Observation (CEACR) - adopted 2012, published 102nd ILC session (2013)

Indigenous and Tribal Peoples Convention, 1989 (No. 169) - Peru (Ratification: 1994)

La commission prend note avec intérêt du rapport du gouvernement reçu en septembre 2012 qui, en réponse à l’observation formulée en 2011, contient des informations détaillées sur les progrès de la mise en œuvre de la loi sur le droit à la consultation préalable, promulguée en septembre 2011, et sur le processus d’élaboration du règlement de la loi, qui est entré en vigueur le 4 avril 2012. La commission examine aussi les informations détaillées fournies par le gouvernement dans un rapport reçu en septembre 2011.

Communication de l’Organisation internationale des employeurs (OIE). La commission note que l’OIE a soumis, en août 2012, des observations concernant l’application en droit et dans la pratique des articles 6, 7, 15 et 16 relatifs aux consultations requises par la convention. A cet égard, l’OIE soulève les questions suivantes: l’identification des institutions représentatives, la définition du territoire indigène et l’absence de consensus chez les peuples indigènes et tribaux, ainsi que l’importance que revêt le fait que la commission soit consciente des conséquences de cette question sur le plan de la sécurité juridique, du coût financier et de la certitude, pour l’investissement public comme privé. L’OIE se réfère aux difficultés, aux coûts et à l’impact négatif qui peuvent résulter du manquement, par un Etat, à son obligation de consultation lorsqu’il est question de projets menés par des entreprises publiques ou privées. L’OIE estime, entre autres choses, qu’une application et interprétation erronées de la règle de la consultation préalable peut se révéler un obstacle sur le plan légal, entraîner des difficultés dans les négociations, affecter la réputation des entreprises et engendrer des coûts pour celles-ci. L’OIE déclare que les difficultés pour satisfaire à l’obligation de consultation peuvent avoir une incidence sur les projets que les entreprises pourraient vouloir réaliser afin de susciter un contexte propice au développement économique et social, à la création d’emplois décents et productifs et au développement durable de la société dans son ensemble. La commission invite le gouvernement à inclure, dans son prochain rapport, tous commentaires qu’il jugera opportuns sur les observations de l’OIE.

Point VIII du formulaire de rapport. Communications de peuples indigènes. La commission prend note de la communication par laquelle la Confédération générale des travailleurs du Pérou (CGTP) a transmis le rapport alternatif 2012 qu’ont préparé cinq organisations indigènes nationales et régionales et le Groupe de travail des peuples indigènes du Groupe national de coordination des droits de l’homme. Ce rapport, qui a été diffusé sur Internet, a également été transmis par le BIT au gouvernement du Pérou en août 2012. La commission invite le gouvernement, lorsqu’il élaborera son prochain rapport, à continuer de consulter les partenaires sociaux et les organisations indigènes au sujet des mesures prises pour donner effet à la convention. La commission espère que le gouvernement présentera en 2013 un rapport qui contiendra des indications spécifiques sur les questions évoquées dans la présente observation et sur les résultats obtenus grâce aux mesures prises pour donner effet à chacune des dispositions de la convention.

Article 1 de la convention. Peuples couverts par la convention. Dans ses commentaires précédents, la commission avait souligné la nécessité que toutes les communautés indigènes soient couvertes par la convention, quelle que soit leur dénomination. La commission prend note des critères d’identification des peuples indigènes ou originaires établis dans le règlement qui dispose que les critères prévus à l’article 7 de la loi du droit à la consultation préalable «doivent être interprétés dans le cadre de l’article 1 de la convention» (art. 3 k) du règlement). De plus, en vertu de la résolution ministérielle no 202-2012-MC du 22 mai 2012, une directive a été adoptée qui règlemente le fonctionnement de la base de données officielle des peuples indigènes ou originaires. La base de données a un caractère déclaratif et de référence, et ne constitue pas un registre constitutif de droits. La commission invite le gouvernement à indiquer dans son prochain rapport quels peuples indigènes ont été référencés, comment son contenu a été actualisé et comment son utilisation a été évaluée.

Articles 2 et 33. Action coordonnée et systématique. En réponse à des commentaires précédents, le gouvernement fait mention dans son rapport de septembre 2011, entre autres, de plans élaborés par le Centre national de planification stratégique (CEPLAN), du Plan 2010-2021 de développement intégral des peuples andins d’Apurímac, d’Ayacucho et de Huancavelica (DIPA), des activités (2007-2021) du gouvernement régional de Madre de Dios et de la participation de peuples indigènes aux plans de développement du gouvernement régional d’Ucayali. La stratégie nationale intitulée «CRECER» dans les districts où vivent des peuples indigènes avait l’objectif, pour 2011, de faire reculer de plusieurs points de pourcentage la dénutrition des enfants, garçons ou filles. La commission rappelle que les fonctions de l’Institut national pour le développement des peuples andins, amazoniens et afro-péruviens (INDEPA) ont été intégrées dans le ministère de la Culture. Par ailleurs, le vice-ministère de l’Interculturalité remplit les fonctions d’un organe technique spécialisé du pouvoir exécutif dans les questions indigènes (art. 19 de la loi sur le droit à la consultation préalable et art. 28 du règlement correspondant). Les rapports alternatifs transmis par la CGTP soulignent la nécessité de mettre en œuvre des réformes institutionnelles ayant une approche interculturelle. La commission invite le gouvernement à préciser quelles sont les autorités responsables à l’échelle nationale ou régionale des questions que recouvre la convention et d’indiquer les mesures prises pour veiller à ce que ces autorités nationales ou régionales disposent des moyens nécessaires pour s’acquitter dûment de leurs fonctions. La commission demande au gouvernement d’indiquer comment la participation des peuples intéressés dans l’élaboration des programmes et plans mentionnés dans ses rapports a été assurée (article 2, paragraphe 1). La commission souligne que la planification, la coordination, l’exécution et l’évaluation doivent être menées à bien en coopération avec les peuples indigènes intéressés (article 33, paragraphe 2). Elle exprime l’espoir que le rapport contiendra aussi une évaluation de ces programmes et plans, comme l’exige la convention.

Article 3. Droits de l’homme et libertés fondamentales. Enquête sur les événements de la province de Bagua (Amazonas). Dans ses commentaires précédents, à l’instar de la Commission de la Conférence en juin 2009 et 2010, la commission avait demandé au gouvernement d’indiquer l’issue des poursuites judiciaires en cours au sujet des événements survenus dans la province de Bagua le 5 juin 2009. Le gouvernement, dans son rapport reçu en septembre 2011, a résumé les diverses recommandations formulées par les organismes publics et autres entités qui ont enquêté sur ces événements, y compris les conclusions formulées par le Congrès de la République en juin 2010. Le Congrès de la République a demandé au ministère public d’identifier les individus et les autorités impliquées, et aussi de trouver les responsables politiques. Le gouvernement a ajouté dans son rapport des informations détaillées sur les différentes procédures judiciaires en cours. Les rapports alternatifs transmis par la CGTP insistent sur le fait que les événements de Bagua montrent qu’il faut un dialogue interculturel de bonne foi et qu’il faut empêcher la criminalisation des protestations sociales. La commission demande au gouvernement de fournir dans son prochain rapport des informations récentes sur les procès en cours contre des personnes impliquées dans les événements de Bagua. Prière aussi d’indiquer les mesures prises pour éviter le recours à la force ou à la coercition en violation des droits de l’homme et des libertés fondamentales des peuples indigènes et pour éviter la criminalisation des actions auxquelles participent les peuples indigènes.

Article 6. Consultation. La commission se félicite à nouveau de l’adoption de la loi sur le droit à la consultation préalable et de son règlement, qui contiennent de nombreuses références aux dispositions de la convention. De même, il est fait souvent mention de la convention et de l’assistance technique et de la documentation du BIT dans le guide méthodologique que le vice-ministère de l’Interculturalité a publié pour orienter les activités du secteur public qui visent les peuples indigènes et pour gérer ces activités. La loi et son règlement établissent la procédure et les étapes de la consultation, permettent de faciliter l’identification des peuples indigènes et définissent les mesures qui doivent faire l’objet de consultations. Ces instruments insistent sur l’importance de consultations de bonne foi et sur la génération d’un véritable dialogue interculturel, et sur la nécessité de se soucier tout particulièrement de la situation des femmes, des enfants, des personnes handicapées et des personnes âgées (art. 5 a) et g) du règlement). Le droit de requête des organisations indigènes a été incorporé dans l’article 9 du règlement. Le gouvernement indique que des organisations indigènes n’ont pas participé au processus de consultation prévu dans le règlement. On trouve dans les rapports alternatifs transmis par la CGTP les critiques formulées au sujet de cette procédure ainsi que le contenu de la loi et de son règlement. La commission note que les normes fiscales ou budgétaires ne font pas l’objet de consultation (art. 5 k) du règlement). Ne sont pas soumises non plus à consultation ni les décisions des pouvoirs publics à caractère extraordinaire ou provisoire, qui visent à faire face aux situations d’urgence entraînées par des catastrophes naturelles ou technologiques (art. 5(1) du règlement), ni et les mesures administratives considérées comme complémentaires (douzième disposition complémentaire, provisoire et finale du règlement). Par ailleurs, la législation en vigueur a laissé en suspens le développement législatif des mécanismes de participation, notamment des mécanismes de participation aux bénéfices (cinquième et dixième dispositions complémentaires, provisoires et finales du règlement) qu’exige la convention. La commission croit comprendre que la loi sur le droit à la consultation préalable et son règlement, la mise en place de la base de données officielle des peuples indigènes, la diffusion d’un guide méthodologique et la procédure de sélection d’interprètes indigènes pour les former à la traduction, à l’interprétation et à la consultation préalable montrent un progrès dans «l’établissement de mécanismes de consultations efficaces permettant de prendre en compte la conception des gouvernements et des peuples indigènes et tribaux quant aux procédures à suivre» pour donner effet à la convention, comme y avaient été encouragés les gouvernements dans l’observation générale formulée en 2010. La commission espère que le prochain rapport contiendra des informations qui permettront d’examiner comment ont été mises en pratique les nouvelles mesures prévues dans le cadre de la loi sur le droit à la consultation préalable et de son règlement. Compte tenu qu’il n’a pas encore été donné pleinement effet aux dispositions relatives à la participation et à la coopération des peuples indigènes qui sont prévues à l’article 6, paragraphe 1 b) et c), à l’article 7 et à la Partie II (Terres) de la convention, la commission encourage le gouvernement à prendre, en consultation avec les peuples indigènes et les autres parties intéressées, les mesures législatives correspondantes et à réviser en conséquence les dispositions de la législation en vigueur.

Article 12. Procédures légales. En réponse à des commentaires précédents de la commission, le gouvernement indique dans le rapport reçu en septembre 2011 que l’exigibilité du droit de consultation est lié à l’entrée en vigueur, le 2 février 1995, de la convention. Le gouvernement donne aussi des informations sur les activités menées pour renforcer les capacités des fonctionnaires du pouvoir judiciaire en ce qui concerne les droits des peuples indigènes. Dans le rapport reçu en septembre 2012, le gouvernement décrit l’action menée pour renforcer la justice de paix et la justice interculturelle. La commission invite le gouvernement à fournir, dans son prochain rapport, un complément d’information sur les décisions de justice qui ont porté sur des questions de principe relatives aux droits garantis par la convention. Prière aussi de donner des exemples de décisions rendues par la justice de paix à propos de la convention (Point IV du formulaire de rapport) et des suites qui leur ont été données.

Article 14. Terres. Dans le rapport reçu en septembre 2011, le gouvernement indique que les autorités régionales sont chargées de prendre les mesures nécessaires pour garantir le droit de propriété des communautés indigènes et pour progresser dans la délivrance de titres de propriété. La commission note qu’ont été reconnues 6 067 communautés paysannes, dont 5 095 ont reçu des titres de propriété foncière, cette procédure étant en instance pour les 972 communautés. Sur les 1 447 communautés natives inscrites ou reconnues, en janvier 2010, 1 265 en tout avaient reçu un titre de propriété, et les 182 communautés restantes attendaient la délivrance d’un titre de propriété. Le gouvernement confirme que la première disposition complémentaire du décret suprême no 020-2008-AG établit que les terres appartenant à des communautés paysannes ou natives ne sont pas considérées comme des terres arables en friche aux effets du décret législatif no 994 de 2009 qui promeut l’investissement privé dans des projets d’irrigation afin d’accroître les surfaces agricoles. Dans des commentaires précédents, la situation de la communauté de Santo Domingo de Olmos (Lambayeque) avait été examinée, une communauté qui était parvenue à un consensus pour promouvoir l’utilisation optimale de l’eau ainsi qu’une nouvelle structure d’irrigation. La commission invite le gouvernement à continuer de fournir des informations sur les procédures de délivrance de titres de propriété et d’enregistrement de terres menées à bien par les autorités régionales, sur les surfaces pour lesquelles un titre de propriété a été délivré et sur les communautés qui ont bénéficié de ces mesures dans chaque région du pays. Prière aussi de donner dans le rapport des exemples de la manière dont ont été résolues les revendications foncières émanant des peuples indigènes.

Réglementation de l’exploitation des ressources forestières et du secteur énergétique et minier. Se référant à ses commentaires précédents, la commission note avec intérêt qu’ont été incorporés dans la loi no 29763, publiée le 22 juillet 2011, sur les forêts et la faune silvestre la reconnaissance et le respect des droits des peuples indigènes ainsi que les dispositions relatives aux forêts qui se trouvent sur les terres de communautés natives. Le gouvernement indique dans son rapport de septembre 2011 que, la législation étant éparse, un projet de loi en vue de l’adoption d’un texte unique codifié des normes qui régissent les activités du secteur électrique avait été présenté au Congrès de la République. La commission invite le gouvernement à fournir dans son prochain rapport des informations sur le recours dans la pratique aux dispositions de la législation en vigueur relatives à la consultation et à la participation des peuples indigènes en vue de l’exploitation des ressources forestières. En ce sens, la commission demande au gouvernement de préciser comment ont été consultés les peuples indigènes en ce qui concerne la législation relative aux activités du secteur de l’électricité, et d’indiquer les normes applicables aux activités énergétiques et minières qui donnent spécifiquement effet à l’article 15 de la convention.

Activités minières et hydroélectriques. La commission prend note des indications fournies par le gouvernement dans son rapport de septembre 2011 au sujet des activités menées dans la communauté paysanne San Lucas de Colán (Piura), dans la zone touchée par la centrale hydroélectrique Sallca Pucará (Cuzco), dans la communauté paysanne San Antonio de Juprog (Ancash) et sur le territoire du peuple matsés (Loreto). Selon le gouvernement, il a pu intervenir en temps utile dans certaines de ces situations pour éviter que les conflits ne s’aggravent. Dans un cas, une entreprise qui s’était engagée à embaucher et à former des jeunes et à construire des routes n’a pas tenu pleinement ses engagements, d’où des tensions entre les parties. Le Syndicat général des grossistes et détaillants du centre commercial Grau Tacna (SIGECOMGT) a exprimé à nouveau en avril 2011 sa préoccupation au sujet de la situation de certaines communautés paysannes aymará. Les observations du SIGECOMGT ont été transmises au gouvernement en août 2007, mai 2008 et août 2011. Le SIGECOMGT a transmis également les constatations du Comité des droits de l’homme relatives à la communication no 1457/2006, émises en vertu du paragraphe 4 de l’article 5 du Protocole facultatif se rapportant au Pacte international relatif aux droits civils et politiques, adopté à sa 95e session (mars-avril 2009), dans lesquelles il a observé l’absence de consultation préalable au sujet de la construction de puits (paragr. 7.7 du document CCPR/C/95/D/1457/2006 du 24 avril 2009). Le SIGECOMGT fait état de nouvelles mesures administratives prises entre août 2009 et février 2011 au sujet de l’exploitation aurifère, du forage de puits et de l’exploitation de ressources hydriques. Le rapport alternatif 2012 transmis par la CGTP réunit et présente des documents sur de nouveaux cas importants: le projet minier Conga, qui a conduit en septembre 2011 à la déclaration de l’état d’urgence dans quatre provinces et à la persistance des tensions sociales en 2012. La pollution par une exploitation minière qui touche la population et le bassin du fleuve Tintaya a donné lieu à une plainte des communautés paysannes devant les autorités de la province de Espinar en novembre 2011. Dans la cordillère du Condor (Amazones), en novembre 2011, 114 droits miniers, liés à un titre de propriété délivré ou en cours de délivrance, auraient été enregistrés. Ils portent sur une superficie d’environ 99 000 hectares qui se superpose à une zone occupée par des communautés natives. La commission demande au gouvernement de fournir dans son prochain rapport des informations détaillées sur les mesures prises pour veiller au respect de la convention, et en particulier de son article 15, dans les situations évoquées dans ses commentaires précédents et dans les cas présentés par les partenaires sociaux et les organisations indigènes. La commission invite le gouvernement à fournir, dans son prochain rapport, des indications sur l’impact des mesures prises pour enquêter sur les plaintes portées devant les autorités compétentes au sujet de la pollution environnementale dans les territoires occupés par les peuples indigènes. La commission demande au gouvernement, dans le cas où une pollution environnementale aurait été confirmée, de tout mettre en œuvre pour protéger la vie et l’intégrité des membres des communautés touchées.

Participation aux avantages. Le gouvernement indique, dans le rapport reçu en septembre 2011, qu’en vertu du décret d’urgence no 079-2009 les autorités locales et régionales doivent consacrer 5 pour cent des ressources qui leur ont été attribuées, au titre de la redevance et de la redevance extraordinaire pétrolières, à l’exécution de projets d’investissement public et de dépenses sociales. Conformément au décret d’urgence no 026-2010, les obligations financières des autorités régionales ont été augmentées à 10 pour cent, et des ressources plus importantes consacrées à un domaine plus ample d’investissements dans des systèmes d’irrigation et des microentreprises, et à la construction de chemins, de ponts et de murs de contention. Le gouvernement fait aussi état de la redevance au titre de l’exploitation de gisements gazifères et des ressources disponibles du Fonds de développement socio économique du gisement gazifère de Camisea (Cuzco). Trois cent participants ont bénéficié d’un programme de stages pour les dirigeants indigènes dans le domaine de l’exploitation des hydrocarbures, et quatre étudiants de l’Amazonie ont obtenu des bourses d’études universitaires. La commission se réfère à l’article 15 qui établit les droits des peuples indigènes sur les ressources naturelles ainsi que la façon dont ils doivent participer aux avantages de la prospection ou exploitation des ressources naturelles dont sont dotées leurs terres. La commission se réfère aux autres thèmes, se rapportant à l’exploitation des ressources naturelles, évoqués dans cette observation. Elle demande au gouvernement de donner, lors de son prochain rapport, des exemples de l’impact concret que les redevances et autres mesures prises par les autorités locales ou régionales ont eu sur la vie des peuples indigènes, telles que leur participation aux avantages sur leur développement et sur les zones dans lesquelles ils habitent.

Education. Moyens de communication. Le gouvernement indique que, dans le rapport reçu en septembre 2011, plus de 20 000 enseignants d’écoles bilingues ont bénéficié d’une formation de 2006 à 2009. Jusqu’au milieu de 2011, près de 193 000 enseignants ont reçu une formation dans le cadre du Programme national de promotion des enseignants bilingues de l’Amazonie péruvienne. Selon les informations contenues dans le rapport alternatif 2012 transmis par la CGTP, en août 2012, 20 pour cent des enfants indigènes âgés de 6 à 11 ans n’ont pas accès à un centre éducatif. Ledit rapport indique qu’il manque encore beaucoup d’informations, en particulier de données précises qui rendent compte de la réalité des indigènes en âge scolaire, et sur les institutions d’enseignement interculturel et bilingue dotées d’une proposition pertinente. La commission rappelle l’importance des dispositions sur la coopération et la participation des peuples intéressés à la formulation et à l’exécution des programmes d’éducation (article 27). Elle invite le gouvernement à inclure dans son prochain rapport des informations sur l’impact qu’ont eu les mesures prises pour éliminer les préjugés à l’encontre des peuples indigènes et pour promouvoir l’éducation interculturelle et bilingue, notamment, parmi les filles et les garçons indigènes en âge de scolarité obligatoire (de 6 à 11 ans).