundamentales, en particular los relativos a la vida y a la seguridad de la persona; los derechos de las organizaciones de trabajadores y de empleadores sólo pueden ejercerse en un clima desprovisto de violencia, de presiones o de amenazas de toda índole contra los dirigentes y afiliados de tales organizaciones, e incumbe a los gobiernos garantizar el respeto de este principio. Asimismo, la Comisión recuerda que la lentitud excesiva de los procedimientos y la ausencia de fallos contra los culpables comportan una impunidad de hecho que agrava el clima de violencia y de inseguridad, lo cual es extremadamente perjudicial para el ejercicio de las actividades sindicales e incompatible con las exigencias del Convenio.

La Comisión deplora una vez más los asesinatos de sindicalistas y otros actos de violencia antisindical y pide una vez más firmemente al Gobierno que: 1) asegure la protección de los sindicalistas amenazados de muerte; 2) comunique a la Fiscalía y a la Corte Suprema de Justicia su profunda preocupación ante la lentitud e ineficacia del sistema de justicia y sus recomendaciones sobre la necesidad de que esclarezcan todos los asesinatos y delitos perpetrados contra los sindicalistas a efectos de sancionar a los culpables; 3) se consagren recursos suficientes para estos objetivos con el consiguiente aumento de efectivos y recursos materiales y se asegure una coordinación eficaz entre los diferentes órganos del Estado que pueden intervenir en el sistema de justicia, así como que se capacite a los investigadores, y 4) se dé prioridad absoluta a estos temas dentro de la política del Gobierno. La Comisión invita al Gobierno a que recurra a la asistencia técnica de la OIT para resolver el grave problema de violencia antisindical y de la impunidad penal en lo que respecta a crímenes contra sindicalistas.

La Comisión expresa la firme esperanza de que el Gobierno tomará todas las medidas necesarias para garantizar el pleno respeto de los derechos humanos de los sindicalistas y que continuará aplicando el mecanismo de protección a todos aquellos sindicalistas que lo soliciten. La Comisión pide asimismo al Gobierno que sin demora tome las medidas necesarias a fin de que se lleven a cabo las investigaciones correspondientes por parte de la Fiscalía y de las autoridades judiciales para determinar los responsables de los hechos de violencia contra dirigentes sindicales y sindicalistas, procesarlos y sancionarlos de conformidad con la ley. La Comisión pide al Gobierno que informe de toda evolución al respecto y deplora que hasta ahora el Gobierno no haya comunicado el estado en que se encuentra la mayoría de los casos de asesinatos. La Comisión, observando que las informaciones del Gobierno dan cuenta solamente con carácter excepcional de casos en los que se ha identificado y sancionado a los culpables, expresa su preocupación al respecto e insiste en que se refuerce considerablemente el sistema de justicia penal.

Por último, la Comisión destaca la importancia de que el Gobierno dé cumplimiento a las recomendaciones de la Comisión de Aplicación de Normas que se han reproducido más arriba.

Problemas de carácter legislativo

La Comisión recuerda que desde hace varios años formula comentarios sobre las siguientes disposiciones que plantean problemas de conformidad con el Convenio:

• -restricciones a la libre constitución de organizaciones (necesidad, en virtud del artículo 215, c), del Código del Trabajo, de contar con la mitad más uno de los trabajadores de la actividad de que se trate para constituir sindicatos de industria), retrasos en la inscripción de sindicatos o negativa de inscripción;
• -restricciones al derecho de libre elección de los dirigentes sindicales (necesidad de ser guatemalteco de origen y de ser trabajador de la empresa o actividad económica para ser elegido dirigente sindical en virtud de los artículos 220 y 223 del Código del Trabajo);
• -restricciones al derecho de las organizaciones de trabajadores de ejercer libremente sus actividades (en virtud del artículo 241 del Código del Trabajo, la huelga es declarada no por la mayoría de los votantes sino por la mayoría de los trabajadores); posibilidad de imponer el arbitraje obligatorio en caso de conflicto en el transporte público y en los servicios relacionados con los combustibles, y necesidad de determinar si siguen prohibidas las huelgas de solidaridad intersindical (artículo 4, incisos d), e) y g), del decreto núm. 71 86 modificado por el decreto legislativo núm. 35-96 de 27 de marzo de 1996); sanciones laborales, civiles y penales aplicables en caso de huelga de los funcionarios públicos o de trabajadores de determinadas empresas (artículos 390, inciso 2, y 430 del Código Penal y decreto núm. 71-86);
• -proyecto de Ley de Servicio Civil. En su observación anterior, la Comisión tomó nota de un proyecto de Ley de Servicio Civil que, según la UNSITRAGUA y la Federación Nacional de Sindicatos de Trabajadores del Estado (FENASTEG), impone un porcentaje demasiado elevado para constituir sindicatos y restringe el derecho de huelga. La Comisión toma nota de que el Gobierno informa que el proyecto ha sido detenido toda vez que en julio de 2008 se ha conformado una mesa de diálogo intersectorial a efectos de obtener un proyecto de ley congruente con las necesidades propias de los sectores involucrados, y
• -situación de numerosos trabajadores en el sector público que no gozan de los derechos sindicales. Se trata de los trabajadores contratados en virtud del renglón 029 y otros del presupuesto que deberían haber sido contratados para labores especiales o transitorias, que cumplen funciones en tareas ordinarias y permanentes y a menudo no gozan de derechos sindicales ni de otras prestaciones laborales que los sueldos, no tributan a la seguridad social y no están cubiertos por las negociaciones colectivas, cuando las hay. La Comisión toma nota de que los miembros de la Corte Suprema de Justicia declararon a la Misión de Alto Nivel que en virtud de la jurisprudencia estos trabajadores gozan del derecho de sindicación. No obstante este criterio jurisprudencial no se ha trasladado a la práctica nacional según informes de la asistencia técnica según los comentarios del MSICG.

En relación con estas cuestiones, la Comisión tomó nota de que a propuesta de una misión de alto nivel (2008), la Comisión Tripartita aprobó un acuerdo para modernizar la legislación y dar mejor cumplimiento a los Convenios núms. 87 y 98 y que en dicho acuerdo se prevé llevar a cabo un «examen de las disfunciones del actual sistema de relaciones laborales» (demoras excesivas y abusos procesales, falta de aplicación efectiva de la ley y de las sentencias, etc.) y en particular de los mecanismos de protección del derecho de negociación colectiva y de los derechos de las organizaciones de trabajadores y de empleadores y de sus afiliados consagrados en los Convenios núms. 87 y 98, a la luz de consideraciones técnicas y de los comentarios de índole sustantiva o procesal de la Comisión. La Comisión observó en 2010 que se habían realizado varias misiones de asistencia técnica de la OIT.

La Comisión toma nota de que el Gobierno declara en su memoria que las autoridades decidieron, tras reunirse con las organizaciones sindicales del Estado, retomar la discusión en el Congreso de la República de la reforma a la Ley de Servicio Civil.

La Comisión toma nota de los comentarios del CACIF objetando la competencia de la Comisión en materia de huelga y sus principios. La Comisión se remite a sus planteamientos del Estudio General de 2011 sobre derechos fundamentales en el trabajo.

La Comisión toma nota de las conclusiones de la Misión de Alto Nivel de 2011 que se reproducen a continuación:

La Misión lamenta observar que desde el año pasado no ha habido ningún progreso en relación con las reformas legislativas solicitadas por la CEACR y que la Comisión Tripartita de Asuntos Laborales no ha presentado al Congreso ningún proyecto de ley. La Misión reiteró la importancia de poner la legislación en plena conformidad con los convenios sobre libertad sindical. La Comisión puso en conocimiento de la Comisión de Trabajo del Congreso los comentarios de la CEACR. La Comisión de Trabajo del Congreso expresó el deseo de que la Comisión Tripartita de Asuntos Laborales entre en contacto periódicamente con ella para tratar estas cuestiones; la Comisión Tripartita compartió este deseo. La Misión sugirió a la Comisión de Trabajo del Congreso la posibilidad de realizar un acuerdo con la OIT en materia de capacitación sobre normas internacionales del trabajo y para su mejor aplicación; esta sugerencia suscitó un gran interés al punto que indicó que esta cuestión será sometida próximamente a las autoridades competentes del Congreso.

En lo que respecta a la situación de numerosos trabajadores en el sector público contratados en virtud del renglón 029 y otros renglones del presupuesto, la Misión tomó nota de que, según la Corte Suprema de Justicia, la jurisprudencia reconoce el derecho de sindicación de estos trabajadores. La Misión constató además, que en la práctica éstos se afilian y en ciertas instituciones del Estado representan el 70 por ciento del personal. La Misión sugirió a las autoridades que por medio de una circular o resolución se aclare toda duda sobre el derecho de sindicación de los trabajadores contratados en virtud del renglón 029 del presupuesto. El Ministro de Trabajo señaló sin embargo reservas por razones de tipo económico y legal.

La Comisión toma nota de que el Gobierno ha creado recientemente una comisión interinstitucional para la elaboración de un proyecto de ley en relación con las cuestiones legislativas pendientes pero destaca una vez más que nada en la memoria del Gobierno permite constatar progresos en el ámbito legislativo. Asimismo, las centrales sindicales señalan también que no han habido progresos.

La Comisión toma nota de que en sus conclusiones de 2011, la Comisión de la Conferencia expresó la esperanza de que en un futuro muy próximo el Gobierno esté en condiciones de informar de progresos concretos. La Comisión lamenta constatar que a pesar de reclamar mejoras legales durante numerosos años no ha habido progresos significativos sobre las reformas legales solicitadas y estima que se deberían haber hecho mayores esfuerzos. La Comisión espera firmemente que con la asistencia técnica de la OIT el Gobierno, estará en condiciones de informar en su próxima memoria sobre una evolución positiva en relación con los diferentes puntos mencionados que dé lugar a progresos tangibles en un futuro próximo.

Registro de organizaciones sindicales. La Comisión desea referirse a las conclusiones de la Misión de Alto Nivel de 2011 sobre las alegadas trabas al registro de organizaciones sindicales que se reproducen a continuación:

La Comisión de Expertos recibió alegatos sobre trabas en la inscripción de 20 organizaciones sindicales. El sector de los trabajadores de la Comisión Tripartita de Asuntos Laborales indicó que existen 200 expedientes en trámite de registro desde hace tiempo y que siguen sin tramitarse. Las autoridades negaron esta cifra y explicaron que el retraso de ciertos expedientes estuvo relacionado con la negligencia de un funcionario durante un año y que actualmente otra persona se encarga de las inscripciones. Según las autoridades, en 2011 se presentaron 84 solicitudes de registro, 34 ya han sido registrados, 4 están en proceso de registro y 11 más fueron firmadas por el Ministro durante la semana de visita de la Misión. La Misión insistió ante el Gobierno sobre la necesidad de una resolución rápida en el trámite de registro de las organizaciones restantes. Asimismo, la Misión sugirió el establecimiento de un mecanismo proactivo de registro que permita a las organizaciones sindicales con mandato de su asamblea sindical corregir directamente en el Ministerio los defectos legales que se señalen en el proceso de inscripción. Según la Dirección General del Trabajo ello se realiza ya en la práctica.

La Comisión observa sin embargo que en sus comentarios las organizaciones sindicales señalan que en la práctica existen trabas importantes al registro de organizaciones sindicales y por ello invita al Gobierno a que discuta este asunto en la Comisión Tripartita y con miras a adoptar un enfoque que permita resolver en plazos muy breves con los fundadores de las organizaciones sindicales los problemas de fondo o de forma que se planteen y facilitar lo más posible el registro de las organizaciones sindicales.

Otras cuestiones

Sector de las maquilas. Desde hace años, la Comisión viene tomando nota de comentarios de organizaciones sindicales sobre problemas importantes de aplicación del Convenio en relación con los derechos sindicales en las maquilas.

La Comisión tomó nota de los comentarios de la CSI según los cuales es imposible en las zonas francas ejercer el derecho de sindicación por la férrea oposición de los empleadores; de las 200 maquilas existentes sólo se han establecido sindicatos en tres y las autoridades laborales son incapaces de ejercer un control sobre el incumplimiento y las violaciones de la legislación en este sector. El MSICG estima que la imposibilidad de constituir organizaciones en la maquila se debe a prácticas de discriminación antisindical.

La Comisión toma nota de que el Gobierno informa en su última memoria que hay siete sindicatos activos en empresas de maquila y textiles y un pacto colectivo homologado para el período 2008-2010.

Según el Gobierno el número total de denuncias relativas a libertad sindical y protección del derecho de sindicación en la maquila o en otros sectores atendidas por la Inspección General del Trabajo en 2009 fue de 30, la mayoría de las cuales está en trámite; el número de denuncias relativas a la libertad sindical atendidas por la Inspección General del Trabajo en 2010 es de siete, estando todas ellas en trámite. La Comisión concluye que los mecanismos generales de investigación administrativa son demasiado lentos e ineficaces. Las centrales sindicales señalan que el total de denuncias por violación de los derechos sindicales en 2011 es 129.

El Gobierno declara en relación con los derechos sindicales en la maquila que el 24 de noviembre de 2010, se firmó el Convenio Marco Interinstitucional para el Intercambio de Información entre el Ministerio de Economía y el Ministerio de Trabajo y Previsión en el marco del decreto núm. 29 89 del Congreso de la República de Guatemala, obteniéndose los resultados siguientes: 1) la Inspección General del Trabajo cuenta con un registro unificado que forma parte del sistema integral laboral de todas aquellas entidades que se encuentran gozando de los beneficios otorgados a las empresas en cuestión (en particular en materia de impuestos) de acuerdo al decreto núm. 29-89 del Congreso de la República de Guatemala, Ley de Fomento y Desarrollo de la Actividad Exportadora y de Maquila; 2) la Dirección de Servicios al Comercio y a la Inversión del Ministerio de Economía cuenta con un registro de casos de las entidades que se encuentran sujetas a denuncias en la Inspección General del Trabajo. A juicio del Gobierno, lo anterior permite un control cruzado de información, que viabiliza la acción de monitoreo, de parte de la Inspección General del Trabajo, a las empresas en el cumplimiento de las leyes laborales, a la vez se refuerza con la intervención de la Dirección de Servicios al Comercio y a la Inversión por medio de su Departamento de Política Industrial en verificar si las empresas están haciendo uso correcto de los beneficios que el Ministerio de Economía otorga.

La Comisión toma nota de las conclusiones de la Misión de Alto Nivel de 2011 según las cuales:

En cuanto a la situación sindical en las maquilas, la Misión tomó nota de que las autoridades informaron que hay 740 empresas en este sector, seis sindicatos y tres pactos colectivos que cubren a 4.600 trabajadores de un total de 110.000 trabajadores. La Misión toma nota de que el número de trabajadores en las maquilas ha disminuido considerablemente en relación con años anteriores (alrededor de 300.000). La Misión tomó nota también de que las autoridades afirman que se trata de un sector al que han dado un seguimiento especial para verificar el respeto de los derechos laborales y que existe una unidad especial de la Inspección del Trabajo especialmente activa para atender la problemática en la maquila. La Misión estima — a partir de entrevistas con las centrales sindicales, que están muy preocupadas por el bajo nivel de sindicación en las maquilas — que deberían intensificarse las actividades de capacitación sobre libertad sindical y negociación colectiva en el sector de las maquilas y alienta al Gobierno a que recurra a la asistencia técnica de la Oficina en la materia.

La Comisión pide al Gobierno que siga informando sobre el ejercicio en la práctica de los derechos sindicales en las maquilas (número de sindicatos, número de trabajadores afiliados, número de convenios colectivos y cobertura de los mismos, quejas por infracción de los derechos sindicales y decisiones adoptadas por las autoridades y número de inspecciones). La Comisión expresa la esperanza de que el Gobierno continuará beneficiándose de la asistencia técnica de la Oficina para que el Convenio sea plenamente aplicado en las maquilas y pide al Gobierno que informe al respecto. La Comisión pide al Gobierno que someta regularmente a la Comisión Tripartita Nacional los problemas relativos al ejercicio de los derechos sindicales en la maquila y que envíe información al respecto.

Comisión Tripartita Nacional. La Comisión tomó nota en 2010 de que en esta Comisión hay problemas en relación con el reconocimiento por todas las partes de la integración del sector trabajador a raíz de una división en la organización UNSITRAGUA.

La Comisión desea referirse a las conclusiones de la Misión de Alto Nivel de 2009 que se reproducen a continuación:

Cabe precisar en primer lugar que en los últimos tiempos el mapa sindical se ha modificado notablemente. La UNSITRAGUA ha tenido una escisión en dos grupos. La Misión obtuvo información del sector de la Federación Sindical UNSITRAGUA, registrada por el Ministerio de Trabajo y que cuenta con ocho o nueve sindicatos afiliados de la UNSITRAGUA histórica (no registrada y que agrupa a un centenar de sindicatos), así como de la autoridad administrativa. Estas informaciones figuran en la sección de este informe dedicada a las entrevistas y serán señaladas al Comité de Libertad Sindical, puesto que existe una queja en instancia y que el Gobierno había solicitado asistencia técnica sobre este asunto. La Misión tomó nota de que la UNSITRAGUA histórica (no registrada) no se opone al registro de la Federación Sindical UNSITRAGUA y que según ciertas autoridades del Ministerio de Trabajo el trámite de inscripción de la UNSITRAGUA histórica está todavía abierto (y así lo cree esta organización). No obstante, el Ministro de Trabajo señaló que al haber transcurrido un año desde el inicio del trámite y que no hay movimientos en el expediente, consideraba que debía empezarse el trámite desde cero en espera de subsanar los defectos legales constatados (principalmente la denominación de organización y la posibilidad de afiliación directa de los trabajadores y no sólo de los sindicatos).

En la actualidad un sector importante del movimiento sindical, CUSG, CGT y UNSITRAGUA histórica, afiliadas o próximas a la Confederación Sindical Internacional (CSI), no está representado en la Comisión Tripartita de Asuntos Laborales. La Misión llamó la atención de las autoridades sobre la necesidad de que se integre en dicha Comisión a éstas organizaciones ya que un diálogo tripartito sin un sector esencial del movimiento sindical no puede cumplir adecuadamente con su objetivo. El sector empleador, representado por el CACIF, manifestó a la Misión que no se opone a ello.

La Comisión pide al Gobierno que la composición del sector trabajador de la Comisión Tripartita se funde en criterios estrictos de representatividad y pide al Gobierno que tome las medidas necesarias para ello. La Comisión toma nota de que el Comité de Libertad Sindical en su reunión de noviembre de 2011 pidió al Gobierno que se incluya a UNSITRAGUA histórica en la Comisión Tripartita Nacional y que se asegure de que el registro de esta organización se realice sin trabas. La Comisión comparte el criterio del Comité.

Estadísticas y otras cuestiones. La Comisión toma nota de que según el informe de la Misión de Alto Nivel de la OIT de 2011 sería de utilidad que el Gobierno facilite estadísticas más claras que se limiten a las organizaciones sindicales que funcionan y no a las que dejaron de funcionar, distinguiendo entre el sector público y privado, a efectos de conocer las cifras de afiliación sindical y de cobertura de la negociación colectiva en ambos sectores.

La Comisión comparte el criterio de la Misión de la OIT y pide al Gobierno que realice estadísticas sobre la tasa sindical, y cobertura de la negociación colectiva y otros aspectos de las actividades sindicales.

Por otra parte, la Comisión observa que la Misión tomó nota de que en seguimiento de recomendaciones de misiones anteriores, un sector del grupo trabajador y el sector empleador de la Comisión Tripartita de Asuntos Laborales presentaron un proyecto de ley ante el congreso trabajador para establecer un Consejo Económico y Social que está siendo tramitado. La Comisión pide al Gobierno que informe al respecto.

[Se invita al Gobierno a que transmita información completa en la 101.ª reunión de la Conferencia y a que responda de manera detallada a los presentes comentarios en 2012.]