Direct Request (CEACR) - adopted 2011, published 101st ILC session (2012)

Employment Promotion and Protection against Unemployment Convention, 1988 (No. 168) - Sweden (Ratification: 1990)

Article 3 de la convention. Consultation et collaboration avec les organisations d’employeurs et de travailleurs. La commission prend note de l’adoption d’un certain nombre de mesures au cours de la période couverte par le rapport, par exemple de la législation de promotion de l’emploi des réfugiés et des nouvelles dispositions relatives aux indemnités de chômage pour les travailleurs à temps partiel (1er janvier 2009 et 5 juillet 2010) et pour les travailleurs indépendants (5 juillet 2010). A cet égard, la commission saurait gré au gouvernement d’expliquer comment la consultation avec les organisations d’employeurs et de travailleurs et la collaboration prévue avec ces organisations sont assurées pour la mise en œuvre des dispositions de la présente convention en Suède.

Article 8, paragraphe 1. Promotion de l’emploi. La commission note que, depuis le 1er décembre 2010, il a été adopté une législation qui favorise l’emploi des réfugiés et les autres personnes ayant besoin de protection qui bénéficient d’un permis de séjour ainsi que les membres de la famille de ces personnes qui ont fait une demande de permis de séjour au cours des deux dernières années. La commission saurait gré au gouvernement de préciser quelles mesures spéciales ont été prises pour promouvoir les possibilités additionnelles d’emploi pour des catégories déterminées de personnes désavantagées telles que celles visées à l’article 8, paragraphe 1, de la convention qui ont ou qui sont susceptibles d’avoir des difficultés à trouver un emploi durable.

Article 10, paragraphe 3. Travail à temps partiel. Dans un message reçu le 26 septembre 2008, la Confédération suédoise des salariés professionnels (TCO) et la Confédération suédoise des associations professionnelles (SACO) déclarent que la description faite par le gouvernement de la limitation du nombre des jours pour lesquels les indemnités de chômage peuvent être versées en cas de chômage partiel, limitation conçue pour empêcher que l’emploi à temps partiel ne devienne un piège pour les travailleurs, ne donne pas une image exacte de la réalité. En réalité, cette réforme fait peser toute la responsabilité et tous les coûts du chômage à temps partiel sur le travailleur, alors que ce devrait être la responsabilité de l’employeur d’offrir un travail à temps plein à ceux qui le désirent. La commission croit comprendre que la durée des indemnités de chômage versées aux personnes ayant travaillé antérieurement à plein temps en quête d’un travail à plein temps mais qui ne parviennent pas à trouver un tel travail a été réduite de 300 à 75 jours depuis le 7 avril 2008 alors que, dans le cas où ces personnes restent entièrement au chômage, la période pour laquelle les indemnités de chômage sont versées reste inchangée (un maximum de 300 jours, ou 450 jours pour les bénéficiaires ayant un enfant à charge de moins de 18 ans). La personne qui travaille à temps partiel peut, au terme de ces 75 jours, choisir soit de continuer de travailler à temps partiel sans percevoir d’indemnités de chômage, soit de démissionner de son travail à temps partiel et obtenir, si elle remplit les conditions, des indemnités de chômage basées sur le revenu tiré du travail à temps partiel pour les 225 jours restants. La démission d’un travail à temps partiel après 75 jours ne sera pas considérée comme une raison de suspendre les indemnités de chômage, comme c’est le cas pour les personnes qui ont quitté un emploi à temps plein sans motif valable. Selon le gouvernement, sa décision de réduire les indemnités de chômage de 300 à 75 jours avait pour but d’inciter les travailleurs à temps partiel à travailler à plein temps. La commission considère cependant qu’une telle décision peut gravement porter atteinte aux mesures incitant les personnes au chômage total à prendre un emploi à temps partiel plutôt que de rester bénéficiaires d’une indemnité de chômage complète. «Récompenser» des personnes au chômage d’avoir pris un emploi à temps partiel en les privant de leur droit au montant intégral et pour toute la durée prévue de l’indemnité de chômage à laquelle leur emploi antérieur leur avait ouvert droit va totalement au rebours de la logique de la convention, qui tend à offrir aux travailleurs à temps partiel une protection supplémentaire contre le chômage sans abaisser le niveau de protection garanti aux travailleurs à plein temps. La commission renvoie à cet égard au paragraphe 15 de la recommandation no 176, qui énonce clairement que, si une personne au chômage a accepté un travail à temps partiel dans les circonstances couvertes par l’article 10, paragraphe 3, de la convention, le niveau et la durée de l’indemnité de chômage versée à la fin de cette période d’emploi ne doivent pas être affectés défavorablement par les gains que la personne au chômage a tirés de cet emploi. La commission saurait gré au gouvernement de reconsidérer la situation à la lumière de cette conception de la convention et de son objectif de promotion de l’emploi, emploi à temps partiel compris, au moyen de prestations de sécurité sociale se démarquant de l’objectif purement financier d’une recherche motivée par l’intérêt immédiat d’effectuer des coupes budgétaires dans le coût global de la protection contre le chômage.

Article 11. Personnes protégées. Le gouvernement déclare qu’il est difficile d’estimer combien de personnes sont actuellement couvertes par l’assurance-chômage liée au revenu puisque l’on ne dispose pas de statistiques sur les affiliés des caisses d’assurance-chômage, et il estime ce nombre à environ 3,4 millions de personnes, en supposant qu’elles ont toutes le droit aux indemnités en cas de chômage, et qu’environ 1,3 million de personnes sont rattachées à l’assurance-chômage de base, qui couvre les personnes qui ne sont pas membres d’une caisse d’assurance-chômage. Dans une lettre du 28 septembre 2011, le ministère de l’Emploi transmet les commentaires de la Confédération suédoise des associations professionnelles (SACO) sur ces chiffres, commentaires selon lesquels le chiffre de 4,7 millions de personnes couvertes par l’assurance-chômage, rapporté aux 4,9 millions de personnes qui forment la population active de la Suède, est largement exagéré puisque ce ne sont pas tous les adhérents à l’assurance-chômage qui ont droit à des prestations. La SACO estime qu’il y a un problème en Suède puisque la proportion des chômeurs qui ont droit à des prestations est en recul, et elle se réfère à ce sujet au rapport 2009 du Conseil suédois sur le chômage (IAF) intitulé «Demandeurs d’emploi percevant ou ne percevant pas d’indemnités de chômage», d’après lequel cette proportion était de 55 pour cent en 2008, et cette tendance à la baisse s’est poursuivie d’après le rapport 2010 du Conseil suédois de la politique fiscale (p. 275). Selon la SACO, ce recul tient au fait que les étudiants ne sont plus admis à bénéficier des prestations et que les prestations servies aux personnes en chômage partiel ont été limitées alors que les prestations servies aux personnes en chômage total ont été limitées à un maximum de 300 jours. Dans son 43e rapport relatif au Code européen de sécurité sociale de 2010, le gouvernement évoque la baisse substantielle du nombre des affiliés aux caisses d’assurance-chômage et les vastes efforts qu’il déploie afin de stimuler le nombre des demandes nouvelles d’admission aux caisses non seulement auprès de leurs anciens membres qui avaient renoncé à leur affiliation, mais aussi auprès des personnes qui n’avaient jusque-là pas cherché à s’affilier. En particulier, tout au long de 2009, les conditions d’affiliation aux caisses d’assurance-chômage ont été assouplies et chaque mois d’affiliation a compté double. La commission invite le gouvernement à répondre aux commentaires de la SACO et à évaluer l’efficacité des mesures prises afin d’accroître le nombre des affiliés aux caisses d’assurance-chômage.

Article 18. Délai d’attente. La commission note que, depuis le 7 juillet 2008, le délai d’attente avant de percevoir les indemnités de chômage a été porté de cinq à sept jours. La commission note que les sept jours en question correspondent à sept jours de travail, ce qui veut dire que le délai d’attente correspond à neuf jours calendaires (art. 20 et 21 de la loi sur l’assurance-chômage). La commission saurait gré au gouvernement d’indiquer les mesures qu’il entend prendre pour rendre la législation nationale conforme à la convention, laquelle limite le délai d’attente à un maximum de sept jours calendaires.

Article 21. Emploi convenable. Depuis le 2 juillet 2007, les demandeurs d’emploi n’ont plus la possibilité, pendant les 100 premiers jours où ils perçoivent des indemnités, de limiter leur recherche d’un nouvel emploi à leur profession et au secteur dans lequel ils vivent et ils doivent être disposés à accepter tout emploi convenable. D’après les informations fournies par le gouvernement dans son rapport de 2008, la nature du travail qu’un demandeur d’emploi doit chercher et accepter et les limitations applicables sont spécifiées dans le règlement relatif à l’emploi convenable (IAFFS 2004:3) promulgué par le Conseil suédois de l’assurance-chômage et entré en vigueur le 1er septembre 2004. Il semble que les demandeurs d’emploi doivent accepter, après cette période de cent jours, tout emploi convenable, même si cet emploi ne correspond pas à leur profession ni à leur formation antérieure. Si un demandeur d’emploi n’accepte pas un emploi convenable sans motif acceptable, sa prestation journalière de chômage sera réduite de 25 pour cent au premier refus pour une période de quarante jours et de 50 pour cent au deuxième refus pour une nouvelle période de quarante jours, et il perdra la totalité de son indemnité en cas de troisième refus. La détermination du caractère convenable de l’emploi offert s’effectue sur la base de la capacité du demandeur par rapport au travail et d’autres circonstances personnelles, comme son âge, sa santé et ses liens familiaux. Le gouvernement ne fournit aucune autre information à ce sujet dans son rapport de 2011. La commission observe que les changements susvisés risquent de s’écarter totalement de la notion d’«emploi convenable», sur laquelle la convention est fondée, et de son rôle de protéger la condition professionnelle et sociale des demandeurs d’emploi au cours de la période initiale prescrite de chômage.

En ce qui concerne la situation de la législation, le Comité des ministres note que, aux termes de l’article 3 du règlement du Conseil suédois de l’assurance chômage sur l’application de l’article 11 de la loi sur l’assurance chômage (1997:238) concernant le travail convenable, IAFFS 2004:3, dans sa teneur modifiée, le demandeur doit postuler à un travail disponible et convenable et accepter un tel travail. Une évaluation du travail qui peut être jugé convenable pour le postulant doit être faite en prenant en considération l’offre d’emploi sur la totalité du marché du travail. Les commentaires du Conseil de l’assurance chômage au sujet de l’article 11 de la loi sur l’assurance-chômage indiquent que l’assurance-chômage n’est pas une assurance liée à la profession du demandeur. Cela signifie que celui-ci ne doit pas limiter sa recherche de travail à sa profession ou à son domaine de spécialisation. Le travail convenable sera évalué compte tenu de l’offre d’emplois vacants et de demandes sur le marché du travail. Bien que l’expérience du demandeur doive être prise en compte pour éviter des changements de profession inutiles, l’article 7 du règlement susmentionné prévoit qu’une offre ou une proposition de travail qui ne correspond pas à la formation ou à l’expérience professionnelles du demandeur n’a pas nécessairement, de ce seul fait, un caractère non convenable; l’article 8 précise aussi que, si l’employeur estime que les qualifications du demandeur sont suffisantes et souhaite l’engager, le travail sera jugé convenable même si le demandeur a une autre évaluation de ses connaissances et qualifications. La commission constate que les dispositions susmentionnées ont pour effet de priver le travailleur de la possibilité de protéger la formation reçue, ainsi que ses qualifications et son expérience professionnelles, au cours de la période initiale de chômage limitée par l’article 19, paragraphe 2, de la convention, à vingt et une semaines. Ces dispositions déchargent le Service public de l’emploi (PES) de sa responsabilité au titre de la Partie II de la convention d’aider les personnes au chômage à obtenir un nouvel emploi convenable eu égard à leurs qualifications professionnelles, en concentrant ses efforts sur le maintien et l’amélioration du niveau professionnel de la main-d’œuvre. La commission voudrait souligner que le concept d’emploi convenable agit comme garantie contre la dérégulation du marché du travail, qui permet à la limite que des demandeurs d’emploi soient obligés d’accepter tout emploi non convenable, et contre l’affaiblissement du rôle du PES réduit à fonctionner en tant que simple intermédiaire pour satisfaire la demande des employeurs, sans tenir compte de l’évaluation que font les demandeurs d’emploi de leur propre statut professionnel et social.

S’agissant à présent de l’application pratique des dispositions législatives susvisées, le rapport du gouvernement explique que les fonctionnaires du PES et le demandeur d’emploi discutent ensemble des caractéristiques de l’emploi convenable pour être en mesure, dans les trente jours à partir de la date qui suit le début du chômage, d’élaborer un plan d’action qui identifie les meilleurs moyens de diriger rapidement le chômeur vers un nouvel emploi. Dans le cadre de ce plan d’action, le demandeur d’emploi peut exprimer un intérêt pour différents domaines de travail dans une zone géographique donnée. A l’issue de la discussion avec le demandeur d’emploi, le PES effectue une évaluation des emplois qui lui sont convenables, compte tenu de son expérience et de sa formation. Le demandeur d’emploi est dirigé par le PES vers un emploi convenable dans le cas où l’emploi en question convient à ses qualifications. Tout en notant que ces pratiques répondent aux prescriptions de la convention, la commission constate l’existence en Suède de la même dichotomie entre la législation et la pratique que celle qui est déjà présente dans d’autres pays voisins, la loi ayant dernièrement été modifiée pour supprimer officiellement la protection à l’égard des qualifications professionnelles du demandeur d’emploi alors que le PES continue à baser ses offres d’emploi sur l’expérience et la formation effectives du demandeur d’emploi. S’agissant donc de la situation pratique, le gouvernement donne des exemples de détermination du caractère convenable de l’emploi par le PES et il exprime l’avis que la possibilité, pour le demandeur d’emploi, de protéger son éducation, ses qualifications professionnelles et son expérience professionnelle au cours de la période initiale de chômage se trouve satisfaite avec les arrangements actuels. Afin que l’existence de cette possibilité soit claire également du point de vue juridique, la commission demande que le gouvernement informe le Service public de l’emploi suédois de l’obligation internationale contractée par la Suède au titre de l’article 21, paragraphe 2, de la convention de garantir que le caractère convenable de l’emploi proposé soit déterminé en tenant compte, en même temps que de la situation du marché du travail, de l’expérience acquise par le demandeur et de son ancienneté dans sa profession antérieure. La commission saurait gré au gouvernement de communiquer des statistiques sur le nombre de personnes dont les indemnités de chômage ont été réduites ou suspendues en application de l’article 45(a) de la loi sur l’assurance-chômage.

Article 25. Adaptation des régimes de sécurité sociale aux travailleurs à temps partiel. Depuis le 1er janvier 2009, des indemnités de chômage sont également versées aux travailleurs à temps partiel ayant obtenu un congé non rémunéré pour pouvoir effectuer un travail rémunéré à un taux égal ou supérieur, dans la mesure où les deux postes ne peuvent pas être combinés. De même, depuis le 5 juillet 2010, un nouveau règlement codifie une pratique de la Caisse d’assurance-chômage qui autorise les travailleurs à percevoir des indemnités de chômage lorsqu’ils combinent un travail à temps partiel d’au moins dix-sept heures par semaine et un travail indépendant d’un maximum de dix heures par semaine. La commission saurait gré au gouvernement d’indiquer la période pour laquelle les indemnités de chômage sont versées dans ces cas.

Article 27. Procédures de réclamation et de recours. Dans son rapport de 2008, le gouvernement fournissait des informations sur les procédures applicables aux caisses d’assurance-chômage. La commission saurait gré au gouvernement de fournir des informations sur les procédures disponibles aux personnes qui bénéficient de l’assurance-chômage de base.