Observation (CEACR) - adopted 2011, published 101st ILC session (2012)

Freedom of Association and Protection of the Right to Organise Convention, 1948 (No. 87) - Guatemala (Ratification: 1952)

La commission prend note du rapport du gouvernement, de la discussion qui a eu lieu à la Commission de l’application des normes de la Conférence en juin 2011 et des 13 cas dont le Comité de la liberté syndicale est saisi (cas nos 2203, 2361, 2445, 2609, 2673, 2708, 2709, 2768, 2811, 2840, 2859, 2869 et 2872). La commission prend également note des observations concernant l’application de la convention présentées par l’Union syndicale des travailleurs du Guatemala (UNSITRAGUA), la Centrale générale des travailleurs du Guatemala (CGTG) et la Confédération de l’Union syndicale du Guatemala (CUSG) (du 29 août 2011), ainsi que des observations du Mouvement syndical, indigène et paysan guatémaltèque pour la défense des droits des travailleurs et des travailleuses (MSICG) (du 30 août 2011). La commission prend note d’une communication de la Confédération syndicale internationale (CSI) du 4 août 2011. La commission prie le gouvernement de transmettre les questions soulevées par ces organisations à la Commission tripartite nationale, et de fournir des informations à ce sujet, notamment sur les décisions prises. La commission prend note du rapport de la mission demandée par la Commission de l’application des normes en juin 2010. Dans le cadre d’une mission de haut niveau de l’OIT, une personnalité internationale importante s’est rendue dans le pays. Chargée d’examiner les questions soulevées et de formuler des recommandations, la mission s’est déroulée du 9 au 14 mai 2011.

Actes de violence à l’encontre de syndicalistes et situation d’impunité

La commission rappelle que, depuis plusieurs années, elle prend note, dans ses observations, de violences graves visant les syndicalistes et d’une situation d’impunité; elle avait prié le gouvernement de transmettre des informations sur l’évolution de cette situation.

La commission note que, dans leurs observations, la CSI et les centrales syndicales nationales continuent de faire état d’actes de violence graves visant les dirigeants syndicaux et les syndicalistes ces dernières années, notamment en 2011, et qu’elles soulignent qu’il existe un climat de crainte et d’intimidation destiné à faire disparaître les syndicats existants, et à empêcher la création de nouveaux syndicats. Ces organisations mentionnent aussi les défaillances de l’inspection du travail et la crise du système judiciaire. La commission avait espéré que l’accord tripartite conclu au cours de la mission de haut niveau de 2009 permettrait au gouvernement et aux partenaires sociaux d’examiner et de traiter de manière tripartite, dans le cadre des travaux de la Commission tripartite sur les questions internationales, de la Sous-commission des réformes juridiques et du Mécanisme de traitement rapide des cas, l’ensemble des questions soulevées à l’OIT par les centrales nationales et internationales.

La commission signale que, ces dernières années, de nombreux actes de violence ont été commis à l’égard de dirigeants syndicaux et de syndicalistes: assassinats, menaces de mort, actes d’intimidation, séquestrations, tortures ou agressions avec une arme à feu ou une arme blanche, violations du domicile de syndicalistes ou du siège de syndicats. D’après les organisations syndicales, dans certains cas, l’Etat n’a pas prévu les mesures de sécurité demandées par les personnes menacées, et toutes les plaintes présentées ne font pas l’objet d’une enquête du ministère public, certaines d’entre elles n’étant même pas enregistrées dans sa base de données. Les organisations font également référence à des obstacles et entraves administratifs à la constitution ou au fonctionnement de syndicats, ainsi qu’aux initiatives visant à faire avorter la création de syndicats. Plus de 20 000 travailleurs du secteur public n’ont pas de contrat de travail, mais seulement un contrat civil pour services professionnels, sans droits syndicaux. De même, d’après ces organisations, les activités syndicales sont criminalisées, les syndicalistes poursuivis pénalement pour avoir organisé des manifestations pacifiques, et des atteintes sont portées aux syndicats au travers de publications antisyndicales ou de campagnes visant à les discréditer. Elles ajoutent que les autorités ont encouragé la création d’organisations de travailleurs sous leur contrôle, parallèlement aux organisations existantes, et que certains délégués de ces organisations, peu représentatifs, siègent à la commission tripartite. S’agissant des procédures, elles soulignent que les lenteurs et les retards continuent à poser problème. Enfin, d’après elles, le climat antisyndical a des effets sur le taux d’affiliation (2,2 pour cent de la population active, dont 87,5 pour cent dans le secteur public).

La commission relève que le Comité de la liberté syndicale a noté avec préoccupation que les allégations présentées dans les cas à l’examen étaient d’une extrême gravité et incluaient de nombreux assassinats de dirigeants syndicaux et de syndicalistes, une disparition, des actes de violence (parfois même contre les familles des syndicalistes), des menaces, des persécutions physiques, des intimidations, le viol d’une jeune fille de la famille d’un syndicaliste, des entraves à la reconnaissance de la personnalité juridique de syndicats, la dissolution d’un syndicat, des poursuites pénales en raison d’activités syndicales, et les lacunes institutionnelles graves de l’inspection du travail et des autorités judiciaires qui entraînent une situation d’impunité dans le domaine du travail (par exemple, des retards excessifs, un manque d’indépendance, le non-respect de décisions judiciaires de réintégration) et sur le plan pénal (voir le cas no 2445 du Comité de la liberté syndicale et les cas nos 2609 et 2859, plus récents, qui concernent de nombreux actes de violence antisyndicale).

La commission renvoie aux conclusions de la mission de haut niveau qui a eu lieu au Guatemala du 9 au 14 mai 2011, et qui figurent ci-après:

La mission souhaite rappeler que les problèmes de violence mentionnés par la CEACR sont les suivants:

• – Allégations d’assassinats de dirigeants syndicaux et de syndicalistes au cours des cinq dernières années:

2007: 12;

2008: 12;

2009: 16;

2010: 10;

2011: en mai, deux assassinats avaient eu lieu (un dirigeant syndical de SITRABI a été assassiné quelques jours après la mission).

• – Allégations de menaces de mort, de séquestrations, de violations de domicile, qui auraient eu lieu au cours des quatre dernières années:

2008: huit menaces de mort, deux agressions visant le domicile de dirigeants syndicaux; la violation du siège d’un syndicat et la violation du domicile d’un dirigeant syndical; deux attentats visant des dirigeants syndicaux;

2009: 17 menaces de mort visant les dirigeants et les comités directeurs de syndicats; huit agressions physiques visant des dirigeants syndicaux et des syndicalistes; la violation du siège d’un syndicat et une agression visant le domicile d’un dirigeant syndical; une séquestration de dirigeant syndical;

2010: quatre menaces de mort; une tentative d’homicide visant un dirigeant syndical; la séquestration, la torture et le viol d’une dirigeante syndicale; la violation du siège d’un syndicat; une agression visant le domicile d’un dirigeant syndical; une agression physique visant un dirigeant syndical.

Devant l’ensemble de ses interlocuteurs, la mission a souligné la gravité des allégations, qui sont nombreuses, et, lors des entretiens qu’elle a menés, elle a rappelé les principes sur lesquels se fondent les organes de contrôle. Elle a notamment rappelé que les droits syndicaux ne peuvent s’exercer que dans un climat exempt de violence, et a recherché des solutions aux problèmes mis en évidence par la commission. La mission a souligné que les assassinats ou les lésions graves dont les dirigeants syndicaux et les syndicalistes étaient victimes nécessitaient des enquêtes judiciaires indépendantes, menées avec diligence, afin de faire toute la lumière sur les faits et les circonstances de ces assassinats dans les meilleurs délais, pour établir les responsabilités, sanctionner les coupables et empêcher que de tels faits ne se reproduisent, dans la mesure du possible.

La mission a constaté que les violences sont monnaie courante, qu’elles visent les syndicalistes, les employeurs et d’autres catégories de personnes, et qu’elles sont responsables de 10 000 décès par an (d’après les données fournies par la Commission présidentielle chargée de coordonner la politique de l’exécutif en matière de droits de l’homme (COPREDEH)) dans un pays de 11 237 196 habitants (d’après les données du ministère du Travail). Le nombre de dirigeants syndicaux assassinés ces cinq dernières années montre qu’il s’agit d’un groupe particulièrement vulnérable, même si, à l’heure actuelle, le groupe le plus touché est celui des conducteurs et des passagers d’autobus (la mission a pu le constater elle-même le dernier jour de ses travaux, puisqu’elle a été témoin d’une agression à l’arme à feu dans un autobus, qui a coûté la vie à cinq personnes). D’après plusieurs sources d’information, les principaux auteurs des violences ont des liens avec les délinquants de droit commun, les responsables du crime organisé et, récemment, avec les narcotrafiquants, le narcotrafic prenant une ampleur particulière depuis quelques années au Guatemala et dans d’autres pays d’Amérique centrale. La mission a pu constater que le port d’arme était très répandu dans le pays.

Les centrales syndicales et le Comité de coordination des associations agricoles, commerciales, industrielles et financières (CACIF) ont souligné la défaillance des organes chargés de la sécurité et de la justice, se sont dits préoccupés par l’importance de la violence, et ont fait part de leur volonté de contribuer à l’élimination de cette violence et au respect du droit.

Dans ce contexte, au début de ses activités, la mission a pu vérifier que les autorités ne pouvaient donner d’informations que sur un nombre limité d’enquêtes concernant les assassinats de dirigeants syndicaux et de syndicalistes. Lors de divers entretiens, notamment avec certains magistrats et avec d’autres autorités, la mission a été informée que certains assassinats pourraient avoir un caractère antisyndical. La mission a relevé que le caractère antisyndical des violences visant les dirigeants syndicaux et les syndicalistes ne pourrait être établi que lorsque des enquêtes auraient été menées et que les auteurs matériels ou intellectuels, ou les instigateurs de ces violences, seraient connus, et qu’en conséquence il est urgent que toutes les affaires fassent l’objet d’enquêtes rapides et exhaustives. Pour la mission, l’absence d’informations complètes et actualisées sur l’état d’avancement des enquêtes liées aux syndicalistes et l’absence de coordination entre les entités de l’Etat pour assurer un suivi de ces poursuites pénales sont préoccupantes.

A cette fin, la Commission tripartite sur les affaires de travail a demandé à la mission que la section du procureur spécialisée dans les délits visant les syndicalistes soit recréée, et que le ministère public soit informé de ses préoccupations face à la situation. La mission, qui partage ces préoccupations, a prié le procureur de créer une section spéciale chargée de mener l’enquête sur ces crimes, et d’accélérer les enquêtes concernant les 52 assassinats qui ont fait l’objet de plaintes. Le procureur nommé depuis quelques mois a une expérience en matière de droits de l’homme; il s’est montré favorable à ces propositions, même s’il a estimé que les propositions concernant la création d’une nouvelle section spécialisée du procureur dépendaient du résultat des procédures budgétaires en cours au Congrès. De même, la mission a prié la Commission internationale contre l’impunité au Guatemala (CICIG) de collaborer avec le ministère public pour mener l’enquête et faire la lumière sur ces affaires. La mission a le plaisir de signaler qu’elle a reçu une réponse positive des deux parties qui se sont engagées à faire aboutir les propositions.

La mission a fait savoir aux autorités qu’il importait que les enquêtes soient menées à bien en tenant dûment compte du caractère antisyndical présumé de ces affaires car, ces dernières années, les instances chargées des enquêtes ont eu tendance à privilégier d’autres mobiles, notamment les mobiles «passionnels». Le procureur s’est déclaré très intéressé par la possibilité de conclure un accord de coopération avec le BIT qui prévoirait des activités destinées à informer les procureurs sur les situations de violence antisyndicale typiques et sur les facteurs générant ces violences (le procureur prendra bientôt contact avec le BIT à ce sujet). En outre, la mission a proposé que les représentants du ministère public participent périodiquement aux réunions de la Commission tripartite sur les questions de travail afin de l’informer sur l’état d’avancement des enquêtes concernant les assassinats de dirigeants syndicaux et de syndicalistes. Le ministère public et la Commission tripartite sur les questions de travail ont salué cette proposition.

La mission a noté que la société – y compris les organisations d’employeurs et de travailleurs – demandait que les problèmes d’impunité et de corruption du pays soient traités avec davantage de détermination; elle estime que les autorités doivent prévoir des moyens bien plus importants et prendre des mesures efficaces pour éliminer la corruption qui a gagné l’administration de la justice. D’après des sources officielles, le niveau d’impunité est actuellement de 98 pour cent. Le CACIF et les organisations syndicales estiment que les procédures pénales et les procédures concernant des conflits du travail liés à des pratiques antisyndicales doivent être rapides et efficaces.

Par ailleurs, la commission note avec une profonde préoccupation que, d’après la CSI, quatre dirigeants syndicaux ont été assassinés entre juillet et septembre 2011, après la mission.

La commission prend note des conclusions de la Commission de la Conférence de 2011 indiquant qu’il s’agit d’un cas important examiné depuis de nombreuses années, et que le gouvernement a reçu de nombreuses missions d’assistance technique sur les différentes questions à l’examen. La Commission de la Conférence relève avec une profonde préoccupation que la situation de violence que connaît le pays persiste, que le niveau d’impunité augmente et note, d’après le nombre d’assassinats de dirigeants syndicaux et de syndicalistes ces dernières années, que ces derniers représentent un groupe particulièrement exposé. La Commission de la Conférence a souligné qu’il fallait continuer à prendre des mesures pour renforcer le pouvoir judiciaire, la police et les prérogatives de l’inspection du travail, et pour les doter de moyens humains et financiers supplémentaires. Cette commission a signalé qu’une réforme était nécessaire pour renforcer l’Etat de droit et les instances chargées de la justice, et pour assurer leur indépendance. La Commission de la Conférence s’est dite gravement préoccupée par la situation, et a constaté le manque de volonté politique claire et effective du gouvernement. Elle a estimé qu’il fallait adopter d’urgence, en menant des consultations tripartites, toutes les mesures nécessaires pour faire face aux problèmes de la violence et de l’impunité, en assurant une coordination sans faille des instances de l’Etat et avec l’assistance technique du BIT.

La commission note que, dans son rapport mentionnant les questions examinées concernant l’application de la convention, le gouvernement déclare que la Commission tripartite sur les affaires internationales du travail a tenu plusieurs réunions permettant un échange d’idées, et que des accords ont été passés entre les délégués des trois groupes qui constituent la commission. Les thèmes abordés concernent en particulier les actes de violence graves, les lacunes de l’inspection du travail et la crise du système judiciaire. Le gouvernement ajoute que des discussions ont eu lieu sur la possibilité d’assurer au personnel du ministère public des formations concernant le droit du travail, afin de permettre un meilleur suivi des affaires concernant les délits commis à l’égard de syndicalistes; s’agissant du recrutement de 100 inspecteurs du travail, le ministère du Travail doit rencontrer le Président de la République en vue de l’augmentation des crédits nécessaire. Le gouvernement indique que la question de la relance des activités de la Sous-commission des réformes juridiques, de la Sous-commission des politiques de création d’emplois, du mécanisme de traitement rapide des cas et du Conseil tripartite du bureau ministériel et de l’Inspection générale du travail s’est posée. La relance de leurs activités viserait à assurer un suivi des différentes questions dont ces organes sont chargés.

S’agissant de la protection des syndicalistes menacés de mort, le gouvernement déclare que, comme l’a constaté la mission de haut niveau de 2011, la situation de violence est généralisée, et que les actes de violence visent les syndicalistes, les employeurs et d’autres catégories de personnes. Le nombre de dirigeants syndicaux assassinés ces cinq dernières années montre qu’il s’agit d’un groupe particulièrement vulnérable même si, à l’heure actuelle, le groupe le plus touché est celui des chauffeurs et des passagers d’autobus. La mission a été informée que ces violences sont principalement dues à la délinquance de droit commun, au crime organisé et, depuis peu, au narcotrafic, délit qui prend une ampleur particulière depuis quelques années, notamment au Guatemala et dans d’autres pays d’Amérique centrale. En ce sens, il est difficile d’assurer une protection personnalisée aux dirigeants syndicaux, pour des raisons de moyens économiques et logistiques. Toutefois, le gouvernement souligne qu’il s’intéresse à la question de leur protection physique, notamment dans le cadre de l’instance de réflexion sur les agressions visant les défenseurs des droits de l’homme. Elle est constituée de représentants du ministère public, du ministère de l’Intérieur, de la COPREDEH, du Haut Commissariat des Nations Unies, de la Direction générale de l’intelligence civile (DIGICI), de l’Unité d’enquête sur les défenseurs des droits de l’homme et de l’Unité de protection des personnes du ministère de l’Intérieur.

En ce qui concerne les lenteurs et l’inefficacité du système de justice, qui a pour tâche de faire la lumière sur les assassinats et les délits commis à l’encontre de syndicalistes, le gouvernement indique que la Cour suprême de justice a réaffirmé l’engagement du système judiciaire de remplir l’obligation de rendre la justice en toute indépendance, en garantissant à la population l’accès à une protection judiciaire efficace, obligation prévue par la Constitution.

La commission avait demandé que la lumière soit faite sur les assassinats de syndicalistes; le gouvernement indique que, pour donner suite aux demandes de la mission technique de haut niveau de l’OIT, la Commission tripartite sur les questions internationales du travail s’est réunie au ministère public avec le procureur général et le conseil de ce ministère le 23 mai 2011. Cette réunion a abouti à la conclusion, le 26 mai 2011, de l’accord no 49-2011 des services du procureur général du ministère public. Il prévoit la relance des activités de l’Unité spéciale du procureur chargée des délits visant les syndicalistes. Cette unité sera dirigée par un fonctionnaire des services du procureur et comprendra trois auxiliaires de ces services et un agent. Les services du procureur général ont indiqué qu’un accord avait été passé avec le BIT pour former les fonctionnaires de ces services. De même, le gouvernement fait savoir que, le 27 juillet, un entretien avec le procureur général a été sollicité pour concrétiser l’accord d’assistance technique du BIT, mettre en place un mécanisme prévoyant la participation du ministère public aux réunions de la commission tripartite, demander des informations sur la création de la Commission d’appui et de suivi du Bureau du procureur chargé des délits visant les syndicalistes et demander la désignation d’un point de contact pour l’échange d’informations sur les différentes affaires de violence visant les syndicalistes. Cet entretien n’a pas encore eu lieu.

S’agissant des enquêtes pénales sur les délits visant les syndicalistes et de la situation d’impunité, le gouvernement déclare que la Cour suprême de justice s’est intéressée à l’augmentation alarmante du nombre d’assassinats et de délits et au fait que les enquêtes sur les délits commis piétinent. La Cour suprême de justice a mis en œuvre les mesures qu’elle est habilitée à prendre pour faire face à la situation de violence généralisée, qui ne concerne pas uniquement le domaine syndical, mais le pays dans son ensemble. Ces mesures sont les suivantes: 1) via la chambre pénale, la Cour suprême de justice a pris des mesures concernant l’accès des victimes à la protection judiciaire, mettant en œuvre des mécanismes de coordination entre le pouvoir judiciaire et plusieurs entités de soutien aux victimes, au moyen d’un programme de formation qui prévoit des instances communales d’aide aux victimes et des instructeurs judiciaires formés et soutenus par les autorités judiciaires; 2) la création de tribunaux chargés des délits présentant les risques les plus élevés: les juges et les procureurs sont particulièrement exposés aux menaces et à d’autres formes de coercition destinées à les influencer, et les tribunaux pénaux ordinaires sont inadaptés pour faire face à cette réalité. Pour cette raison, des tribunaux pénaux ont été créés pour connaître efficacement des délits présentant les risques les plus élevés, afin de mieux faire face à la situation de violence généralisée que connaît le pays et de lutter contre l’impunité; et 3) s’agissant des crimes qui visent les syndicalistes, il est prévu d’accorder à l’un des tribunaux pénaux existants des prérogatives spécifiques pour qu’ils connaissent des délits contre les syndicalistes, en apportant aux juges et au personnel auxiliaire une formation sur les activités syndicales dans le pays et en les informant sur la question. Ainsi, depuis novembre 2010, il existe six organes judiciaires spécialisés dans les assassinats de femmes et les violences commises à l’encontre des femmes, notamment sur le lieu de travail.

La commission prend note de l’ensemble des mesures, initiatives et idées des autorités, et approuve la relance des activités de l’ancienne Unité spéciale du procureur chargée des délits visant les syndicalistes et son renforcement; elle salue la volonté du gouvernement de mettre en place, avec le procureur général, un mécanisme de coordination entre la commission tripartite et les services du procureur, et se félicite que la Cour suprême de justice prévoie d’accorder à l’un des tribunaux des prérogatives spécifiques pour qu’il connaisse des délits contre les syndicalistes, en apportant une formation sur les motifs d’actes antisyndicaux tels qu’ils sont définis dans les recommandations de l’OIT, afin de faire la distinction entre ces motifs et d’autres éléments liés à la situation de violence généralisée du pays. La commission prend note des autres mesures prises par le gouvernement en vue d’une coordination institutionnelle dans le cadre de la lutte contre les violences antisyndicales, et note qu’il existe une commission constituée de représentants du ministère public et des organisations syndicales, et chargée de suivre les affaires pénales concernant les syndicalistes.

La commission est toutefois amenée à souligner que, ces dernières années, l’action menée par le gouvernement pour lutter contre les violences antisyndicales ne s’est pas traduite par des améliorations significatives et réelles. La commission relève par exemple que la CSI a signalé quatre autres assassinats de dirigeants syndicaux après la mission de l’OIT de mai 2011. Par ailleurs, l’action du gouvernement n’a pas permis de transmettre à la présente commission des informations sur l’ensemble des enquêtes pénales concernant les 56 assassinats de dirigeants syndicaux commis depuis 2007 (les informations communiquées concernent un nombre limité d’affaires), ni sur les nombreux cas de menaces de mort et les actes d’intimidation. La commission prend note avec une profonde préoccupation de la gravité des violences antisyndicales, qui persistent malgré les missions d’assistance technique successives du BIT; elle prend note des informations de la mission de haut niveau faisant état de la défaillance des organes chargés de la sécurité et de la justice – qui, en outre, sont corrompus – et du taux d’impunité, qui est de 98 pour cent, faute de poursuites et de condamnations véritables. Pour la commission, l’état actuel de la justice pénale confirme la conclusion de la Commission de la Conférence concernant l’absence de volonté politique claire et effective du gouvernement.

La commission attire une fois de plus l’attention du gouvernement sur le principe selon lequel aucun mouvement syndical réellement libre et indépendant ne peut se développer dans un climat de violence et d’incertitude. La liberté syndicale ne peut s’exercer que lorsque les droits fondamentaux de l’homme sont pleinement respectés et garantis, notamment les droits concernant la vie et la sûreté de la personne. Les droits des organisations de travailleurs et d’employeurs ne peuvent s’exercer que dans un climat exempt de violence, de pressions ou de menaces quelles qu’elles soient visant les dirigeants et les membres de ces organisations, et il incombe aux gouvernements de garantir le respect de ce principe. De même, la commission rappelle que la lenteur excessive des poursuites et l’absence de décisions judiciaires visant les coupables entraînent une impunité de fait qui aggrave le climat de violence et d’insécurité, ce qui est extrêmement préjudiciable à l’exercice des activités syndicales et incompatible avec les prescriptions de la convention.

La commission déplore à nouveau les assassinats de syndicalistes et les autres actes de violence antisyndicale, et prie à nouveau instamment le gouvernement de: 1) garantir la protection des syndicalistes menacés de mort; 2) faire part aux services du procureur et à la Cour suprême de justice de sa profonde préoccupation face à la lenteur et à l’inefficacité du système de justice et de ses recommandations sur la nécessité de faire le jour sur les assassinats et les délits perpétrés contre les syndicalistes, afin que les coupables soient punis; 3) consacrer des ressources suffisantes pour atteindre ces objectifs, et accroître les effectifs et les ressources matérielles en conséquence, coordonner efficacement l’action des différents organes de l’Etat qui interviennent dans le système de justice et former les enquêteurs; et 4) accorder la première priorité à ces questions dans la politique du gouvernement. La commission invite le gouvernement à recourir à l’assistance technique du BIT pour régler le grave problème des violences antisyndicales et de l’impunité pénale qui caractérise les crimes visant les syndicalistes.

La commission exprime le ferme espoir que le gouvernement prendra toutes les mesures nécessaires pour assurer le plein respect des droits de l’homme des syndicalistes, et qu’il continuera à assurer à tous les syndicalistes qui le demandent le mécanisme de protection en place. La commission prie aussi le gouvernement de prendre sans délai les mesures nécessaires afin que les enquêtes des services du procureur et des autorités judiciaires soient menées à terme pour identifier les responsables des actes de violence commis à l’encontre des dirigeants syndicaux et des syndicalistes, les juger et les sanctionner, conformément à la loi. La commission prie le gouvernement de fournir des informations sur tout élément nouveau en la matière, et déplore qu’à ce jour le gouvernement n’ait pas transmis d’informations sur l’état d’avancement de la plupart des affaires d’assassinat. Notant qu’il est exceptionnel que le gouvernement mentionne des affaires dans lesquelles les coupables ont été identifiés et sanctionnés, la commission fait part de sa préoccupation à ce sujet, et insiste pour que le système de justice pénale soit considérablement renforcé.

Enfin, la commission souligne qu’il importe que le gouvernement donne suite aux recommandations de la Commission de l’application des normes reproduites plus haut.

Problèmes d’ordre législatif

La commission rappelle que, depuis plusieurs années, elle formule des commentaires sur les dispositions suivantes qui posent des problèmes de conformité avec la convention:

• -restrictions à la libre constitution d’organisations (obligation, en vertu de l’article 215 c) du Code du travail, de réunir la majorité absolue des travailleurs du secteur intéressé pour pouvoir constituer un syndicat du secteur industriel), retards dans l’enregistrement de syndicats ou refus d’enregistrement;
• -restrictions au droit de libre choix des dirigeants syndicaux (obligation d’être d’origine guatémaltèque et de travailler dans l’entreprise ou dans le secteur économique en question pour pouvoir être élu dirigeant syndical en vertu des articles 220 et 223 du Code du travail);
• -restrictions au droit des organisations de travailleurs d’exercer librement leurs activités (en vertu de l’article 241 du Code du travail, pour être licite, la grève doit être déclarée non par la majorité des votants mais par la majorité des travailleurs); possibilité d’imposer l’arbitrage obligatoire en cas de conflit dans les transports publics et dans les services de distribution de combustibles; il convient de déterminer si les grèves intersyndicales de solidarité restent interdites (art. 4, alinéas d), e) et g), du décret no 71-86, tel que modifié par le décret législatif no 35-96 du 27 mars 1996); sanctions professionnelles et sanctions au civil et au pénal applicables en cas de grève de fonctionnaires ou de travailleurs de certaines entreprises (art. 390, paragr. 2, et 430 du Code pénal et décret no 71-86);
• -projet de loi sur la fonction publique. Dans son observation précédente, la commission avait pris note d’un projet de loi sur la fonction publique qui, selon l’UNSITRAGUA et la Fédération nationale des syndicats des travailleurs de l’Etat (FENASTEG), imposait un pourcentage trop élevé pour constituer un syndicat et fixait certaines restrictions à l’exercice du droit de grève. La commission prend note de l’information du gouvernement selon laquelle le projet a été paralysé en juillet 2008 lorsqu’une table ronde réunissant plusieurs secteurs a été organisée pour élaborer un projet de loi tenant compte des besoins spécifiques des secteurs concernés;
• -situation de nombreux travailleurs dans le secteur public qui ne jouissent pas des droits syndicaux. Il s’agit de travailleurs engagés en vertu du poste 029 et d’autres postes du budget pour des tâches spécifiques ou temporaires. Pourtant, ils réalisent des tâches ordinaires et permanentes et, souvent, ne bénéficient ni des droits syndicaux ni d’autres prestations liées au travail, en dehors des salaires. Ils ne cotisent pas à la sécurité sociale et ne bénéficient pas des négociations collectives lorsqu’il y en a. La commission note que les membres de la Cour suprême de justice ont déclaré à la mission de haut niveau qu’en vertu de la jurisprudence ces travailleurs jouissaient du droit syndical. Néanmoins, selon des informations de l’assistance technique et les commentaires du MSICG, cette jurisprudence n’a pas été appliquée dans la pratique nationale.

En ce qui concerne ces questions, la commission avait noté que, sur proposition de la mission de haut niveau de 2008, la commission tripartite avait approuvé un accord visant à moderniser la législation et à mieux appliquer les conventions nos 87 et 98; cet accord prévoyait un examen des dysfonctionnements du système actuel des relations professionnelles (retards excessifs et irrégularités de procédure, absence d’application effective de la loi et des sentences, etc.), en particulier un examen des mécanismes de protection du droit de négociation collective et des droits des organisations de travailleurs et d’employeurs et de leurs membres consacrés dans les conventions nos 87 et 98. Pour cet examen, il serait tenu compte des commentaires de la commission – observations techniques et commentaires substantiels ou sur les procédures. La commission a fait observer en 2010 que plusieurs missions d’assistance technique du BIT s’étaient déroulées.

La commission note que, dans son rapport, le gouvernement déclare que, après s’être réunies avec les organisations syndicales de l’Etat, les autorités ont décidé de reprendre l’examen de la réforme de la loi sur la fonction publique au Congrès de la République.

La commission prend note des observations du Comité directeur des associations agricoles, commerciales, industrielles et financières (CACIF), qui conteste la compétence de la commission en matière de grève et les principes qu’elle mentionne. La commission renvoie aux questions qu’elle soulève dans l’étude d’ensemble de 2011 sur les droits fondamentaux au travail.

La commission prend note des conclusions de la mission de haut niveau de 2011, reproduites ci-après:

La mission déplore que, depuis l’année dernière, aucun progrès n’ait été fait concernant les réformes législatives demandées par la CEACR, et que la Commission tripartite sur les questions de travail n’ait présenté aucun projet de loi au Congrès. La mission a rappelé qu’il importe de rendre la législation entièrement conforme aux conventions sur la liberté syndicale. La mission a porté les commentaires de la CEACR à la connaissance de la Commission du travail du Congrès. La Commission du travail du Congrès a souhaité avoir des contacts réguliers avec la Commission tripartite sur les questions de travail pour aborder ces questions, et cette dernière s’y est montrée favorable. La mission a proposé que la Commission du travail du Congrès passe un accord avec le BIT prévoyant une formation sur les normes internationales du travail en vue d’une meilleure application de celles-ci. Cette proposition ayant suscité un vif intérêt, les autorités compétentes du Congrès en seront bientôt saisies.

S’agissant de la situation des nombreux travailleurs du secteur public engagés en vertu du poste 029 et d’autres postes du budget, la mission a noté que, d’après la Cour suprême de justice, la jurisprudence reconnaît le droit syndical de ces travailleurs. La mission a également constaté qu’en pratique ces travailleurs se syndiquent et que, dans certaines organisations de l’Etat, ils représentent 70 pour cent du personnel. La mission a proposé aux autorités de publier une circulaire ou une décision pour lever toute ambiguïté concernant le droit syndical des travailleurs engagés en vertu du poste 029 du budget. Le ministre du Travail a fait part de réserves pour des raisons d’ordre économique et juridique.

La commission note que le gouvernement a créé récemment une commission interinstitutions pour élaborer un projet de loi sur les questions législatives à l’examen, mais elle souligne une fois de plus que le rapport du gouvernement ne permet pas de constater que des progrès ont été réalisés en matière législative. Les centrales syndicales indiquent elles aussi qu’aucun progrès n’a été réalisé.

La commission note que, dans ses conclusions de 2011, la Commission de la Conférence a espéré que le gouvernement serait bientôt en mesure d’indiquer que des progrès concrets ont été faits. La commission note avec regret que, même si elle demande des réformes législatives depuis de nombreuses années, aucun progrès significatif n’a été fait pour procéder aux réformes demandées; elle estime que des efforts bien plus importants auraient dû être consentis. La commission exprime le ferme espoir que, grâce à l’assistance technique du BIT, le gouvernement sera en mesure de mentionner, dans son prochain rapport, des éléments positifs concernant les différents points abordés, et que ces éléments permettront des progrès concrets dans un avenir proche.

Enregistrement d’organisations syndicales. La commission renvoie aux conclusions de la mission de haut niveau de 2011 selon lesquelles il existerait des obstacles à l’enregistrement d’organisations syndicales:

La commission d’experts a été informée d’allégations selon lesquelles il existerait des obstacles à l’enregistrement de 20 organisations syndicales. Les travailleurs de la Commission tripartite sur les questions de travail ont fait savoir que 200 demandes d’enregistrement faites il y a longtemps ne sont toujours pas traitées. Les autorités ont contesté ce chiffre et expliqué que le retard pris pour certains dossiers est lié à la négligence d’un fonctionnaire pendant un an et que, à l’heure actuelle, une autre personne se charge des enregistrements. D’après les autorités, 84 demandes d’enregistrement ont été présentées en 2011; 34 syndicats ont déjà été enregistrés, 4 sont en cours d’enregistrement et 11 demandes ont été signées par le ministre la semaine où la mission était présente. La mission a souligné au gouvernement la nécessité de régler rapidement la question de l’enregistrement des autres organisations. Elle a également proposé la création d’un mécanisme d’enregistrement proactif permettant aux organisations syndicales, avec le mandat de leur assemblée, de régler directement auprès du ministère les problèmes d’ordre légal apparaissant lors du processus d’enregistrement. D’après la Direction générale du travail, cela se fait déjà en pratique.

La commission relève toutefois que, dans leurs observations, les organisations syndicales signalent que, en pratique, il existe d’importants obstacles à l’enregistrement d’organisations syndicales; en conséquence, elle invite le gouvernement à aborder cette question à la commission tripartite, afin d’adopter une approche permettant de régler dans les plus brefs délais, avec les fondateurs des organisations syndicales, les problèmes de fond ou de forme qui se posent et de faciliter autant que possible l’enregistrement de ces organisations.

Autres questions

Secteur des maquilas. Depuis plusieurs années, la commission prend note des commentaires d’organisations syndicales faisant état d’importants problèmes d’application de la convention en ce qui concerne les droits syndicaux dans les maquilas.

La commission avait pris note des commentaires de la CSI selon lesquels il est impossible d’exercer les droits syndicaux dans les zones franches en raison de l’opposition tenace des employeurs; sur les 200 maquilas en place, des syndicats n’ont été créés que dans trois d’entre elles, et les autorités du travail sont incapables de mettre un terme à l’inobservation et aux violations de la législation dans ce secteur. Le MSICG estime que l’impossibilité de constituer des organisations dans le secteur des maquilas est due à des pratiques de discrimination antisyndicale.

La commission note que, dans son dernier rapport, le gouvernement indique qu’il existe sept syndicats actifs dans les entreprises de maquilas et textiles, ainsi qu’une convention collective homologuée pour la période 2008-2010.

Selon le gouvernement, le nombre total de plaintes relatives à la liberté syndicale et à la protection du droit syndical dans les maquilas ou dans d’autres secteurs portées à l’attention de l’Inspection générale du travail en 2009 était de 30, la majorité d’entre elles étant en cours de traitement. En 2010, sept plaintes relatives à la liberté syndicale ont été portées à l’attention de l’Inspection générale du travail; toutes sont en cours. La commission conclut que les mécanismes généraux d’instruction sont trop lents et inefficaces. D’après les centrales syndicales, le nombre total de plaintes pour violation des droits syndicaux est de 129 en 2011.

S’agissant des droits syndicaux dans les maquilas, le gouvernement indique que, le 24 novembre 2010, un accord-cadre interinstitutions pour l’échange d’informations entre le ministère de l’Economie et le ministère du Travail et de la Prévention sociale a été signé en vertu du décret no 29-89 du Congrès de la République du Guatemala, et qu’il a permis d’obtenir les résultats suivants: 1) l’Inspection générale du travail dispose d’un registre unique qui fait partie du système de travail global de toutes les entités bénéficiant des avantages octroyés aux entreprises en question (notamment en matière fiscale), conformément au décret no 29-89 du Congrès de la République du Guatemala, de la loi de promotion et de développement de l’activité exportatrice et des maquilas; 2) la Direction des services au commerce et à l’investissement du ministère de l’Economie dispose d’un registre des cas concernant les entités qui font l’objet de plaintes auprès de l’Inspection générale du travail. Selon le gouvernement, cela permet un contrôle croisé de l’information qui favorise le suivi, par l’Inspection générale du travail, du respect de la législation du travail dans les entreprises. Cette action est renforcée par l’intervention de la Direction des services au commerce et à l’investissement qui, par le biais de son département de la politique industrielle, vérifie si les entreprises font une bonne utilisation des avantages que leur octroie le ministère de l’Economie.

La commission prend note des conclusions de la mission de haut niveau de 2011, selon lesquelles:

S’agissant de la situation syndicale dans les maquilas, la mission a noté que, d’après les informations des autorités, ce secteur compte 740 entreprises, six syndicats et trois conventions collectives couvrant 4 600 travailleurs sur un total de 110 000. La mission note que le nombre de travailleurs des maquilas a considérablement diminué par rapport aux années précédentes (il était de près de 300 000). La mission a également noté que, d’après les autorités, il s’agit d’un secteur qui fait l’objet d’un suivi spécial destiné à s’assurer que les droits au travail y sont respectés, et qu’il existe une unité spéciale de l’inspection du travail chargée des problèmes des maquilas. Tenant compte des entretiens qui se sont déroulés avec les centrales syndicales, qui sont très préoccupées par la faible proportion de travailleurs syndiqués dans les maquilas, la mission estime que les activités de formation sur la liberté syndicale et la négociation collective dans le secteur des maquilas devraient être renforcées, et encourage le gouvernement à recourir à l’assistance technique du Bureau en la matière.

La commission prie le gouvernement de continuer à fournir des informations sur l’exercice des droits syndicaux dans les maquilas en pratique (nombre de syndicats, nombre de travailleurs affiliés, nombre de conventions collectives et de travailleurs protégés par ces conventions, plaintes pour non-respect des droits syndicaux et des décisions adoptées par les autorités, nombre d’inspections). La commission espère que le gouvernement continuera à bénéficier de l’assistance technique du Bureau afin que la convention s’applique pleinement dans les maquilas, et prie le gouvernement de fournir des informations sur ce point. Elle le prie d’informer régulièrement la Commission tripartite nationale des problèmes concernant l’exercice des droits syndicaux dans les maquilas, et de transmettre des informations à ce sujet.

Commission tripartite nationale. En 2010, la commission avait noté qu’il existait au sein de cette commission des problèmes liés à la reconnaissance, par toutes les parties, de l’intégration du secteur des travailleurs, notamment en raison d’une division de l’UNSITRAGUA.

La commission renvoie aux conclusions de la mission de haut niveau de 2009 reproduites ci-après:

Il convient d’abord de préciser que, ces derniers temps, le paysage syndical s’est transformé. L’UNSITRAGUA s’est scindée en deux groupes. La mission a obtenu des informations de la fédération syndicale UNSITRAGUA. Enregistrée par le ministère du Travail, elle compte huit ou neuf syndicats affiliés à la première UNSITRAGUA (laquelle n’est pas enregistrée et regroupe une centaine de syndicats). Elle a également obtenu des informations de l’autorité administrative. Ces informations figurent dans la partie du présent rapport consacrée aux entretiens et seront transmises au Comité de la liberté syndicale puisqu’il existe une plainte en cours, et que le gouvernement avait sollicité une assistance technique en la matière. La mission a noté que la première UNSITRAGUA (qui n’est pas enregistrée) ne s’oppose pas à l’enregistrement de la fédération syndicale UNSITRAGUA et que, d’après certaines autorités du ministère du Travail, la procédure d’inscription de la première UNSITRAGUA est toujours en cours (ce que pense aussi cette organisation). Or le ministère du Travail a signalé qu’une année s’était écoulée depuis le début de la procédure, qu’aucun progrès n’avait été fait et qu’il fallait reprendre la procédure depuis le début en vue de régler les problèmes constatés en matière légale (le nom de l’organisation et la possibilité d’affiliation des travailleurs, et pas uniquement des syndicats).

A l’heure actuelle, d’importantes organisations du mouvement syndical (la CUSG, la CGT et la première UNSITRAGUA), affiliées à la Confédération syndicale internationale (CSI) ou proches de celle-ci, ne sont pas représentées à la Commission tripartite sur les questions de travail. La mission a indiqué aux autorités que ces organisations devaient pouvoir siéger à cette commission, car un dialogue tripartite mené en l’absence d’une partie essentielle du mouvement syndical ne peut pas atteindre son objectif comme il se doit. Les employeurs, représentés par le CACIF, ont fait savoir à la mission qu’ils ne s’y opposaient pas.

La commission prie le gouvernement de veiller à ce que la composition du secteur des travailleurs de la commission tripartite se fonde sur des critères de représentativité stricts, et prie le gouvernement de prendre les mesures nécessaires à cette fin. La commission note que, à sa réunion de novembre 2011, le Comité de la liberté syndicale a prié le gouvernement de permettre à la première UNSITRAGUA de siéger à la Commission tripartite nationale, et de s’assurer que l’enregistrement de cette organisation se fait sans obstacle. La commission fait siennes les recommandations du Comité de la liberté syndicale.

Statistiques et autres questions. La commission note que, d’après le rapport de la mission de haut niveau de mai 2011, il serait utile que le gouvernement transmette des statistiques plus précises, concernant uniquement les organisations syndicales en activité, et non celles qui ont cessé de fonctionner. Il faudrait que ces statistiques établissent une distinction entre le secteur public et le secteur privé afin de pouvoir connaître le nombre de travailleurs syndiqués et la portée de la négociation collective dans les deux secteurs.

La commission partage le point de vue de la mission de l’OIT et prie le gouvernement de collecter des statistiques sur la proportion de travailleurs syndiqués et la portée de la négociation collective, ainsi que sur les autres aspects des activités syndicales.

Par ailleurs, la commission relève que, d’après la mission, dans le cadre du suivi des recommandations formulées par les précédentes missions, une partie du groupe des travailleurs et le secteur des employeurs de la Commission tripartite sur les questions de travail ont présenté un projet de loi au Congrès visant à créer un conseil économique et social; le projet de loi est à l’examen. La commission prie le gouvernement de fournir des informations à cet égard.

[Le gouvernement est prié de fournir des données complètes à la Conférence à sa 101e session, et de répondre en détail aux présents commentaires en 2012.]