Observation (CEACR) - adopted 2011, published 101st ILC session (2012)

Indigenous and Tribal Peoples Convention, 1989 (No. 169) - Guatemala (Ratification: 1996)

La commission prend note des observations du Mouvement syndical, indigène et paysan guatémaltèque (MSICG) et du Syndicat national des travailleurs de la santé du Guatemala (SNTSG) du 30 août 2010. La commission prend note aussi des observations du Comité de coordination des associations de l’agriculture, du commerce, de l’industrie et de la finance (CACIF) des 30 août 2010 et 20 août 2011. La commission prend note également des observations de l’Organisation internationale des employeurs (OIE) du 19 octobre 2011. La commission demande au gouvernement de communiquer ses commentaires à ce sujet.

Suivi des recommandations du comité tripartite (réclamation présentée en vertu de l’article 24 de la Constitution de l’OIT, document GB.299/6/1, juin 2007). La commission rappelle que cette réclamation faisait état de l’absence de consultations préalables des peuples intéressés à propos de l’octroi d’une licence de prospection minière pour le nickel et d’autres minerais (licence no LEXR902) à l’entreprise Mineras Izabal SA en décembre 2004 pour réaliser des activités de prospection minière sur le territoire du peuple autochtone maya Q’eqchi. La commission note avec regret que le gouvernement n’a toujours pas adressé ses observations à ce sujet. La commission demande au gouvernement d’adresser des informations détaillées dans son prochain rapport sur la suite donnée aux recommandations du comité tripartite.

Articles 6, 7 et 15 de la convention. Droit à la consultation. La commission rappelle que, depuis des années, elle souligne la nécessité d’établir des mécanismes institutionnels de consultation et de participation. La commission note que tant le MSICG et le SNTSG, d’un côté, que le CACIF, de l’autre, se réfèrent dans leurs commentaires à la nécessité d’établir une procédure de consultation. A ce propos, la commission note qu’il existe dans la législation nationale des dispositions qui régissent de manière fragmentaire, voire incomplète, le droit de consultation: accord de 1995 sur l’identité et les droits des peuples autochtones (accords de paix); article 173 de la Constitution de la République; article 26 de la loi sur les conseils de développement urbain et rural (décret no 11-2002 qui régit provisoirement les consultations en attendant l’adoption d’une législation nationale) et Code municipal (décret no 12-2002). La commission note que les autorités municipales et les communautés autochtones, se fondant sur les dispositions susmentionnées, ont effectué des consultations à l’échelle communale qui n’ont pas été propices à un dialogue effectif entre les parties concernées et qui ont abouti à des conclusions qui n’ont pas été endossées par les autorités publiques nationales ni par les entreprises. La situation est devenue en plus instable. A ce sujet, la commission prend note avec intérêt de la décision du 21 décembre 2009 (dossier no 3878-2007) de la Cour constitutionnelle qui a examiné cette question et estimé que, s’il est vrai que ces consultations sont utiles pour connaître l’opinion générale des personnes consultées au sujet du projet de prospection et d’exploitation et qu’elles constituent aussi une forme de participation des citoyens, elles ne réalisent pas le droit de consultation qui est prévu dans la convention. La commission note que la cour affirme qu’il incombe à l’Etat de garantir l’application effective du droit de consultation. Selon la cour, ce droit doit être exercé préalablement et ne doit pas se limiter à fournir des informations; il doit consister en un dialogue véritable entre les parties dans le but de parvenir à un accord et être exercé de bonne foi, dans le cadre d’une procédure jouissant de la confiance des parties et des autorités représentatives des peuples autochtones.

Législation concernant la consultation et la participation. La commission avait pris note dans ses commentaires précédents de plusieurs projets de loi sur les consultations que le Congrès de la République n’avait pas encore examinés. La commission croit comprendre que ces projets existent encore et que le congrès les examine actuellement. A ce sujet, la commission note que, faisant suite à une demande du gouvernement formulée le 26 juillet 2010, une mission d’assistance technique du Bureau a séjourné dans le pays du 23 au 27 août 2010 afin de contribuer à l’élaboration d’une feuille de route pour que les communautés autochtones et les autorités comprennent mieux la convention et pour donner des orientations sur la rédaction d’un projet de loi et de sa réglementation afin d’appliquer la convention. La commission note que, selon le rapport de la mission, elle a pu rencontrer de nombreuses entités gouvernementales, des partenaires sociaux, des organisations autochtones et leurs représentants et deux entreprises privées. La commission prend note avec préoccupation de la forte tension sociale que la mission a constatée, que tous les secteurs reconnaissent, au sujet de l’exploitation des ressources naturelles. La commission note que, selon le rapport de la mission, tous les secteurs reconnaissent aussi que l’absence d’un mécanisme de consultation et le manque de consultations concrètes, telles que prévues dans la convention, au sujet de ces projets expliquent dans une grande mesure cette tension. La commission note aussi que, pendant le séjour de la mission technique, le gouvernement lui a remis un projet de règlement sur la procédure de consultation prévue par la convention no 169 qui a fait l’objet de commentaires de la part du BIT. Le Président de la République a présenté publiquement ce projet le 23 février 2011 qui a été ouvert à la consultation des peuples autochtones. Toutefois, le 24 mai 2011, la Cour constitutionnelle a fait droit à un recours en amparo (protection légale des droits constitutionnels) et suspendu provisoirement la procédure de consultation sur le règlement que le Président de la République avait engagée. La commission croit comprendre que la Cour constitutionnelle n’a pas encore tranché définitivement cette question. La commission note que le CACIF, se référant au projet de règlement, indique qu’il a été élaboré avec la participation des peuples autochtones et des employeurs.

A ce sujet, tout en notant la décision de la Cour constitutionnelle ayant abouti à suspendre la consultation, la commission souligne que, malgré le temps écoulé, un mécanisme de consultation tel que prévu dans la convention n’a pas été adopté. La commission estime que le droit des peuples autochtones d’être consultés chaque fois que l’on envisage des mesures susceptibles de les toucher directement découle directement de la convention, que ce droit ait été inscrit ou non dans un instrument législatif national. Néanmoins, la commission est convaincue que ce vide juridique ne permet pas aux parties intéressées d’avoir un dialogue constructif sur les projets de prospection et d’exploitation des ressources naturelles. La commission estime que l’établissement de mécanismes efficaces de consultation et de participation contribue à prévenir et à résoudre les différends au moyen du dialogue, et diminue les tensions sociales. La commission rappelle que, pour établir ce mécanisme et pour mener toutes les consultations en particulier, un climat de confiance mutuelle est essentiel. La commission souligne aussi que l’obligation de veiller à ce que les peuples autochtones soient consultés conformément à la convention incombe au gouvernement (voir observation générale de 2010). Elle souligne aussi que les dispositions de la convention en matière de consultation doivent être lues conjointement avec l’article 7 qui consacre le droit des peuples indigènes de décider de leurs propres priorités en ce qui concerne le processus du développement, et de participer à l’élaboration, à la mise en œuvre et à l’évaluation des plans et programmes de développement susceptibles de les toucher directement. En conséquence, la commission:

• i) prie le gouvernement de prendre sans tarder les mesures nécessaires pour établir un mécanisme approprié de consultation et de participation, conformément à la convention, en tenant compte de l’observation générale de 2010;
• ii) prie le gouvernement de garantir que les peuples autochtones soient consultés et puissent participer de manière appropriée, par le biais de leurs entités représentatives, à l’élaboration de ce mécanisme de sorte qu’ils puissent exprimer leurs vues et influer sur le résultat final;
• iii) demande à toutes les parties intéressées de redoubler d’efforts pour participer de bonne foi au processus susmentionné afin de mener un dialogue constructif qui permette de parvenir à des résultats positifs;
• iv) prie le gouvernement de communiquer des informations sur toute évolution à ce sujet et sur les progrès des projets législatifs soumis au Congrès de la République, et sur la décision finale de la Cour constitutionnelle au sujet du recours en amparo intenté contre le processus de consultation à propos du règlement de consultation sur la convention no 169;
• v) notant que l’article 26 de la loi sur les Conseils de développement urbain et rural établit un mécanisme provisoire de consultation des peuples autochtones tant que la question n’aura pas été réglementée à l’échelle nationale, demande au gouvernement de donner des informations sur l’application dans la pratique de cette disposition; et
• vi) prie le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour aligner la législation en vigueur, par exemple la loi sur les exploitations minières, avec la convention.

Consultations dans des cas spécifiques. San Juan de Sacatepéquez, cimenterie et municipalités de Sipacapa et de San Miguel de Ixtahuacán (Mina Marlin). En ce qui concerne la construction d’une cimenterie à San Juan de Sacatepéquez, la commission rappelle que, dans ses commentaires précédents, elle avait fait mention de l’autorisation accordée par la municipalité de San Juan de Sacatepéquez d’installer l’entreprise, malgré l’opposition de la majorité de la population locale qui s’était exprimée dans le cadre d’une consultation populaire. La commission note que le MSICG mentionne cette question dans ses observations. La commission note aussi que la mission d’assistance technique s’est rendue dans la municipalité de San Juan de Sacatepéquez et dans la cimenterie et a constaté qu’il y a une situation de forte tension et que le dialogue est entravé par l’absence totale de confiance entre les parties. La commission prend note des indications suivantes du gouvernement: 1) l’autorisation d’installer la cimenterie a été accordée à la suite des études techniques et de l’étude d’impact environnemental nécessaires; 2) il ne reconnaît pas la consultation populaire organisée dans la municipalité et se réfère à la décision de la Cour constitutionnelle susmentionnée; 3) dans le cadre du système national de dialogue, un dialogue et un échange d’informations approfondis entre l’entreprise et les représentants des communautés locales ont commencé en avril 2008. Depuis lors, il y a eu quatre réunions de dialogue et de nombreuses autres réunions qui ont débouché sur divers accords; 4) en raison de l’intransigeance d’un secteur des communautés autochtones, il a été impossible «d’avancer» en ce qui concerne les processus de décision de l’Etat, et le gouvernement souligne qu’à ce jour la construction de la cimenterie n’a pas commencé. La commission note que, dans ses observations, le CACIF confirme les informations fournies par le gouvernement et évoque les normes élevées de qualité de l’entreprise, laquelle, pour le moment, se limite à des investissements sociaux dans la région, à former la population et à procéder à la reforestation de la région.

En ce qui concerne l’octroi d’une licence de prospection et d’exploitation minière à l’entreprise Montana Exploradora de Guatemala SA sans avoir consulté les peuples autochtones intéressés, la commission note que la mission d’assistance technique a fait remarquer qu’il s’agit là d’une autre situation de forte tension observée par elle. La commission note que, dans ses observations, le CACIF indique que la licence d’exploitation a été octroyée en 2003 après la présentation d’une étude d’impact environnemental qui a été rendue publique et qui n’a pas donné lieu à une opposition, que l’entreprise a commencé ses activités en 2005, a versé 9,1 millions de dollars de redevances pour 2005-2009, a payé 31,5 millions de dollars d’impôts et mène 150 projets d’investissement social dans des infrastructures scolaires, sportives et sanitaires. Le CACIF ajoute que l’entreprise a obtenu en 2009 un certificat de l’Institut international du cyanure selon lequel l’entreprise satisfait aux exigences du Code international du cyanure; elle recycle 99 pour cent de l’eau qu’elle utilise, effectue des contrôles mensuels de la qualité de l’eau et de l’air, ainsi que du bruit, et a pris des mesures de reforestation et de réhabilitation des terrains utilisés. La commission note que, selon le gouvernement, l’exploitation de la mine Marlin n’affecte aucunement les lacs d’Atitlán et d’Izabal, contrairement aux allégations, car ils se trouvent loin de la mine. Le CACIF ajoute que l’entreprise a procédé minutieusement à des communications et des consultations avec les communautés de la zone affectée par la mine. Le gouvernement joint des informations détaillées sur ce processus et la liste des réunions d’information qui se sont tenues avec les communautés. Il affirme également qu’un contrôle minutieux de l’exploitation minière est effectué.

La commission note aussi que la Commission interaméricaine des droits de l’homme (CIDH), par la décision MC 260/07 du 20 mai 2010, a pris des mesures provisoires à ce sujet et demandé à l’Etat du Guatemala de suspendre l’exploitation minière du projet Marlin I et les autres activités menées dans le cadre de la concession octroyée à l’entreprise Goldcorp/Montana Exploradora de Guatemala SA, et de prendre des mesures effectives pour prévenir la pollution environnementale tant que la CIDH ne se sera pas prononcée quant au fond sur la pétition qui accompagne la demande de mesures conservatoires.

Tout en reconnaissant les réunions de dialogue entre les entreprises et les communautés que le gouvernement a favorisées, dans les deux cas, ainsi que les nombreuses mesures et activités menées par les entreprises en question pour faire connaître aux communautés leurs projets, la commission estime que ces initiatives ne peuvent pas être considérées comme des procédures intégrales de consultation des peuples autochtones, conformément à l’article 6 de la convention. La commission rappelle que, à maintes reprises, elle a souligné que les consultations ne se limitent pas à tenir de simples réunions d’information, mais que les consultations doivent consister en un dialogue véritable entre les parties intéressées et être marquées par la communication et la compréhension, le respect mutuel et la bonne foi, dans le souci sincère de parvenir à un accord commun. La commission souligne l’importance que toutes les parties intéressées dans les projets d’extraction puissent comprendre concrètement que ces projets comporteront des avantages tangibles pour elles. En conséquence, la commission:

• i) prie à nouveau instamment le gouvernement, dans le cadre des différends existants au sujet du projet d’installation de la cimenterie à San Juan de Sacatepéquez et du projet d’exploitation minière dans les municipalités de Sipacapa et de San Miguel de Ixtahuacán (Mina Marlin) d’établir des mécanismes de dialogue qui jouissent de la confiance des parties et permettent, au moyen de négociations de bonne foi conformes aux articles 6 et 15 de la convention, de trouver des solutions appropriées à chacune des situations, et de prendre en compte les intérêts et les priorités des peuples autochtones. La commission prie le gouvernement de fournir des informations détaillées sur l’évolution de la situation;
• ii) prie le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour encourager toutes les parties concernées par les deux projets à participer de manière constructive à ce dialogue;
• iii) prie instamment le gouvernement de veiller à ce qu’aucun de ces deux projets n’ait d’effets nocifs sur la santé, la culture et les biens des communautés qui résident dans les zones où on réalise, ou envisage de réaliser, les projets; la commission attire l’attention du gouvernement sur les paragraphes 3 et 4 de l’article 7 de la convention;
• iv) prie le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour garantir l’intégrité des personnes et des biens dans les régions touchées par les projets et pour s’assurer que l’ensemble des parties concernées s’abstiendront de tout acte d’intimidation et de violence contre les personnes qui ne partagent pas leurs vues au sujet des projets.

Projet Franja Transversal del Norte. La commission prend note des commentaires du MSICG qui déclare que les peuples autochtones intéressés n’ont pas été consultés au sujet du projet de construction de la Franja Transversal del Norte, à savoir la construction d’un réseau routier de 362 kilomètres dans les départements d’Izabal, Alta Verapaz, Quiché et Huehuetenango. La commission prie le gouvernement de fournir des informations détaillées à ce sujet.

Articles 2 et 33. Action coordonnée et systématique. La commission rappelle que, dans ses commentaires précédents, elle a demandé au gouvernement, en collaboration avec les peuples intéressés, de prendre les mesures nécessaires et d’établir les mécanismes prévus aux articles 2 et 33 qui devraient permettre une action coordonnée et systématique pour appliquer la convention. A ce sujet, la commission note que le gouvernement se réfère au Conseil national du développement urbain et rural, au Conseil national des accords de paix, à la Commission de haut niveau des droits de l’homme et des peuples autochtones, à la Coordination interinstitutionnelle autochtone de l’Etat et au Fonds de développement autochtone guatémaltèque. Toutefois, la commission note que le gouvernement n’indique pas le fonctionnement de ces organismes, les mesures qui garantissent la participation des peuples autochtones à ces organismes, et les modalités de coordination entre les organismes afin de garantir la protection efficace des droits des peuples autochtones et tribaux. En conséquence, la commission prie à nouveau le gouvernement de garantir l’application effective des articles 2 et 33 de la convention en établissant, en collaboration avec les peuples autochtones et tribaux, un mécanisme qui permette de mener à bien une action coordonnée et systématique afin de mettre en œuvre la convention.

Article 14. Terres. Dans ses commentaires précédents, la commission avait demandé au gouvernement d’indiquer les mesures conservatoires prises pour protéger les droits fonciers des peuples autochtones tant que la propriété de ces terres n’aura pas été régularisée. La commission avait demandé aussi au gouvernement de donner des informations sur la situation des exploitations agricoles Termal Xauch, Sataña Saquimo et Secacnab Guatiquim. La commission note que le MSICG fait état d’autres différends analogues dans les exploitations agricoles La Perla et San Luis Malacatán.

La commission note que le gouvernement indique ce qui suit: 1) le Registre d’information cadastrale effectue une étude pour identifier les terres communales et, éventuellement, les déclarer illégales si elles n’ont pas été inscrites sur le registre au nom de ces communautés; 2) le décret no 41-2005 définit les terres communales et établit une procédure légale et sociale pour les identifier et les déclarer en tant que telles; en mai 2009 a été adoptée la résolution no 123-2009 qui établit un règlement spécifique à cette fin; 3) le Secrétariat aux questions agraires, ainsi que d’autres entités publiques qui s’occupent des terres, ont élaboré un projet de loi sur la régularisation de la possession des terres qu’examine actuellement le Système national pour le dialogue permanent; 4) on promeut un système d’accès aux terres au moyen de crédits pour les acheter et les louer; et 5) les communautés qui ne fonctionnent qu’en tant qu’organes sociaux sont incitées à se constituer en tant que personnes juridiques pour que les terres puissent leur être attribuées; en ce qui concerne la situation de l’exploitation agricole Termal Xauch, le gouvernement indique que les habitants des communes ont conclu un accord avec le propriétaire de l’exploitation et que, dans les deux autres cas, ils ont manifesté leur volonté d’acheter les terres qu’ils occupent, et que FONTIERRA doit localiser les propriétaires. La commission prie le gouvernement de donner des informations sur l’application pratique du décret no 41-2005 et sur son règlement de 2009 sur les terres communales. De plus, notant que la loi sur la régularisation de la possession des terres n’a pas encore été adoptée, la commission prie le gouvernement de prendre sans retard des mesures conservatoires en attendant l’adoption de la loi afin de protéger dûment les droits fonciers des peuples autochtones, conformément à l’article 14 de la convention. La commission prie le gouvernement de fournir des informations détaillées sur tout fait nouveau à cet égard. La commission demande également au gouvernement de transmettre des informations sur la situation dans les exploitations agricoles La Perla et San Luis Malacatán, et de communiquer copie de la Politique nationale pour le développement rural intégral, et de donner des informations sur sa mise en œuvre.

Articles 24 et suivants. Santé. La commission prend note du rapport du Comité des Nations Unies pour l’élimination de la discrimination raciale (CERD) dans lequel il constate avec préoccupation que «les chiffres de mortalité maternelle et infantile les plus élevés se rencontrent dans les départements d’Alta Verapaz, Huehuetenango, Sololá et Totonicapán, peuplés de 76 à 100 pour cent par des populations autochtones». Le comité s’est dit aussi préoccupé par l’absence de services de santé adéquats et accessibles à ces communautés (document CERD/C/GTM/CO/12-13 du 16 mars 2010, paragr. 13). Tout en prenant note de l’extension récente de la couverture des programmes sur la maladie et la maternité de l’Institut guatémaltèque de sécurité sociale, la commission prie le gouvernement de prendre sans retard les mesures nécessaires pour que ces programmes bénéficient efficacement aux peuples intéressés afin que, dans les faits, ils soient sur un pied d’égalité quant à l’accès à la santé avec le reste de la population. La commission prie le gouvernement des informations détaillées à cet égard.