Direct Request (CEACR) - adopted 2012, published 102nd ILC session (2013)

Labour Inspection Convention, 1947 (No. 81) - Kenya (Ratification: 1964)

Se référant à son observation, la commission souhaiterait en outre soulever les points suivants.

Articles 2, paragraphe 1, 3, paragraphe 1, 16, 17 et 23 de la convention. Activités de l’inspection du travail dans le secteur informel. La commission note que, d’après l’évaluation par le BIT des besoins de l’administration et de l’inspection du travail à laquelle il a été procédé en 2010 à la demande du gouvernement (l’«audit de 2010»), les inspecteurs du travail comme les inspecteurs de la sécurité et de la santé au travail (SST) effectuent des visites dans le secteur informel qui, selon les estimations, représente 70 à 80 pour cent de la population active. Les inspections dans les entreprises informelles compteraient cependant, selon les estimations, pour moins de 10 pour cent de l’ensemble des inspections. La commission note également, d’après les résultats de l’audit de 2010, que ces dernières années, la Caisse nationale de sécurité sociale (CNSS) a lancé un programme de réformes visant à renforcer la protection sociale d’un plus grand nombre de travailleurs, y compris ceux de l’économie informelle, au moyen de la création d’un régime national et social obligatoire d’assurance vieillesse. La législation en vigueur ne définit cependant ni ce qu’est l’économie informelle ni ce qu’est un travailleur informel. Compte tenu de ce qui précède, la commission prend note de la recommandation, formulée dans l’audit de 2010, visant à ce que le ministère du Travail étudie de façon plus approfondie comment les services d’inspection du travail, y compris dans leurs activités de prévention, de conseil et du contrôle du respect de la législation, pourraient être étendus efficacement au large secteur informel, par exemple en chargeant les inspecteurs d’inclure dans leurs visites un certain nombre d’entreprises informelles de manière à axer les activités ou campagnes d’inspection sur certaines catégories de travailleurs que l’on trouve souvent dans l’économie informelle, tels que les travailleurs agricoles.

Se référant à ses précédents commentaires sur les travailleurs relevant du champ d’application de la législation nationale du travail et sur les catégories exemptées, la commission prie le gouvernement de fournir des informations sur l’adoption de toutes lois ou de tous règlements à cet égard, et de communiquer au BIT copie des textes pertinents.

La commission prie également le gouvernement de fournir des informations sur toutes mesures prises ou envisagées pour appliquer les recommandations de l’audit de 2010, ainsi que sur les activités menées par l’inspection du travail dans l’économie informelle (nombre d’inspections dans les différents secteurs économiques, activités de sensibilisation, etc.) et sur leurs résultats (tels que le nombre d’infractions décelées, les dispositions juridiques concernées, les mesures prises et les sanctions imposées, les cas notifiés aux institutions de sécurité sociale, etc.).

Articles 3, paragraphe 1, 4 et 5 b). Structure du système d’inspection du travail, coopération entre les services d’inspection et supervision et contrôle par une autorité centrale. La commission prend note de l’information ressortant de l’audit de 2010 au sujet de l’absence d’un fonctionnaire ou d’un département chargé de la supervision des différentes activités d’inspection, ainsi que de l’absence de toute coopération institutionnelle entre le Département du travail, la Direction des services de sécurité et d’hygiène au travail (DOSHS) et la CNSS. Les deux systèmes d’inspection relevant respectivement du Département du travail et de la DOSHS fonctionnent de façon indépendante et leur coopération ou leur collaboration sont limitées. Ils utilisent des formulaires d’inspection distincts et ne travaillent pas toujours dans les même locaux dans les régions, leurs visites conjointes sont rares et ils ne partagent qu’occasionnellement des informations et des moyens de transport. A cet égard, la commission prend note des recommandations de l’audit de 2010 sur l’amélioration des règles et mécanismes qui permettraient une coopération plus efficace entre les services d’inspection susmentionnés afin de faciliter les échanges de données sur les lieux de travail et les inspections et d’encourager, le cas échéant, la consolidation ou le partage des ressources telles que les locaux et les moyens de transport. De plus, l’audit de 2010 suggère que le gouvernement devrait envisager de placer l’inspection du travail sous la responsabilité d’un inspecteur en chef qui serait responsable de la coordination générale des services d’inspection du ministère du Travail. La commission prie le gouvernement de prendre toutes les mesures nécessaires pour faire en sorte que le système d’inspection du travail fonctionne sous la supervision et le contrôle d’une autorité centrale et de fournir des informations sur les mesures prises ou envisagées pour donner effet aux recommandations susmentionnées, et de communiquer copie de tous les textes ou documents pertinents.

Article 3, paragraphe 2. Autres fonctions confiées aux inspecteurs du travail. La commission note que, d’après l’audit de 2010, bien que tous les fonctionnaires du travail aient la capacité d’inspecteurs du travail, ils assument les tâches de terrain consistant à exercer des activités de médiation dans le cadre des conflits du travail individuels et collectifs, une grande partie de leur temps étant consacrée à cette fonction au détriment des visites d’inspection. La commission souhaiterait attirer l’attention du gouvernement sur le paragraphe 72 de son étude d’ensemble de 2006 sur l’inspection du travail dans lequel elle avait souligné que le temps et l’énergie consacrés par les inspecteurs du travail aux tentatives de résolution des conflits du travail collectifs, en particulier dans les cas où les ressources sont rares, le seraient souvent au détriment de l’exercice de leurs missions principales telles que définies à l’article 3, paragraphe 1, de la convention. A cet égard, la commission note qu’il est recommandé dans le rapport d’audit de 2010 de créer une commission de conciliation et de médiation, comme prévu par la loi de 2007 sur les relations du travail, entre autres pour décharger les fonctionnaires/inspecteurs du travail de leurs tâches de résolution des conflits. La commission prie le gouvernement d’indiquer les mesures prises ou envisagées pour décharger les inspecteurs du travail des fonctions de conciliation qui leur sont confiées, et de fournir des informations sur toutes mesures prises ou envisagées pour créer la commission de conciliation et de médiation, comme cela est recommandé dans l’audit de 2010, de façon à ce que les inspecteurs du travail puissent exercer leurs missions principales telles que définies à l’article 3, paragraphe 1, de la convention, et procéder à des inspections dans le nombre le plus élevé possible de lieux de travail industriels et commerciaux assujettis à l’inspection.

Article 5 b). Collaboration entre les fonctionnaires de l’inspection du travail et les employeurs et les travailleurs. La commission note que, d’après l’audit de 2010, les inspecteurs du travail ne collaborent pas régulièrement avec les employeurs et les travailleurs ou leurs organisations, que ce soit en termes de planification de la politique, de programmation ou de sensibilisation. A cet égard, elle note également qu’il est recommandé dans l’audit de 2010 que le ministère du Travail prenne les dispositions appropriées pour promouvoir cette collaboration, par exemple en utilisant le Conseil national du travail en tant qu’organe consultatif pour discuter des questions liées à l’inspection du travail et à l’inspection de la sécurité et de la santé au travail, ou pour encourager les partenaires sociaux à collaborer entre eux au niveau de l’entreprise de manière à améliorer l’application volontaire de la législation du travail sur le lieu de travail. La commission serait reconnaissante au gouvernement de fournir des informations sur toutes mesures prises ou envisagées pour promouvoir cette collaboration entre les services de l’inspection du travail et les partenaires sociaux, y compris au moyen du Conseil national du travail et du Conseil national de la sécurité et de la santé au travail, à la lumière des recommandations de l’audit de 2010.

Article 6. Conditions de service des inspecteurs du travail. La commission note que, d’après l’audit de 2010, les salaires des fonctionnaires du travail du ministère du Travail sont très faibles et leur permettent souvent à peine de faire face au coût de la vie. Des rapports d’évaluation trimestriels des membres du personnel sont systématiquement établis et soumis au Département du travail mais ils n’ont que peu d’influence sur la promotion ou l’avancement des fonctionnaires. En fait, il n’existe pas de perspectives de carrière claires pour les fonctionnaires du travail, dont la valorisation professionnelle et la promotion sont limitées. La commission rappelle au gouvernement que, en vertu de l’article 6 de la convention, le personnel de l’inspection doit être composé de fonctionnaires publics dont le statut et les conditions de service leur assurent la stabilité dans leur emploi et les rendent indépendants de tout changement de gouvernement et de toute influence extérieure indue. Elle souhaite souligner, se référant au paragraphe 204 de l’étude d’ensemble de 2006 sur l’inspection du travail, qu’il est indispensable que le niveau de rémunération et les perspectives de carrière des inspecteurs soient tels qu’ils puissent attirer un personnel de qualité, le retenir et le mettre à l’abri de toute influence indue. La commission prie le gouvernement d’indiquer les mesures prises ou envisagées pour améliorer progressivement les conditions de service des inspecteurs du travail, y compris leur rémunération et leurs niveaux de salaire, de façon à ce qu’ils soient indépendants d’influences extérieures indues et à ce qu’ils bénéficient de la neutralité nécessaire à l’exercice efficace de leurs tâches.

Article 7. Formation des inspecteurs du travail. La commission note que, d’après l’audit de 2010, les inspecteurs généraux du travail n’ont généralement pas de formation correspondant à leurs fonctions et que l’absence de formation initiale et en cours d’emploi les empêche d’acquérir les capacités et compétences nécessaires pour remplir leur rôle. Elle note cependant que les inspecteurs SST, au Kenya, ont en général une formation technique spécifique dans leurs domaines d’expertise (médecine du travail, ingénierie, etc.). Elle note qu’il est recommandé dans l’audit de 2010 que le ministère du Travail prenne des mesures pour recenser et classer par ordre de priorité les besoins de formation du personnel d’inspection en place et qu’il prenne d’autres mesures pour renforcer les capacités de formation, par exemple en adoptant et en appliquant un plan de formation avec l’assistance technique du BIT et du centre du BIT à Turin. Cette formation devrait inclure le contenu de la nouvelle législation de 2007 afin de permettre aux inspecteurs d’appliquer correctement la loi et de pouvoir conseiller les employeurs et les travailleurs quant à ses prescriptions. Des règles d’accompagnement ou des recueils de pratiques devraient être préparés à l’intention des fonctionnaires du travail. De plus, s’agissant des futurs recrutements, le ministère du Travail devrait veiller à ce que les inspecteurs disposent d’un certain niveau de formation technique dans leurs domaines de spécialisation respectifs basée sur les exigences types en matière de qualifications. La commission prie le gouvernement de fournir des informations sur toutes mesures de suivi prises en ce qui concerne les recommandations ci-dessus ainsi que sur les activités de formation des inspecteurs du travail entreprises durant la période sur laquelle portera son prochain rapport (fréquence, durée, nombre de participants, sujets couverts, etc.).

Articles 10, 11 et 16. Ressources humaines et matérielles de l’inspection du travail et efficacité des inspections. La commission prend note des informations figurant dans le rapport annuel de 2011 du Commissaire au travail sur les effectifs du ministère du Travail. Elle croit comprendre que le nombre total d’inspecteurs/fonctionnaires du travail est passé de 82 en 2005 à 95 en 2011 et que 203 postes sont vacants (106 en 2005), ce qui signifie que certains des 49 bureaux du travail des comtés ne sont pourvus que d’un seul fonctionnaire, tandis que d’autres n’en ont pas du tout. Elle note également que, d’après l’audit de 2010, la DOSHS dispose de 58 fonctionnaires techniques et de 21 spécialistes et techniciens. Elle note que les résultats de l’audit de 2010 montrent que les problèmes de ressources, notamment l’insuffisance des effectifs chargés de l’inspection du travail, le manque d’équipement de bureau et de moyens de transport, persistent et que l’on n’entrevoit guère de perspectives d’amélioration dans un proche avenir. S’agissant plus particulièrement des moyens de transport, la commission note que presque tous les bureaux du travail des comtés ne disposent d’aucun véhicule et que les lieux de travail sont dispersés dans de vastes zones dans des régions reculées, loin des grandes villes. Elle note en outre que, lorsqu’il n’y a pas de véhicules de fonction, les inspecteurs visitent parfois les entreprises à pied ou en utilisant les transports publics qui ne leur sont pas remboursés. La commission prend note toutefois de l’information figurant dans l’audit de 2010 selon laquelle les services de la DOSHS s’attendent à ce qu’un fonds SST soit approuvé par le Parlement, ce fonds devant améliorer considérablement les ressources disponibles pour le bon fonctionnement des services SST au Kenya. La commission prend note en outre des recommandations relatives à l’affectation stratégique des ressources en ordinateurs et véhicules afin que l’impact obtenu soit le plus fort possible. Le gouvernement devrait envisager d’élaborer une politique officielle de partage des ressources et de rembourser les fonctionnaires du travail qui utilisent les transports publics dans l’exercice de leurs fonctions. Se référant à son observation, la commission prie le gouvernement de faire tout son possible pour mettre à la disposition des services de l’inspection du travail les moyens budgétaires nécessaires à leur fonctionnement efficace et de tenir le BIT informé de toutes mesures prises ainsi que des résultats obtenus à cet égard.

La commission prie également le gouvernement d’indiquer si le fonds SST susmentionné a été approuvé et, dans l’affirmative, quel est son impact sur le fonctionnement des services SST (amélioration des ressources humaines et matérielles, notamment en ce qui concerne les moyens de transport, le nombre et la qualité des visites d’inspection, etc.).

Articles 5 a), 17 et 18. Contrôle de l’application des dispositions légales relatives aux conditions de travail et à la protection des travailleurs. Coopération efficace entre les services de l’inspection du travail et l’appareil judiciaire. La commission note que le rapport du gouvernement se réfère à un certain nombre de développements dont elle comprend qu’ils vont probablement améliorer le contrôle de l’application de la législation du travail et l’engagement de poursuites en cas de violation de cette législation grâce à un meilleur accès aux tribunaux. A cet égard, la commission note que le Tribunal du travail, qui est actuellement l’un des départements du ministère du Travail, devrait devenir l’une des composantes de l’appareil judiciaire. Outre le Tribunal du travail, les premiers magistrats des tribunaux des comtés, dans l’ensemble du pays, ont été habilités à connaître de toutes les affaires concernant l’emploi et les relations du travail, dans leurs juridictions respectives, et à rendre des décisions sur ces affaires. Selon les informations figurant dans le rapport annuel de 2011 du Commissaire au travail, 11 297 inspections, au total, ont été effectuées, et 50 cas, au total, ont été portés directement devant le Tribunal du travail par le ministère du Travail, dont 38 ont fait l’objet d’une décision et 21 sont encore pendants. De plus, 53 cas ont été portés par les procureurs du travail devant les premiers magistrats des tribunaux des comtés. Il faudrait cependant que la commission puisse disposer de davantage d’informations détaillées sur le nombre d’infractions décelées, les mesures de suivi adoptées et leurs résultats pour qu’elle soit en mesure d’évaluer en pleine connaissance de cause le fonctionnement du système de contrôle du respect de la législation ainsi que les sanctions imposées en cas de violation de la législation du travail.

De plus, s’agissant de la question soulevée précédemment par la commission en ce qui concerne l’élaboration de règles, procédures et règlements à l’usage du Tribunal du travail, auxquels le gouvernement s’est référé dans son dernier rapport comme un moyen d’encourager un traitement diligent et attentif, par les organes judiciaires, des infractions signalées par l’inspection du travail, la commission note que, d’après l’audit de 2010, ces règles sont actuellement en cours de préparation par une commission du Conseil national du travail.

La commission prie le gouvernement de fournir des statistiques sur le nombre d’infractions décelées, les dispositions légales auxquelles elles se rapportent, le nombre de cas soumis au Tribunal du travail et aux premiers magistrats des tribunaux des comtés ainsi que sur leur issue (nature des sanctions imposées, montant des amendes à payer, etc.).

La commission prie le gouvernement d’indiquer toutes mesures prises ou envisagées pour renforcer la coopération effective entre les services de l’inspection du travail et l’appareil judiciaire (telles qu’une formation fournie aux inspecteurs du travail, aux procureurs publics et aux juges sur les aspects procéduraux et matériels de la législation du travail et sur les procédures d’inspection, des réunions conjointes pour discuter des aspects pratiques de la coopération, etc.).

La commission prie de nouveau le gouvernement de communiquer copie de toutes lois ou tous règlements régissant la procédure légale du Tribunal du travail, lorsque ces textes auront été adoptés.

Articles 5, paragraphe 1, 20 et 21. Rapport annuel sur les activités de l’inspection du travail. La commission note que le rapport annuel de 2011 du Commissaire au travail a été publié sur le site Web du ministère du Travail (le dernier rapport portait sur l’année 2005). Ce rapport contient des informations sur le nombre d’inspecteurs/fonctionnaires du travail, le nombre d’inspections du travail effectuées dans les différents comtés, le nombre des accidents du travail notifiés, ventilés par secteur économique, et le nombre total de cas portés devant le Tribunal du travail et les premiers magistrats des tribunaux des comtés. Le rapport ne contient cependant pas de statistiques sur les lieux de travail assujettis à l’inspection et sur le nombre de travailleurs qui y sont employés, ni de statistiques sur les maladies professionnelles. A cet égard, la commission note que, selon les informations figurant dans le rapport d’audit de 2010, les renseignements sur les entreprises sont envoyés au ministère par les fonctionnaires du travail qui effectuent les inspections mais ne sont pas systématiquement organisés, enregistrés et utilisés comme outils de planification des visites d’inspection et pour suivre ensuite les progrès réalisés dans un lieu de travail donné. La commission prend note de la récente révision du formulaire actuel de recouvrement des données (LD101), dont le gouvernement a joint des copies à son rapport et qui a pour but de rendre plus efficace le recueil de statistiques et de données sur la situation sur les lieux de travail. Elle note également que, d’après l’audit de 2010, l’introduction d’un système électronique serait nécessaire pour que les informations actuellement recueillies avec le système actuel sur papier puissent être accessibles plus rapidement et plus facilement. La commission prend note enfin de l’engagement du gouvernement, en référence à ses observations générales de 2009 et 2010, de faire tout son possible pour assurer une coopération interinstitutionnelle entre les services de l’inspection du travail et les autres organismes gouvernementaux et institutions publiques et privées en possession des données pertinentes, en vue d’établir un registre des entreprises et de publier et communiquer les rapports annuels au BIT dans les délais prescrits.

Se référant aux recommandations respectives de l’audit de 2010, la commission prie le gouvernement de fournir de plus amples informations sur les efforts déployés pour mettre à jour le système de saisie des données, notamment grâce à la coopération interinstitutionnelle avec d’autres organismes gouvernementaux et institutions publiques ou privées en possession des données pertinentes (tels que la DOSHS, la CNSS, la Direction de la formation industrielle, les services fiscaux, les chambres de commerce, les administrations locales, etc.) afin, entre autres, d’obtenir une ventilation des données par établissements industriels et commerciaux.

La commission prie également le gouvernement de rendre compte des mesures prises pour assurer que les rapports annuels sur les activités de l’inspection du travail contiennent toutes les informations et toutes les statistiques sur ces activités, requises à l’article 21 a) à g) de la convention, y compris les statistiques manquantes sur les lieux de travail assujettis à l’inspection et sur le nombre des travailleurs qui y sont employés, sur les infractions et les sanctions imposées, et sur les cas de maladies professionnelles, et de s’assurer que ces informations sont publiées régulièrement et communiquées au BIT.

Articles 2, paragraphe 1, 3, paragraphe 1, 16, 17 et 23. Inspection du travail et travail des enfants. La commission note que le rapport annuel de 2011 du Commissaire au travail contient un certain nombre d’informations sur les activités de l’inspection du travail liées au travail des enfants, bien que ces informations ne portent que sur huit des 49 comtés. La commission prend note également de la référence du gouvernement, dans son rapport, à la formation à la gestion de projets de quatre fonctionnaires de la Division du travail des enfants du Département du travail, à l’Institut de l’administration du Kenya, et aux différents cours suivis au Centre international de formation à Turin, dans le domaine du travail des enfants, par 17 fonctionnaires gouvernementaux, dont cinq du ministère du Travail. Suite à ses précédents commentaires sur ce point, elle prie le gouvernement d’indiquer si la Division du travail des enfants a été dotée des moyens budgétaires nécessaires pour accomplir sa mission.

D’une façon plus générale, la commission prie le gouvernement de décrire les mesures prises par l’inspection du travail pour garantir le contrôle de l’application des dispositions légales en matière d’emploi des enfants et des adolescents (nombre et type des inspections et activités de sensibilisation) et de fournir des informations sur leurs résultats (infractions décelées, enquêtes, poursuites, condamnations et sanctions pénales imposées, réparations octroyées, etc.).