Observation (CEACR) - adopted 2012, published 102nd ILC session (2013)

Freedom of Association and Protection of the Right to Organise Convention, 1948 (No. 87) - Sweden (Ratification: 1949)

La commission prend note de l’information fournie par le gouvernement sur l’impact des changements législatifs, ainsi que des commentaires de la Confédération des entreprises de la Suède (CSE) joints au rapport du gouvernement. Elle prend note également des commentaires supplémentaires des 10 août 2011 et 13 novembre 2012 formulés par la Confédération suédoise des syndicats (LO) et la Confédération suédoise des cadres (TCO). La commission invite le gouvernement à fournir toute autre information qu’il considère comme pertinente en réponse à ces commentaires.

La commission rappelle que dans sa précédente observation elle avait pris note des commentaires de la LO et de la TCO concernant l’application de la convention dans le cadre du jugement de la Cour européenne de justice dans l’affaire Laval un Partneri c. Svenska Byggnadsarbetareforbundet (Laval). La LO et la TCO s’étaient référées à l’application a posteriori de l’interprétation donnée par la législation de l’Union européenne dans le jugement Laval à la grève dont il était question dans cette affaire et au paiement, imposé aux syndicats à titre de sanction, de dommages-intérêts et de frais juridiques, ainsi qu’aux modifications législatives ultérieures apportées à la loi sur le détachement de salariés à l’étranger et à la loi de 1976 sur la codétermination. La LO et la TCO dénoncent cette nouvelle législation dont elles estiment qu’elle n’autorise l’engagement d’une action revendicative contre un employeur étranger que si celle-ci a pour but d’aboutir à la conclusion d’une convention collective restreinte aux termes minima couverts par l’article 3(1)(a-g) de la directive sur l’affectation des travailleurs (PWD). Elles soulignent qu’une action syndicale contre un employeur étranger est donc interdite en ce qui concerne toute demande de termes ou de conditions d’emploi supérieurs au minimum absolu fixé dans une convention collective et en relation avec tout un éventail d’autres questions non abordées dans la PWD, telles que la couverture des travailleurs étrangers par l’assurance. De plus, l’article 5a, paragraphe 2, dispose qu’une action revendicative ne peut être entreprise lorsque l’employeur montre que les termes et conditions d’emploi des travailleurs sont, sur le fond, aussi favorables que les conditions minima prévues dans la convention collective centrale. La LO et la TCO contestent l’absence d’indications spécifiques sur la manière dont l’employeur peut montrer cela. La commission avait demandé au gouvernement de suivre l’impact des changements législatifs sur les droits prévus par la convention et de fournir un rapport détaillé.

Appréciation générale

Dans son dernier rapport, le gouvernement, faisant observer que la LO et la TCO ont soumis une réclamation similaire au Comité européen des droits sociaux (CEDS), fournit les informations suivantes. Il indique qu’une commission parlementaire composée de représentants de tous les partis représentés au Parlement a été chargée, le 27 septembre 2012, d’examiner la situation des travailleurs détachés et, après enquête: 1) de déterminer si l’application du règlement garantit la sauvegarde des conditions d’emploi fondamentales des travailleurs détachés en Suède; 2) en termes de prévisibilité, d’évaluer la pratique de l’Office suédois de l’environnement du travail en ce qui concerne sa tâche statutaire consistant à fournir des informations, ainsi que l’obligation des syndicats de donner des informations à l’Office suédois de l’environnement du travail sur les conventions collectives et, si nécessaire, de proposer des changements législatifs à cet égard; et 3) d’étudier les changements nécessaires à la sauvegarde du modèle suédois du marché du travail dans un contexte international. La commission poursuivra son dialogue avec les représentants des partenaires sociaux sur le marché du travail suédois et procédera à une analyse des conséquences, s’il y en a, des réglementations internationales pertinentes; elle présentera le résultat de ses travaux le 31 décembre 2014.

Le gouvernement se réfère également à un projet de loi sur les travailleurs intérimaires soumis au Parlement suédois le 18 septembre 2012 qui contient une proposition d’amélioration de la possibilité, pour les syndicats, d’engager une action revendicative pour obtenir une réglementation des termes et conditions d’emploi des travailleurs intérimaires détachés. Il est proposé que les changements législatifs entrent en vigueur le 1er janvier 2013. Enfin, le gouvernement se réfère à la directive sur l’amélioration de l’application de la directive de l’Union européenne (UE) sur le détachement des travailleurs qui est en cours de négociation au niveau de l’UE.

La commission prend note des préoccupations exprimées par la LO et la TCO quant au fait que la nouvelle situation fait qu’il est difficile de déterminer par avance ce qui est légal et qu’il existe un risque que d’importantes demandes de dommages-intérêts rendent les syndicats suédois plus prudents dans leurs exigences de conclusion de conventions collectives. Aucune action revendicative sectorielle visant à conclure une convention collective avec une entreprise étrangère n’a été engagée ces dernières années sur le marché suédois du travail, ce qui a conduit à une nette diminution du nombre des conventions collectives. Cela signifie que les travailleurs étrangers se retrouvent sans aucune protection quant à des termes et conditions raisonnables de rémunération et d’emploi lorsqu’ils travaillent sur le marché du travail suédois, et que les travailleurs suédois sont exposés à la concurrence de travailleurs très faiblement rémunérés et soumis à des conditions d’emploi misérables. Une autre conséquence est le fait que les entreprises suédoises ne sont plus placées sur un pied d’égalité avec les entreprises étrangères dans leur concurrence avec ces dernières. A long terme, il existe un risque de répercussion négative pour l’ensemble du modèle suédois du marché du travail.

La commission prend note des commentaires de la Confédération des entreprises suédoises selon lesquels: la libre prestation des services dans toute l’UE est l’un des fondements de l’UE, et cela implique de supprimer les obstacles à la fourniture de services entre Etats membres; la liberté de prestation des services est d’une importance vitale pour la croissance en Europe, et ses effets positifs dans des domaines tels que l’exportation et la consommation ne peuvent qu’accroître l’emploi et le bien-être dans les pays européens; les règles de l’UE donnent également aux citoyens la possibilité d’être employés dans d’autres pays; le but de la directive sur le détachement des travailleurs est donc de faciliter cette liberté de mouvement sans obstacle, tout en assurant que les travailleurs employés temporairement dans d’autres pays de l’Espace économique européen (EEE) bénéficient d’un niveau de protection suffisant. Etant donné que la Suède est un petit pays dont la prospérité dépend du commerce, ces règles sont d’une importance cruciale. Le secteur des services se développe aussi bien en Suède qu’en Europe et la fourniture des services à travers les frontières deviendra de plus en plus importante.

La CSE et l’Association suédoise des autorités locales et des régions ne considèrent pas que les changements apportés à la loi sur le détachement des travailleurs et à la loi sur la codétermination suite au jugement Laval violent les conventions de l’OIT. La confédération ajoute que ces changements ont été nécessaires pour respecter les prescriptions de la législation de l’UE en ce qui concerne la libre prestation des services et la non-discrimination. S’agissant du droit de grève, elle souligne que la convention no 87 ne contient pas de disposition sur un quelconque droit de grève, celui-ci restant donc une question de réglementation nationale. La confédération ajoute que, en Suède, il est habituel qu’un syndicat qui engage une action revendicative illégale doive payer des indemnités pour les pertes dues à cette action, comme cela est le cas dans la plupart des systèmes juridiques.

La confédération déclare que les changements apportés à la législation n’affectent que la capacité des syndicats à engager des actions revendicatives contre des entreprises étrangères et n’affectent en aucune manière le droit syndical et la capacité d’ouvrir des négociations volontaires sur une convention collective. Les syndicats suédois sont libres d’exiger les conditions qui leur semblent appropriées et leurs droits les plus fondamentaux à cet égard ne sont pas limités. Il n’existe pas non plus d’obstacles empêchant les travailleurs détachés en Suède de s’affilier à un syndicat suédois, ou empêchant des employeurs étrangers d’adhérer à une association d’employeurs suédoise. La confédération considère que les règles actuelles représentent une amélioration significative dans la mesure où il est aujourd’hui plus facile pour des entreprises de l’EEE d’opérer temporairement en Suède. Le nouveau système est plus prévisible et plus sûr juridiquement, et il permet aux entreprises de connaître à l’avance les conditions qu’elles seront obligées d’appliquer dans leurs opérations en Suède, et celles dans lesquelles les syndicats ont le droit de présenter des demandes dans le cadre d’une négociation collective. La confédération indique que les syndicats suédois continuent de demander à des entreprises étrangères de conclure des conventions collectives et que les entreprises étrangères signent habituellement de telles conventions. Elle n’a pas connaissance d’un quelconque différend survenu à cet égard ni de mesures prises par un employeur étranger pour se protéger contre une action revendicative. La confédération rappelle également que la loi sur le détachement des travailleurs dispose que des niveaux élevés de fiabilité doivent être respectés en ce qui concerne les déclarations de l’employeur visant à le protéger d’une action revendicative, si bien qu’il est probable que l’employeur, pour prouver quels sont les salaires et conditions effectivement appliqués, ne puisse se contenter de citer le contrat d’emploi. La confédération ne considère pas que le système actuel empêche des entreprises suédoises d’être compétitives avec des entreprises étrangères appliquant la réglementation suédoise en vigueur.

La confédération considère cependant avec inquiétude la législation proposée récemment par le gouvernement suédois (projet de loi 2011/12:178, loi sur le recrutement des travailleurs) dans laquelle ce dernier suggère que les agences étrangères de travail temporaire soient traitées de façon différente des autres entreprises étrangères, en autorisant que des actions revendicatives soient engagées contre les premières pour exiger des conditions dans des domaines inclus parmi les droits fondamentaux mais qui ne seraient pas restreints aux niveaux minima figurant dans les conventions collectives. La confédération estime que semblable situation conduirait probablement à une augmentation du nombre des conflits du travail avec des entreprises étrangères et qu’elle serait source d’incertitude quant aux différences entre les entreprises couvertes par ce projet de loi et les autres entreprises étrangères, et par conséquent qu’il deviendrait extrêmement difficile de prévoir les conditions précises que ces entreprises devraient appliquer dans le cadre de leurs opérations en Suède.

Dans leur communication supplémentaire en date du 13 novembre 2012, la LO et la TCO se félicitent de la proposition du gouvernement dont elles espèrent qu’elle permettra à la commission de mener à bien ses travaux. Elles regrettent cependant que la commission parlementaire constituée pour évaluer les changements apportés à la loi sur le détachement des travailleurs à l’étranger n’ait pas reçu pour mandat de réviser la loi à la lumière de la convention no 87 et de la convention (nº 98) sur le droit d’organisation et de négociation collective, 1949. Bien que la LO et la TCO considèrent que la nouvelle législation sur les travailleurs détachés par des agences d’emploi constitue un pas en avant, elles estiment que cela ne résout pas la question des vides juridiques dans les conventions collectives sur les questions qui ne relèvent pas de la directive sur le détachement des travailleurs. Enfin, elles déclarent que les discussions, au sein de l’UE, sur une directive visant à améliorer l’application de la directive sur le détachement des travailleurs, ne sont pas pertinentes car la proposition qui fait actuellement l’objet de discussions ne traite pas de la question du droit d’engager des actions revendicatives.

La commission prie le gouvernement de continuer de fournir des informations sur l’impact de la législation, et en particulier les résultats des travaux de la commission parlementaire et de tout changement législatif proposé, ainsi que des faits nouveaux au sujet du projet de loi concernant les travailleurs détachés par les agences de placement.

Sanctions pour action revendicative

Dans leur précédente communication, la LO et la TCO se référaient à une somme de 342 000 euros de dommages-intérêts, frais de procédure et intérêts que le Syndicat suédois des travailleurs de la construction (Byggnads) et le Syndicat suédois des électriciens ont été contraints de payer à l’agence, en faillite, qui avait détaché ses salariés lettons à la société Laval. A cet égard, la LO et la TCO déclarent que les syndicats ont été tenus pour responsables au titre d’une application a posteriori de l’interprétation donnée à la législation européenne dans le jugement Laval. En dépit du fait que, dans leur premier examen de l’affaire, en décembre 2004, les tribunaux suédois aient considéré que l’action collective était légale aux termes de la législation suédoise (décision qui ne peut faire l’objet d’appel), le tribunal suédois du travail a réexaminé l’affaire en 2009 à la lumière du jugement de 2007 de la Cour de justice de l’Union européenne et, étant donné que les syndicats admettaient désormais que l’action était illégale, a ordonné le paiement de dommages-intérêts. Tout en ayant payé en octobre 2010 la totalité des dommages-intérêts exigés, les syndicats continuent de faire valoir qu’ils ne sauraient être tenus pour responsables d’une action revendicative qu’ils considéraient comme légale au moment où elle a été engagée; s’attendre à ce que les syndicats auraient dû savoir que l’action serait considérée illégale, aux termes de la législation européenne, plusieurs années plus tard, est parfaitement déraisonnable.

La commission, observant que le gouvernement n’a pas répondu sur ce point, souhaite d’abord rappeler ses considérations lors de son examen de l’impact des jugements International Transport Workers’ Federation and The Finnish Seaman’s Union c. Viking Line ABP (Viking) et Laval dans un autre pays européen. Comme dans cette affaire, la commission souhaite rappeler qu’elle a pour tâche non pas de juger de l’exactitude des décisions de la Cour de justice de l’Union européenne dans les affaires Viking et Laval en ce qui concerne l’interprétation de la législation de l’Union européenne, sur la base de droits variés et distincts figurant dans le traité de la Communauté européenne, mais d’examiner si l’impact de ces décisions au niveau national est tel qu’il revient à dénier aux travailleurs leurs droits de liberté syndicale tels que les leur garantit la convention no 87. A l’époque, la commission s’était déclarée préoccupée par le fait que la menace omniprésente d’une demande de dommages-intérêts risquant de placer le syndicat en faillite, ce qui serait possible à la lumière des jugements Viking et Laval, créait une situation portant atteinte à l’exercice des droits prévus par la convention. Dans la présente affaire, la commission est extrêmement préoccupée par le fait que le syndicat en question ait été tenu pour responsable d’une action qui était légale aux termes de la législation nationale et dont on ne pouvait pas raisonnablement présumer qu’elle serait considérée comme une infraction à la législation européenne. La commission rappelle qu’imposer des sanctions à des syndicats parce qu’ils ont mené une grève légitime constitue une grave violation des principes de la liberté syndicale. La commission considère que ce principe est tout à fait pertinent dans les circonstances dans lesquelles l’action était légale au moment où elle a été menée. Tout en étant consciente que le paiement a déjà été effectué en faveur de l’agence en faillite, la commission prie le gouvernement de revoir cette question avec les partenaires sociaux concernés afin de trouver d’éventuelles solutions pour l’indemnisation des deux syndicats, en particulier à la lumière du jugement rendu par le tribunal en 2004, qui avait conduit les syndicats à penser que leur action était légale.

Lex Laval

La commission prend note du fait que le gouvernement réaffirme que les changements législatifs effectués suite au jugement Laval, entrés en vigueur le 15 avril 2010, ne violent aucune des conventions de l’OIT sur la liberté syndicale ou la négociation collective. Le gouvernement explique que la partie essentielle des changements en question est le nouvel article 5a qui ne se réfère qu’au droit des syndicats suédois d’engager une action revendicative contre un employeur étranger qui détache des travailleurs en Suède et qui n’affecte ni les droits des travailleurs de constituer des syndicats ou d’y adhérer ni leur droit d’engager une négociation collective. De plus, la restriction ne se réfère qu’à des actions revendicatives ayant pour but l’obtention de conditions allant au-delà des principales dispositions de la PWD. Le gouvernement ajoute que les amendements ne concernent pas une action revendicative dans un contexte purement national et il affirme que la convention protège essentiellement les conditions nationales et non les travailleurs détachés dans un autre pays. De plus, le gouvernement a déclaré que la convention offre essentiellement une protection en cas d’action revendicative contre le propre employeur du travailleur, ce qui n’est pas le cas si le travailleur détaché n’est pas membre du syndicat suédois.

La commission prend note des commentaires de la LO et de la TCO selon lesquels le but explicite de la législation suédoise avant l’affaire Laval, et en particulier la règle Lex Britannia qui autorisait une action revendicative aux fins de contraindre un employeur étranger à conclure une convention collective même si cet employeur était déjà lié par une convention collective avec un syndicat dans son pays d’origine, était d’obtenir une égalité de traitement, sur le marché du travail suédois, entre les entreprises et travailleurs étrangers et suédois. La commission note que la LO et la TCO dénoncent la nouvelle législation dont elles disent qu’elle n’autorise une action revendicative contre un employeur étranger que si celle-ci a pour but d’obtenir la conclusion d’une convention collective restreinte aux termes minima couverts par l’article 3(1)(a-g) de la PWD. Elles soulignent qu’une action revendicative contre un employeur étranger est donc interdite pour toute exigence d’un terme ou d’une condition d’emploi allant au delà du minimum absolu fixé par une convention collective centrale et en relation avec un éventail d’autres questions dont il n’est pas fait mention dans la PWD, telles qu’une couverture des travailleurs étrangers par l’assurance. De plus, l’article 5a, paragraphe 2, stipule qu’une action revendicative ne peut pas être engagée si l’employeur se borne à démontrer que les termes et conditions d’emploi du travailleur, sur le fond, sont aussi favorables que les conditions minima mentionnées dans la convention collective centrale. En d’autres termes, l’employeur n’a même pas besoin d’être lié par une convention collective avec un syndicat dans son propre pays ou de prouver de façon juridiquement contraignante qu’il garantit des conditions minima pour être protégé contre une action revendicative. Enfin, la LO et la TCO indiquent que, bien que le mouvement syndical suédois ait déployé beaucoup d’efforts pour organiser les travailleurs étrangers détachés en Suède, aucune distinction n’est faite en ce qui concerne les restrictions imposées en matière d’action revendicative, selon que le syndicat compte ou non des membres dans l’entreprise étrangère.

Dans son dernier rapport, le gouvernement, tout en observant qu’il n’y a pas encore eu d’évaluation objective et complète des changements législatifs, fournit des statistiques provenant de l’Office national de médiation montrant que le nombre de conflits avec des employeurs étrangers est faible; il y a eu un conflit de ce type en 2007 et 2008 et aucun entre 2009 et 2011. Avant 2007, le nombre des conflits a été légèrement plus élevé puisqu’il a été de cinq en 2002 et 2003, de 12 en 2004, de 11 en 2005 et de quatre en 2006.

Sur un plan plus général, la commission rappelle que, lors de la détermination de sa position en ce qui concerne les restrictions autorisées pouvant être apportées au droit de grève, elle n’a jamais inclus la nécessité d’évaluer la proportionnalité des intérêts en gardant à l’esprit une notion de liberté d’établissement ou de liberté de fourniture des services. La commission a cependant suggéré que, dans certains cas, la notion de service minimum négocié permettant d’éviter des dommages risquant d’être irréversibles ou hors de proportion pour de tierces parties peut être prise en compte et, si un accord ne peut être trouvé, la question devrait être portée devant un organisme indépendant (voir étude d’ensemble sur les conventions fondamentales à la lumière de la Déclaration de 2008 sur la justice sociale pour une mondialisation équitable de 2012, paragr. 136-139). La commission considère cependant que les principes de la convention n’imposent pas la reconnaissance d’une règle Lex Britannia, laquelle est très particulière à la Suède. Ce serait une question à déterminer au niveau national.

Cependant, la commission n’observe pas moins avec préoccupation que les amendements à la loi sur le détachement de travailleurs à l’étranger restreignent le recours à l’action revendicative pour l’obtention de conditions correspondant aux conditions minima de la PWD et empêchent de surcroît les syndicats d’engager une action revendicative, même lorsqu’ils comptent des membres dans l’entreprise concernée, et ce, qu’il existe ou non une convention collective couvrant les travailleurs intéressés, à condition que l’employeur puisse démontrer que les termes et conditions d’emploi des travailleurs sont aussi favorables que les conditions minima de la convention collective centrale. La commission considère que les travailleurs étrangers devraient avoir le droit d’être représentés par l’organisation de leur choix pour défendre leurs intérêts professionnels et que l’organisation de leur choix devrait pouvoir défendre les intérêts de ses membres, y compris au moyen d’une action revendicative. La commission prie par conséquent le gouvernement d’examiner avec les partenaires sociaux les amendements apportés en 2010 à la loi sur le détachement de travailleurs à l’étranger, de manière à s’assurer que les organisations de travailleurs, représentant des travailleurs étrangers détachés, ne soient pas restreintes dans leurs droits, uniquement à cause de la nationalité de l’entreprise.