Observation (CEACR) - adopted 2011, published 101st ILC session (2012)

Migration for Employment Convention (Revised), 1949 (No. 97) - China - Hong Kong Special Administrative Region (Ratification: 1997)

La Comisión toma nota de la comunicación de la Confederación Sindical Internacional (CSI) y de la respuesta del Gobierno al respecto.

La Comisión toma nota de la memoria del Gobierno de que al 31 de mayo de 2010 el número de profesionales extranjeros era de 60.642, el de los trabajadores domésticos extranjeros 276.737 (4.331 hombres y 272.406 mujeres), y 1.653 trabajadores en la categoría denominada «mano de obra importada» (trabajadores procedentes de China continental o de otros países que entraron al país en virtud del Programa de Mano de Obra Adicional (SLS)) de la Región Administrativa Especial de Hong Kong, China. La mitad de las trabajadoras domésticas proceden de Indonesia mientras que el 47,5 por ciento de Filipinas. Prácticamente el 80 por ciento de los trabajadores domésticos proceden de Filipinas. Otros trabajadores domésticos son originarios de Tailandia, India y Sri Lanka.

Seguimiento de las recomendaciones del Comité tripartito (reclamación presentada en virtud del artículo 24 de la Constitución). Desde 2003, la Comisión mantiene un diálogo con el Gobierno sobre la aplicación del artículo 6 del Convenio, en particular en seguimiento de las recomendaciones formuladas por el Consejo de Administración en su 288.ª reunión (noviembre de 2003) sobre una reclamación en la que se alega el cumplimiento por China — Región Administrativa Especial (RAE) de Hong Kong — del Convenio sobre los trabajadores migrantes (revisado), 1949 (núm. 97), presentado en virtud del artículo 24 de la Constitución de la OIT por el Congreso de Sindicatos de Filipinas. A este respecto, la Comisión expresó su agrado por las medidas adoptadas por el Gobierno de suspender, hasta el 31 de julio de 2013, la obligación de los empleadores de «toda la mano de obra importada» incluyendo a los trabajadores domésticos extranjeros, el pago de un tributo de 400 dólares de Hong Kong en virtud de la Ordenanza de Readaptación Profesional y el subsiguiente incremento del Salario Mínimo Autorizado (MAW). En relación con el impacto de la suspensión del tributo sobre los contratos preexistentes (celebrados antes del 1.º de agosto de 2008) y los salarios de los trabajadores domésticos, la Comisión toma nota de la declaración del Gobierno, según la cual se exige a todos los empleadores que informen al Departamento de Inmigración todos los casos de terminación de contratos, sin necesidad de exponer los motivos de esa terminación. El Gobierno señala, sin embargo, que el número de casos de terminación prematura de los contratos de empleo no indica modificaciones significativas como consecuencia de la aplicación de la resolución de suspensión del tributo. En cuanto a los reclamos por pago insuficiente presentados por los trabajadores domésticos extranjeros, la Comisión toma nota de que según la memoria del Gobierno, entre el 1.º de junio de 2007 y el 31 de marzo de 2010 se presentaron 1.036 quejas ante el Departamento de Trabajo. De esos casos, 59 fueron solucionados con la asistencia del Departamento de Trabajo y 506 fueron posteriormente sometidos al Tribunal del Trabajo o a la Junta de Arbitraje de Reclamaciones Laborales de Menor Cuantía. (MECAB). En cuanto a los casos restantes, se efectuaron al trabajador extranjero pagos graciables procedentes de Fondos de Insolvencia para la Protección del Salario (PWIF) en los casos de quiebra del empleador. Durante ese período, el Departamento de Trabajo expidió 398 intimaciones por pago insuficiente del salario y otras infracciones a la Ordenanza de Empleo por los empleadores de los trabajadores migrantes (incluidos los trabajadores domésticos extranjeros), imponiéndose condenas en 247 de esos casos. La Comisión también toma nota de que el Gobierno confirma la política según la cual los gastos de funcionamiento del Consejo de Readaptación Profesional deberán ser sufragados por el ERL. Al tiempo que toma nota de que, en la práctica, esto significa que el ERL está a cargo esencialmente de los empleados de los trabajadores domésticos, que representan el 99 por ciento de la mano de obra «importada» en la Región Administrativa Especial de Hong Kong, China, la Comisión sigue preocupada por las repercusiones desproporcionadas que podrá tener, cuando vuelva a aplicarse, la política de imponer contribuciones a los salarios de los trabajadores domésticos extranjeros. Por consiguiente, la Comisión pide al Gobierno que siga vigilando estrechamente la situación y que comunique informaciones sobre las medidas adoptadas o previstas para garantizar que el ERL, que esencialmente es pagado por los empleadores de trabajadores domésticos extranjeros, no tiene un impacto desproporcionado en los salarios de estos trabajadores, una vez que la suspensión del tributo haya vencido (a partir del 31 de julio de 2013). Asimismo, la Comisión pide al Gobierno que continúe proporcionando información, desglosada por sexo y por país de origen, del número de reclamaciones por pago insuficiente presentadas por los trabajadores domésticos extranjeros ante el Departamento de Trabajo, el Tribunal de Trabajo y la Junta de Arbitraje de Reclamaciones Laborales de Menor Cuantía, y de sus resultados respecto de los trabajadores y los empleadores.

Artículo 6, 1). Igualdad de trato. La Comisión toma nota de que el Salario Mínimo Autorizado mensual de los trabajadores extranjeros se incrementó a 3.740 dólares de Hong Kong con efectividad a partir del 2 de junio de 2011. La Comisión también toma nota de que la Ordenanza sobre el Salario Mínimo núm. 15, de 2010, no se aplica «a la persona empleada como trabajador doméstico en una casa de familia o en conexión con ésta y que resida gratuitamente en ese lugar» (artículo 7, 2)). La Comisión entiende que las razones expuestas por el Consejo Legislativo para aconsejar que los trabajadores domésticos que residen en el lugar de trabajo queden excluidos del ámbito de aplicación de la Ordenanza son las siguientes: a) carácter distintivo de las modalidades de trabajo; b) disfrute de prestaciones en especie; c) ramificaciones socioeconómicas significativas; y d) el deterioro esencial de la política relativa a los trabajadores domésticos. La Comisión toma nota de que se entiende por «modalidades distintivas de trabajo» el trabajo que se realiza «durante las 24 horas del día» y «prestación del servicio a pedido». La Comisión toma nota de que la Ordenanza sobre el Salario Mínimo excluye tanto a los trabajadores locales como extranjeros que se alojan en su lugar de trabajo y de que, según las últimas estadísticas disponibles, el número de trabajadores domésticos locales era de 1.400 en 2006 (censo parcial de población realizado por el Departamento de Estadística y Censo) mientras que los trabajadores domésticos extranjeros eran 276.737, de los cuales el 98 por ciento son mujeres (datos de 2010). No se proporciona información sobre el número y salarios de los trabajadores domésticos locales que no se alojan en su lugar de trabajo.

La Comisión recuerda que, a diferencia de los trabajadores domésticos locales y otros trabajadores extranjeros, los trabajadores domésticos extranjeros están obligados a alojarse en la residencia del empleador (párrafo 3 del contrato uniforme de trabajo). La Comisión toma nota de que, en este contexto, la CSI llama la atención sobre la vulnerabilidad de los trabajadores domésticos extranjeros, en especial los procedentes de Indonesia y Nepal a las violaciones de sus derechos previstos en la legislación rigen los contratos de empleo, incluyendo la negativa a concederles días de descanso, excesivas horas de trabajo (un promedio de 16 horas diarias), y los abusos físicos y sexuales, e insta al Gobierno a que adopte una legislación relativa a las horas de trabajo de los trabajadores domésticos, incluyendo las horas en que se encuentran a disposición del empleador, y que se lleve a cabo una encuesta sobre las desigualdades salariales entre trabajadores locales y trabajadores extranjeros, como recomendara el Consejo de Administración en 2003. Asimismo, preocupa a la CSI que la norma que exige que los trabajadores domésticos extranjeros deban abandonar la Región Administrativa Especial de Hong Kong, China, en un plazo de dos semanas contadas a partir de la expiración o de la terminación prematura de su contrato de empleo, lleva a los trabajadores domésticos extranjeros a permanecer en un empleo en condiciones abusivas o a obtener un nuevo empleo en las mismas condiciones. Además, la CSI subraya la naturaleza discriminatoria de las reglas de inmigración (artículo 4, a), vi), de Ordenanza de Inmigración), que impiden explícitamente a los trabajadores domésticos extranjeros (principalmente mujeres) solicitar u obtener residencia permanente. En relación con la regla denominada «de las dos semanas», la Comisión tomó nota anteriormente de que la regla ha sido ejercida con flexibilidad y que en algunos casos a los trabajadores domésticos extranjeros se les ha permitido cambiar de empleador sin que deban regresar a sus países de origen. Por lo que respecta a la residencia, la Comisión tiene entendido de que un Tribunal de Primera Instancia se pronunció, el 30 de septiembre de 2011, declarando la inconstitucionalidad de prohibir que los trabajadores domésticos extranjeros obtengan residencia permanente es inconstitucional, pero el Gobierno puede haber interpuesto recurso contra esa decisión en apelación. La Comisión toma nota de la respuesta del Gobierno de que examinará los alegatos de la CSI y, si se le requiere, proporcionará información adicional en relación con la aplicación del Convenio. Al tiempo que toma nota del compromiso del Gobierno de proteger el bienestar de la mano de obra, incluyendo a los trabajadores domésticos extranjeros, la Comisión pide al Gobierno que vigile estrechamente que la política general relativa a los trabajadores domésticos (requisito de alojarse en el lugar de trabajo, política salarial, regla de las dos semanas y restricciones a la residencia permanente) no tenga como consecuencia en la práctica que se aplique un trato menos favorable a los trabajadores domésticos extranjeros en relación con las cuestiones planteadas en el artículo 6, 1), a), a d), del Convenio, y que comunique información detallada sobre las medidas adoptadas al respecto. Esto debería incluir la realización de encuestas sobre desigualdad en los salarios y las horas de trabajo entre los trabajadores locales y los extranjeros con el fin de garantizar que las razones antes mencionadas para su exclusión están justificadas y no tienen como consecuencia la imposición de un trato menos favorable. Además, la Comisión pide al Gobierno que comunique información sobre lo siguiente:

• i) las medidas adoptadas para abordar la situación de vulnerabilidad de los trabajadores domésticos de Indonesia y Nepal en cuanto al trato discriminatorio respecto de sus salarios y las medidas adoptadas o previstas para adoptar una legislación relativa a las horas de trabajo de los trabajadores domésticos;
• ii) el número de solicitudes para la extensión de la estadía más allá de las dos semanas autorizadas debido a procedimientos judiciales y al número de solicitudes para cambiar de empleador, y las razones para el rechazo de esas solicitudes por el Departamento de Inmigración;
• iii) una copia de la eventual decisión del Tribunal de Primera Instancia y del Tribunal de Apelación sobre la inconstitucionalidad de la prohibición de que los trabajadores domésticos soliciten residencia permanente, así como sobre el resultado de esas decisiones y su impacto en la aplicación del Convenio a los trabajadores domésticos extranjeros.

Control de la aplicación. La Comisión toma nota de los comentarios de la CSI según los cuales el Gobierno no controla eficazmente las condiciones de trabajo contrarias al artículo 6 del Convenio y que los prolongados procedimientos junto con el temor a la deportación tiene como consecuencia que muchos trabajadores domésticos no presenten quejas por considerarlas infructuosas. Asimismo, la CSI plantea su inquietud respecto a la prohibición de que los trabajadores domésticos que presentaron una queja y terminaron prematuramente sus contratos, acepten un empleo durante el resto de su estadía, ha tenido como consecuencia que los trabajadores retiraran sus quejas o aceptaran liquidaciones inferiores. La Comisión toma nota de la respuesta del Gobierno, según la cual los trabajadores extranjeros pueden acceder a toda la gama de servicios gratuitos (consulta y conciliación) proporcionadas por el Departamento de Trabajo con delegaciones en diversos distritos para resolver conflictos con sus empleadores, y pueden obtener reparación a través del sistema jurídico, que incluye la asistencia jurídica en la medida en que se reúnan los requisitos necesarios de aplicación general. La Comisión también toma nota de que el Gobierno adoptó medidas para prevenir el trato abusivo de los trabajadores domésticos extranjeros por medio de diversas actividades educativas e informativas y de un servicio de información telefónica sobre derechos y prestaciones en virtud de la Ordenanza de Empleo y sobre el contrato uniforme de empleo que funciona las 24 horas del día. El Gobierno indica además que entre el 1.º de junio de 2007 y el 31 de mayo de 2010 el Departamento de Trabajo trató 7.082 quejas de «mano de obra importada» y trabajadores domésticos extranjeros en relación a supuestas infracciones de la Ordenanza de Empleo o del contrato uniforme de empleo por parte de los empleadores (distintos de los casos de pago insuficiente de salarios mencionados anteriormente). De los casos que no pudieron ser solucionados a través de la conciliación por el Departamento de Trabajo, 1995 fueron remitidos al Tribunal del Trabajo o a la MECAB. En relación con las quejas de los trabajadores domésticos relativos al abuso de los empleadores por motivos raciales, atentados al pudor, así como lesiones y agresiones graves, totalizaron 291 casos. No se ha proporcionado otra información sobre el resultado de esos casos incluyendo las medidas de reparación para las víctimas. La Comisión pide al Gobierno que comunique información sobre las medidas adoptadas o previstas reforzar aún más la inspección y el cumplimiento efectivo de los derechos de los trabajadores domésticos en virtud de la Ordenanza sobre el Empleo y el contrato uniforme de empleo, y que garantice que los trabajadores migrantes que hayan solicitado una extensión de su estadía debido a procedimientos judiciales tengan acceso a un solución eficaz y rápida de sus diferendos. La Comisión también pide al Gobierno que siga comunicando información sobre el número y naturaleza de las quejas presentadas por los trabajadores domésticos extranjeros por infracciones a la legislación laboral y al contrato uniforme de empleo, incluyendo indicaciones sobre sus resultados para los trabajadores y los empleadores.

La Comisión plantea otros puntos en una solicitud enviada directamente al Gobierno.