Direct Request (CEACR) - adopted 2012, published 102nd ILC session (2013)

Freedom of Association and Protection of the Right to Organise Convention, 1948 (No. 87) - Turkmenistan (Ratification: 1997)

La commission rappelle que, dans sa précédente demande directe, elle avait noté que, en l’absence de législation spécifique sur les syndicats et les organisations d’employeurs, c’est la loi sur les associations publiques qui régit la création, les activités et la liquidation de ces organisations. Elle avait également noté, d’après l’indication du gouvernement, que le Centre national syndical du Turkménistan (NTUCT) avait élaboré un projet de loi sur les syndicats et avait prié le gouvernement de fournir des informations sur l’étape à laquelle ce projet était parvenu ainsi qu’une copie du projet. La commission note que, dans son rapport, le gouvernement indique que le projet élaboré par le NTUCT a été soumis pour examen au gouvernement. La commission prie le gouvernement de communiquer dans son prochain rapport des informations sur l’étape à laquelle est parvenu le projet de loi et de transmettre une copie de ce projet, ou du texte de la nouvelle loi si celle-ci est adoptée avant le prochain cycle de soumission des rapports. La commission rappelle au gouvernement qu’il peut se prévaloir, s’il le souhaite, de l’assistance technique du Bureau.

Article 2 de la convention. Droit des travailleurs et des employeurs, sans distinction d’aucune sorte, de constituer des organisations de leur choix et de s’y affilier sans autorisation préalable. Ressortissants étrangers et personnes apatrides. La commission rappelle qu’elle avait précédemment prié le gouvernement d’indiquer si les ressortissants étrangers et les personnes apatrides peuvent constituer des organisations syndicales de leur choix et s’y affilier. La commission note, d’après l’indication du gouvernement, que les ressortissants étrangers peuvent créer des associations publiques et s’y affilier, et se réfère à ce propos à des exemples de telles associations (organisations humanitaires et groupes d’intérêt) fonctionnant dans le pays. La commission prie le gouvernement d’indiquer si les personnes apatrides peuvent également constituer des organisations syndicales de leur choix et s’y affilier.

Monopole syndical. La commission avait précédemment noté que, dans son rapport, le gouvernement semble indiquer implicitement qu’il n’existe qu’un seul centre syndical au Turkménistan et qu’il n’y a pas d’autres syndicats en dehors de cette structure. Elle avait prié le gouvernement d’indiquer si les travailleurs peuvent créer une organisation syndicale en dehors du NTUCT. La commission note avec regret que le gouvernement ne fournit aucune précision à ce sujet et que, bien au contraire, il semble confirmer l’existence d’un monopole syndical dans le pays en déclarant que le NTUCT enregistre les syndicats sectoriels (composés de syndicats de premier degré, c’est-à-dire de syndicats en entreprise). La commission rappelle à nouveau que la convention no 87 implique que le pluralisme reste possible dans tous les cas. La loi ne devrait donc pas institutionnaliser un monopole de fait; même dans le cas où une unification du mouvement syndical a eu, à un moment donné, les préférences de tous les travailleurs, ceux-ci doivent toujours pouvoir conserver le libre choix de créer, s’ils le souhaitent, des syndicats en dehors de la structure établie. La commission prie en conséquence à nouveau le gouvernement d’indiquer si les travailleurs peuvent créer une organisation syndicale en dehors de la structure du NTUCT.

Article 3. Droit des organisations d’organiser leur gestion sans ingérence de la part des pouvoirs publics. La commission avait précédemment noté qu’aux termes de l’article 22(3) de la loi sur les associations publiques, à la demande du ministère de la Justice, les associations publiques doivent soumettre des copies des décisions prises par leurs comités directeurs ou leurs dirigeants ainsi que de leurs rapports annuels et trimestriels sur leurs activités, tels qu’ils ont été soumis à l’administration fiscale. Selon l’article 22(4), les associations publiques doivent informer au préalable le ministère de la Justice de la prise des décisions importantes et autoriser un représentant du ministère à être présent à ces occasions. De plus, aux termes de l’article 22(5), une association publique doit aider un représentant du ministère de la Justice à déterminer si l’association atteint son (ses) but(s) autorisé(s). La commission avait observé que, dans la mesure où ces dispositions s’appliquent aux organisations d’employeurs et de travailleurs, elles donnent aux autorités un pouvoir de contrôle qui va au-delà de celui qui est acceptable aux termes de la convention. A cet égard, la commission avait estimé que la supervision des organisations d’employeurs et de travailleurs devrait se borner à une obligation de soumettre des rapports financiers périodiques ou, si le contrôle est effectué parce qu’il existe de sérieuses raisons de considérer que les actions d’une organisation sont contraires à ses statuts ou à la loi (qui, de son côté, ne devrait pas être en contradiction avec les principes de la liberté syndicale), cette vérification devrait être limitée à des cas exceptionnels, par exemple pour faire enquête sur une plainte ou s’il y a eu des allégations de malversation, et elle ne devrait pas prendre la forme d’un contrôle permanent par les autorités. Ces vérifications devraient faire l’objet d’un réexamen par l’autorité judiciaire compétente, offrant toutes les garanties d’impartialité et d’objectivité, tant sur les questions de fond que de procédure. La commission avait prié le gouvernement de prendre les mesures nécessaires soit pour modifier la loi sur les associations publiques, soit pour s’assurer que toute législation spécifique réglementant les droits et activités des organisations d’employeurs et de travailleurs garantit l’application de ce principe. La commission note avec regret qu’aucune information n’ait été fournie par le gouvernement sur les mesures prises à ce propos. La commission réitère en conséquence sa demande antérieure et espère que le prochain rapport du gouvernement indiquera toutes les mesures prises ou envisagées pour assurer l’application, dans la législation et la pratique, du principe susmentionné.

Droit de grève. La commission avait précédemment noté que les dispositions du Code du travail relatives aux conflits collectifs du travail ne se réfèrent pas au droit de grève et avait prié le gouvernement de transmettre copie de toute législation pertinente réglementant le droit de grève. La commission note, d’après l’indication du gouvernement, que les conflits collectifs du travail sont réglés dans le cadre de la médiation ou en cas d’échec de la médiation devant les tribunaux; les parties ne peuvent refuser de participer aux procédures de règlement d’un différend. Le gouvernement indique également qu’il n’existe pas de cas de grève enregistré dans le pays. La commission estime que, bien que la grève ne constitue pas une fin en soi, c’est un moyen essentiel dont disposent les travailleurs et leurs organisations pour protéger leurs intérêts. La commission considère aussi que, dans la mesure où l’arbitrage obligatoire, y compris dans le cadre d’une procédure judiciaire, empêche l’action de grève, il est contraire au droit des syndicats d’organiser librement leurs activités et ne peut se justifier dans le service public qu’à l’égard des agents publics exerçant des fonctions d’autorité au nom de l’Etat ou dans les services essentiels au sens strict du terme, c’est-à-dire les services dont l’interruption mettrait en danger, dans l’ensemble ou dans une partie de la population, la vie, la sécurité ou la santé de la personne. La commission prie en conséquence le gouvernement de prendre les mesures nécessaires, en consultation avec les partenaires sociaux, en vue d’assurer l’application de ce principe dans la législation et dans la pratique. La commission prie le gouvernement d’indiquer dans son prochain rapport toutes mesures prises ou envisagées à cet effet.

En outre, la commission note, d’après l’indication du gouvernement, que la législation du Turkménistan sanctionne la violation de l’ordre établi du fait de l’organisation et de la tenue d’assemblées, de réunions, de marches et de manifestations et que la responsabilité engagée à ce sujet est de nature administrative et pénale. Aux termes de l’article 223 du Code pénal, «la violation de l’ordre légal établi du fait de l’organisation ou de la conduite de réunions, rassemblements, marches et manifestations, […] après application de la sanction administrative pour de tels faits, sera passible d’une amende équivalant à cinq à dix mois de salaire ou d’un travail en milieu pénitentiaire d’une durée maximum d’une année, ou de l’emprisonnement pour une durée maximum de six mois». La commission prie le gouvernement de fournir des informations détaillées, en transmettant notamment les dispositions législatives ou réglementaires pertinentes qui prévoient l’ordre et la procédure concernant l’organisation et la tenue d’activités de masse et en décrivant les situations concrètes dans lesquelles la responsabilité administrative et pénale d’un individu aurait été engagée.