Observation (CEACR) - adopted 2012, published 102nd ILC session (2013)

Right to Organise and Collective Bargaining Convention, 1949 (No. 98) - Georgia (Ratification: 1993)

La commission prend note des commentaires formulés par la Confédération syndicale internationale (CSI) dans une communication en date du 31 juillet 2012, l’Internationale de l’éducation (IE) et le Syndicat libre du personnel enseignant et scientifique de Géorgie (ESFTUG) dans une communication en date du 31 août 2012 et la Confédération géorgienne des syndicats (GTUC) dans une communication en date du 21 septembre 2012, sur les questions abordées ci-après par la commission. La commission prend note de la réponse du gouvernement à ces commentaires. Elle observe toutefois que les observations du gouvernement ne traitent pas en détail les questions soulevées.

En outre, la commission prend note de la dernière communication du gouvernement en date du 22 novembre 2012 dans laquelle le gouvernement exprime son ferme engagement à collaborer avec les partenaires sociaux et l’OIT en vue d’effectuer les changements nécessaires, y compris des amendements à la législation du travail. La commission accueille favorablement cet esprit de coopération et espère que ses commentaires ci-dessous seront utiles dans ce processus.

Articles 1 et 3 de la convention. Protection contre les actes de discrimination antisyndicale. La commission rappelle qu’elle avait observé que, en vertu de l’article 5(8) du Code du travail, l’employeur n’est pas tenu de justifier sa décision lorsqu’il ne recrute pas un candidat, même en cas de discrimination antisyndicale, et elle avait considéré que l’application de cet article risquait dans la pratique de constituer un obstacle insurmontable pour le travailleur qui chercherait à démontrer que sa candidature a été rejetée en raison de son activisme syndical. La commission avait également relevé qu’en vertu des articles 37(1)(d) et 38(3) du code, l’employeur a le droit de mettre fin de sa propre initiative au contrat de travail d’un salarié dès lors qu’il verse à celui-ci un mois de salaire à ce titre, à moins qu’il n’en soit disposé autrement dans le contrat. La commission avait considéré que, en l’absence de dispositions interdisant expressément tout licenciement pour raison d’affiliation à un syndicat ou de participation à des activités syndicales, le Code du travail n’offrait pas une protection suffisante contre les licenciements antisyndicaux. Elle avait donc demandé que le gouvernement prenne, en concertation avec les partenaires sociaux, les mesures nécessaires pour que les articles 5(8), 37(1)(d) et 38(3) du code soient révisés de manière à assurer une protection adéquate contre la discrimination antisyndicale. Elle avait également demandé que le gouvernement donne des informations détaillées sur l’application de la convention dans la pratique, notamment des statistiques faisant apparaître le nombre de cas avérés de discrimination antisyndicale, les voies de recours possibles et les sanctions imposées.

La commission note que le gouvernement, tout en soulignant qu’il reste particulièrement vigilant sur la question de la discrimination antisyndicale et qu’il étudie les moyens susceptibles de mieux répondre à ce problème et assurer une interdiction claire et nettement articulée de la discrimination antisyndicale, déclare que la législation en vigueur offre des garanties en matière de liberté d’association et interdit toute sorte de discrimination fondée sur l’appartenance à une association de quelque type que ce soit, y compris à un syndicat. Le gouvernement se réfère une fois de plus à l’interdiction de la discrimination antisyndicale inscrite d’une manière générale dans la Constitution nationale (art. 26(1)), la loi sur les syndicats (art. 2(3) et 11(6)), le Code du travail (art. 2(3) et (6)) et le Code pénal (art. 142 et 146). Il précise que cette interdiction de la discrimination antisyndicale s’applique aussi bien dans le contexte du recrutement que dans celui du licenciement et que des sanctions pénales peuvent être appliquées en cas de violation des droits des travailleurs dans ce domaine. Pour l’employeur, il est illégal et répréhensible de demander que le candidat à un emploi révèle son appartenance à une association, notamment à un syndicat. Le gouvernement souligne qu’il n’a pas été signalé de cas de personnes dont la candidature aurait été rejetée au motif de leur appartenance syndicale. Il indique en outre que, sur les dix cas dans lesquels des militants syndicaux ont agi en justice, la discrimination antisyndicale n’a été reconnue que dans un seul. Dans ce contexte, le gouvernement indique que la plupart des cas invoqués par la GTUC comme constitutifs d’une discrimination concernent le licenciement de dirigeants syndicaux sans consentement préalable du syndicat, et non une discrimination antisyndicale en soi.

S’agissant de l’article 37 du Code du travail, le gouvernement réitère que cette disposition ne signifie pas qu’un employeur peut licencier un travailleur sans aucun motif, mais plutôt que l’un des motifs permettant de mettre un terme à la relation d’emploi est la rupture du contrat de travail, rupture dont l’initiative peut venir de l’une ou l’autre partie ou intervenir dans les conditions prévues par les clauses dudit contrat. Si un travailleur licencié saisit la justice, l’employeur est tenu de donner au tribunal des motifs argumentés du licenciement. L’une et l’autre parties doivent produire faits et arguments, et la charge de la preuve échoit aux deux parties (art. 102 du Code de procédure civile). L’employeur est donc tenu de s’appuyer sur des éléments de faits pour prouver que le licenciement du travailleur n’était pas fondé sur un motif illégitime. Le gouvernement se réfère à ce titre à l’arrêt rendu par la Cour suprême dans l’affaire no 343-327-2011 du 1er décembre 2011, arrêt dans lequel la cour a fait valoir que, lorsqu’il est mis fin à un contrat d’emploi, les droits fondamentaux de l’homme, notamment ceux relatifs à la protection contre la discrimination envisagée par le Code du travail, doivent être garantis. Ainsi, dans le cas du licenciement d’un travailleur, il importe de chercher à savoir si le licenciement est véritablement fondé sur des motifs discriminatoires; dans ce cas, la charge de la preuve échoit à l’employeur.

La commission note que l’arrêt en question de la Cour suprême concerne le licenciement d’un militant syndical et que, suivant le raisonnement de la cour, le Code du travail permet de mettre fin à la relation d’emploi de tout salarié, y compris d’un responsable syndical élu. Selon la cour, l’élection à une responsabilité syndicale ne confère pas à son titulaire un privilège quel qu’il soit. La commission considère à cet égard que, si la convention appelle une protection de tous les travailleurs contre les actes de discrimination antisyndicale, la protection ainsi prévue par la convention est particulièrement importante dans le cas de ceux qui ont qualité de représentant ou responsable syndical. L’un des moyens d’assurer cette protection est de prévoir que des représentants syndicaux ne peuvent pas être licenciés ou faire l’objet d’une autre mesure préjudiciable pendant la durée de leur mandat ou pendant un délai spécifique consécutif à l’expiration de celui-ci. S’agissant de la protection au stade du recrutement, la commission rappelle à nouveau que les travailleurs peuvent être confrontés à nombre de difficultés d’ordre pratique lorsqu’il leur faut démontrer la véritable nature du rejet de leur candidature, notamment dans le contexte de l’existence de listes noires de syndicalistes, pratique dont la vigueur réside dans son caractère secret. Comme il peut souvent être difficile, lorsqu’il n’est pas impossible, pour un travailleur de démontrer qu’il a été victime d’un acte de discrimination antisyndicale, la législation pourrait prévoir certains moyens face à ces difficultés, en disposant par exemple que les motifs de la décision de rejet d’une candidature doivent être communiqués sur demande.

La commission prend note avec préoccupation des nombreuses allégations de licenciements antisyndicaux présentées par la GTUC, la CSI, l’ESFTUG et l’IE dans leurs communications respectives. Par suite, tout en prenant note des informations communiquées par le gouvernement et tout en relevant que la législation en vigueur comporte des dispositions d’ordre général interdisant la discrimination, la commission souligne qu’il est essentiel que le système en place soit un système efficace et efficient. Elle estime que des options compatibles avec la convention incluent: un mécanisme préventif prévoyant que le licenciement doit être autorisé par un organe indépendant ou une autorité publique (inspection du travail ou tribunaux); un système prévoyant la réintégration d’un travailleur injustement licencié ou l’indemnisation du préjudice subi par suite d’un acte de discrimination syndicale ainsi que des sanctions suffisamment dissuasives à l’égard des employeurs ayant commis des actes de discrimination antisyndicale, sanctions qui auraient également un effet dissuasif en ce qu’elles tendraient à prévenir les licenciements antisyndicaux dans la pratique.

Compte tenu des éléments qui précèdent, la commission considère que le système actuellement en vigueur en Géorgie n’offre pas une protection adéquate. La commission demande donc une fois de plus que le gouvernement prenne les mesures nécessaires pour que les articles 5(8), 37(1)(d) et 38(3) du Code du travail soient révisés, en concertation avec les partenaires sociaux, de telle sorte que le Code du travail assure aux militants syndicaux et aux dirigeants syndicaux une protection adéquate contre la discrimination antisyndicale, tenant compte des principes susmentionnés. La commission prie le gouvernement de fournir des informations sur les mesures prises ou envisagées à cet égard. La commission prie en outre le gouvernement de communiquer des observations détaillées sur les commentaires précités des organisations de travailleurs.

Article 2. Ingérence des employeurs dans les affaires internes des syndicats. La commission rappelle qu’elle avait noté précédemment que diverses dispositions législatives tendent à assurer une protection contre l’ingérence des employeurs dans les affaires internes des syndicats. Elle prend note avec préoccupation des nombreuses allégations d’actes d’ingérence des employeurs dans les affaires internes de syndicats, dans les secteurs public et privé, actes incluant notamment l’interdiction de la collecte des cotisations syndicales, le harcèlement et des pressions à l’égard de militants syndicaux visant à ce que ceux-ci renoncent à leur affiliation. La commission prie le gouvernement de communiquer des observations détaillées à ce sujet.

Article 4. Négociation collective. La commission avait noté précédemment que les articles 41 à 43 du Code du travail semblaient mettre au même niveau les conventions collectives conclues avec les organisations syndicales et les accords conclus entre un employeur et des travailleurs non syndiqués, même si ces derniers ne sont qu’au nombre de deux. Considérant que la négociation directe entre une entreprise et ses salariés, contournant les organisations représentatives lorsqu’elles existent, va au rebours du principe selon lequel les négociations entre les employeurs et les organisations de travailleurs doivent être encouragées et promues, la commission avait demandé que le gouvernement prenne les mesures nécessaires pour que la législation soit modifiée de manière que la position des syndicats ne soit pas affaiblie par l’existence d’autres représentants des salariés ou par des pratiques discriminatoires favorisant le personnel non syndiqué.

La commission note avec regret que le gouvernement se borne à réaffirmer que les travailleurs syndiqués ont plusieurs avantages sur les travailleurs non syndiqués: par exemple, un employeur est tenu de négocier collectivement avec un syndicat sur l’initiative de ce dernier mais n’est pas tenu de le faire avec des travailleurs non syndiqués; les syndicats jouissent de certains avantages (locaux, prélèvements automatiques des cotisations, etc.) que les travailleurs non syndiqués n’ont pas; et enfin les syndicats sont protégés par la loi contre les actes d’ingérence. La commission est donc conduite à souligner une fois de plus que mettre juridiquement sur le même plan des conventions collectives conclues avec des organisations syndicales et des accords conclus avec un groupe de travailleurs non syndiqués serait difficilement compatible avec les principes de négociation collective défendus par l’OIT, principes selon lesquels le développement et l’utilisation les plus larges de procédures de négociation volontaire de conventions collectives entre les employeurs et les organisations d’employeurs, d’une part, et les organisations de travailleurs, d’autre part, doivent être encouragés et promus en vue de régler par ce moyen les conditions d’emploi. Si, au cours de négociations collectives avec un syndicat, l’entreprise offre, à travers des accords individuels, des conditions d’emploi meilleures à des travailleurs non syndiqués, cela risque gravement de saper la capacité de négociation du syndicat et de donner lieu à des situations discriminatoires en faveur du personnel non syndiqué, et cela risque en outre d’inciter des travailleurs syndiqués à renoncer à leur affiliation. La commission demande donc une fois de plus que le gouvernement prenne les mesures nécessaires pour que la législation soit modifiée de manière à garantir que la position des syndicats ne soit pas compromise par l’existence d’autres représentants des salariés ou par des arrangements discriminatoires en faveur du personnel non syndiqué, et de promouvoir la négociation collective avec les organisations syndicales. La commission demande que le gouvernement fournisse des informations sur toutes les mesures prises ou envisagées à cet égard.

La commission rappelle qu’elle a également demandé au gouvernement d’indiquer le nombre de conventions collectives conclues dans le pays et de fournir les statistiques pertinentes en ce qui concerne le secteur privé. A cet égard, elle note que le gouvernement fait savoir qu’il n’est pas tenu de statistiques officielles sur le nombre des conventions collectives. Le gouvernement souligne cependant que, d’après l’étude 2010 OIT/DIALOGUE, le taux de couverture de la négociation collective dans le pays est de 25,9 pour cent. Le gouvernement se réfère également à une convention collective conclue en 2010 dans une exploitation minière à l’issue d’une grève.

La commission note avec préoccupation que les organisations syndicales nationales et internationales précitées allèguent de nombreuses violations des droits de négociation collective dans le pays. Elle note en particulier que, d’après ces organisations, des employeurs des secteurs public et privé refusent de négocier collectivement ou de respecter ce qui a été conclu. Elle note en outre que, d’après les statistiques communiquées par la GTUC: en 2011, 41 conventions collectives ont pris fin et 32 accords sont venus à échéance et n’ont pas été reconduits; aucun nouvel accord n’a été signé au deuxième semestre de 2011; et, entre juin 2011 et juin 2012, cinq nouvelles conventions collectives seulement ont été conclues. La commission prie le gouvernement de communiquer des observations détaillées sur les commentaires de ces organisations de travailleurs.

La commission rappelle qu’elle avait pris note dans ses commentaires précédents des mesures prises par le gouvernement afin d’institutionnaliser le dialogue social à travers la création de la Commission tripartite du partenariat social (TSPC), dont les attributions recouvrent notamment l’examen des allégations de violations des droits syndicaux. La commission note avec préoccupation que la GTUC déclare que la TSPC ne fonctionne toujours pas vraiment et que, après deux ans et demi d’existence, cet organe n’a pas tranché une seule question et, de surcroît, aucune de ses décisions ou recommandations n’a eu de suite. La commission prie le gouvernement de fournir des informations détaillées sur la nature et le nombre des affaires examinées par la TSPC et sur les suites données aux décisions et recommandations de cette instance.

La commission rappelle qu’elle avait noté précédemment qu’un groupe de travail tripartite de la TSPC avait été constitué avec pour mission de revoir et analyser la conformité de la législation nationale à la lumière des constatations et recommandations de la commission d’experts et de proposer les amendements nécessaires. La commission exprime l’espoir que les amendements qui viendraient à être proposés tiendront compte des commentaires qui précèdent. La commission prie le gouvernement de fournir des informations sur tout progrès réalisé à cet égard.