Observation (CEACR) - adopted 2012, published 102nd ILC session (2013)

Labour Inspection Convention, 1947 (No. 81) - Venezuela (Bolivarian Republic of) (Ratification: 1967)

Dans son observation de 2011, la commission avait pris note du rapport du gouvernement, des commentaires formulés par la Confédération des travailleurs du Venezuela (CTV) dans une communication datée du 29 août 2011, ainsi que par l’Alliance syndicale indépendante (ASI) dans une communication datée du 30 août 2011. Elle avait pris note aussi de la réponse du gouvernement aux commentaires de la CTV et de l’ASI datés du 30 novembre 2011 mais, comme cette réponse avait été reçue trop tard pour être examinée, la commission s’était réservée de le faire à sa session suivante. La commission prend note en outre d’une communication datée du 31 août 2012, dans laquelle la CTV réitère ses commentaires de 2011. Elle note également que l’ASI formule, dans une communication datée du 14 août 2012, des commentaires se rapportant à la convention (nº 155) sur la sécurité et la santé des travailleurs, 1981, qui ont une incidence au regard de l’application de la présente convention. Enfin, elle prend note de la réponse du gouvernement à ces commentaires de la CTV et de l’ASI, qui fait l’objet de deux communications distinctes, datées du 9 novembre 2011.

Articles 3, paragraphe 1, et 13 de la convention. Activités de l’inspection du travail en matière de sécurité et de santé au travail (SST). Dans une communication datée du 30 août 2011, l’ASI dénonce une carence chronique dans la supervision de la SST, malgré quelques améliorations depuis la création de l’Institut national de prévention en matière de santé et de sécurité au travail (INPSASEL).

Dans les commentaires de 2011 relatifs à la convention no 155, l’ASI et la CTV signalent une augmentation du nombre des accidents du travail par rapport à ce qu’était la situation dix ans plus tôt et, notamment, une augmentation spectaculaire du nombre des accidents du travail dans l’industrie pétrolière au cours des huit dernières années. Elles qualifient de médiocres les conditions de certaines installations de Petróleos de Venezuela S.A. (PVDSA) et d’inadéquates les conditions de SST des installations gazières de l’ensemble du pays. Dans une communication, datée du 9 novembre 2012, le gouvernement se réfère à l’instauration par l’INPSASEL de nouvelles procédures visant au renforcement de l’action des services d’inspection du travail en matière de SST. Le gouvernement fait état, à cet égard, de la mise en place d’«inspections intégrées» menées par des équipes pluridisciplinaires de différents services techniques des directions de la santé au travail (DIRESAT) visant notamment les entreprises où les accidents du travail ont été fréquents. Il fait également état d’«opérations de réactualisation» dans les juridictions des DIRESAT connaissant un nombre élevé d’accidents du travail. La commission prie le gouvernement de fournir des informations sur le nombre des contrôles effectués par l’inspection du travail en matière de SST, notamment dans les secteurs connaissant des taux élevés d’accidents du travail, comme ceux de la construction et du pétrole, de même que sur les mesures prises par suite par les services de l’inspection du travail, les dispositions légales sur lesquelles elles s’appuient, la nature des sanctions imposées, informations qui devraient être incluses dans les rapports annuels de l’inspection du travail.

Elle le prie également de fournir des informations sur toutes activités de prévention menées, notamment sur l’action déployée pour informer et conseiller, et pour faire prendre des dispositions à effet immédiat en cas de menace imminente pour la santé ou la sécurité de travailleurs (articles 3, paragraphe 1 b), et 13 de la convention).

La commission prie le gouvernement de donner des informations sur l’impact des activités et opérations susmentionnées de l’INPSASEL en termes de respect des dispositions légales ayant trait aux conditions de travail et à la protection des travailleurs.

Notant que le gouvernement n’a pas fourni d’informations à cet égard, elle le prie de donner des informations sur le nombre des inspecteurs du travail relevant de l’INPSASEL qui sont chargés de s’occuper des questions de SST.

Article 3, paragraphe 2. 1. Conciliation des diverses fonctions confiées aux inspecteurs du travail. La commission note que, en vertu de l’article 507, alinéa 10, de la loi organique sur le travail, les travailleurs et les travailleuses (LOTTT) dans sa teneur modifiée, les inspecteurs du travail sont tenus d’intervenir et d’agir comme conciliateurs pour faciliter la négociation de conventions collectives et régler les conflits collectifs du travail. La commission tient à souligner, comme elle le fait depuis 2002, que le personnel de l’inspection du travail ne devrait pas être surchargé par d’autres tâches, au détriment de leurs fonctions principales. Cela est particulièrement important lorsque les ressources humaines et matérielles sont limitées, comme permettent de le penser les commentaires de l’ASI dans sa communication du 30 août 2011. La commission prie le gouvernement de prendre les mesures d’ordre législatif et pratique nécessaires pour revoir les attributions confiées aux inspecteurs du travail, afin que ceux-ci puissent se consacrer entièrement à veiller à l’application des dispositions légales touchant aux conditions de travail et à la protection des travailleurs, et à prévenir ainsi l’apparition de situations susceptibles de donner lieu à des conflits du travail.

2. Fonctions des inspecteurs du travail en matière de travail non déclaré. La commission croit comprendre, d’après les informations contenues dans le rapport du gouvernement, que le Plan national de développement économique et social pour 2007-2013 vise, entre autres choses, le travail non déclaré, et que des contrôles sont effectués périodiquement de manière conjointe avec des agents du ministère du Pouvoir populaire pour les relations intérieures et la Justice (MPPRIJ), du Service national de l’administration des impôts et taxes (SENIAT) et du ministère populaire de la Défense (MPPD). La commission prie le gouvernement de donner des informations sur la finalité et la portée des contrôles susmentionnés et sur l’impact de ces activités menées par les services de l’inspection du travail en termes d’application des dispositions légales ayant trait aux conditions de travail et à la protection des travailleurs. Elle le prie également de donner des informations sur le nombre des infractions constatées, les dispositions légales pertinentes, les mesures de réparation ordonnées et les sanctions éventuellement imposées.

Articles 6 et 7. Statuts et conditions de service du personnel de l’inspection du travail. Principe d’indépendance des inspecteurs du travail par rapport à tout changement de gouvernement ou à toute influence extérieure indue. La commission note que, dans sa communication datée du 30 août 2011, l’ASI affirme que les conditions de service des inspecteurs du travail sont inadéquates, notamment qu’ils ne jouissent pas de la stabilité dans leur emploi ni de perspectives de carrière, que leur niveau de rémunération est médiocre et leur formation insuffisante. La CTV, dans ses communications datées des 29 août 2011 et 31 août 2012, déclare que l’inspection du travail est affectée, sur le plan de l’efficacité et du professionnalisme, par le statut précaire de son personnel, sa politisation et sa corruption. La CTV allègue que l’inspection du travail est utilisée comme un instrument politique pour soutenir les objectifs du gouvernement et ceux du parti au pouvoir, et qu’elle est souvent dressée contre les syndicats pour promouvoir des organisations parallèles ayant des liens étroits avec le gouvernement. De plus, d’après les commentaires de l’ASI, datés du 14 août 2012 relatifs à la convention no 155, les services de l’inspection du travail manquaient de professionnalisme et souffraient de «clientélisme» par le passé, même si, la commission croit comprendre, d’après les commentaires de l’ASI, que des mesures ont été prises à cet égard. Dans sa communication, datée du 30 novembre 2011, le gouvernement réfute les allégations de la CTV et se réfère aux articles 19 et 34 de la loi portant statuts de la fonction publique, aux termes desquels les fonctionnaires jouissent d’une stabilité absolue dans leur emploi et sont nommés après avoir réussi à des concours publics, et ils ont l’interdiction de se livrer à la propagande ou à la coercition ou encore d’afficher leur conviction politique dans l’exercice de leurs fonctions. La commission prie le gouvernement de donner des informations sur le statut et les conditions de service (stabilité dans l’emploi, rémunération, perspective de carrière, etc.) des différentes catégories de personnel exerçant les fonctions d’inspection du travail, telles que les «inspecteurs chargés de l’exécution», les «inspecteurs du travail» et les «superviseurs du travail» mentionnée dans la LOTTT, ainsi que les «commissaires spéciaux du travail» mentionnés dans le rapport du gouvernement.

Elle prie le gouvernement de communiquer l’organigramme du système d’inspection du travail, ainsi que des informations sur les liens opérationnels dans l’ensemble de ces structures.

La commission prie le gouvernement de donner des informations sur les critères et les procédures appliqués pour le recrutement du personnel de l’inspection du travail aux différents niveaux de la hiérarchie (article 7, paragraphe 1, de la convention), notamment sur les nouvelles catégories d’inspecteurs du travail introduites par la LOTTT, comme celle de l’«inspecteur chargé de l’exécution» (organe responsable de l’engagement, durée et méthodes d’évaluation des qualifications, nombre de candidats, nombre de candidats sélectionnés, etc.).

Articles 3, paragraphe 1 a) et b), 17, 18 et 21. Majoration des sanctions et application d’autres peines en cas de violation de la législation du travail. Equilibre entre l’action de prévention et de contrôle de l’inspection du travail. La commission note que, d’après les commentaires de l’ASI datés du 14 août 2012 relatifs à la convention no 155, la délivrance de ce qui est convenu d’appeler des «labels de conformité du travail», condition préalable à l’obtention de contrats avec l’Etat pour recevoir des devises étrangères ou l’obtention de licences d’importation ou d’exportation, a été conçue comme un moyen de pression et de contrôle sur les entreprises privées et vise principalement les employeurs qui se sont montrés opposés politiquement au gouvernement par le passé. Selon l’ASI, la délivrance ou le retrait de tels «labels» revêt un caractère largement discrétionnaire et il n’y a, dans ce domaine, aucune garantie quant au respect du droit.

Dans ce contexte, la commission note que, suite à l’entrée en vigueur de la nouvelle version de la LOTTT de mai 2012, le degré de pouvoir des inspecteurs du travail en matière de sanctions et d’application a été renforcé. L’article 512 de la LOTTT crée la fonction d’«inspecteur chargé de l’application» au sein de chaque direction, pour l’application des instructions administratives à effets spéciaux. Ces inspecteurs sont habilités à demander le retrait du «label de conformité du travail» prévu par le décret no 4248 du 30 janvier 2006, tant que les employeurs ne se sont pas conformés à ces instructions administratives et, en cas d’obstruction de l’employeur à la mise en œuvre de ces instructions, ils peuvent requérir le concours de la force publique ou l’arrestation de l’employeur sous l’autorité du bureau du procureur.

La commission note que, en vertu du décret no 4248 du 30 janvier 2006 créant le label de conformité du travail, le certificat administratif délivré par le ministère populaire du Travail et de la Sécurité sociale (MINPPTRASS) est valable un an et il est une condition préalable à l’obtention de contrats ou d’accords avec tous les organismes gouvernementaux, notamment pour l’obtention de prêts des finances publiques, l’autorisation de demandes de financement de l’importation de matières brutes, l’autorisation de recevoir des devises étrangères de l’Administration publique nationale et la délivrance de licences d’exportation ou d’importation. Aux termes de l’article 553 de la LOTTT, si l’employeur ne satisfait pas aux obligations énoncées, la délivrance du label de conformité du travail peut lui être refusée ou lui-même peut être révoqué. Aux termes de l’article 4 du décret no 4248, les inspecteurs du travail doivent refuser de délivrer ce label ou annuler la délivrance de celui-ci si l’employeur: a) est en infraction par rapport à une ordonnance, une instruction ou une autre décision du ministère du Travail; b) refuse de déférer à une ordonnance administrative ou une décision de l’inspection du travail; c) méconnaît toute décision émanant de fonctionnaires compétents chargés de la supervision et de l’inspection; d) n’applique pas une décision de l’Institut vénézuélien d’assurance sociale (IVSS) ou de l’INPSASEL; e) n’applique pas une décision des tribunaux du travail ou de la sécurité sociale; f) ne règle pas à temps ses cotisations, notamment, de sécurité sociale; ou g) a enfreint les droits relatifs à la liberté syndicale, à la négociation collective ou à la grève. La commission note que le gouvernement indique dans sa communication du 30 novembre 2011 que cet instrument est actuellement en cours d’informatisation afin de rendre la vérification plus facile.

Comme la commission l’a souligné aux paragraphes 280 et suivants de son étude d’ensemble de 2006 sur l’inspection du travail, pour l’inspection du travail, les fonctions de contrôle et de conseil sont, en pratique, inséparables. La commission a considéré en outre que le fait de commettre une infraction peut résulter d’une méconnaissance des termes ou de la portée du droit applicable. C’est pourquoi l’inspecteur du travail devrait toujours avoir la faculté d’écarter le recours à la sanction pour assurer l’application des dispositions légales. L’article 17, paragraphe 2, de la convention no 81 prescrit à cet effet qu’il doit être laissé à la libre décision des inspecteurs du travail de donner des avertissements ou des conseils au lieu d’intenter ou de recommander des poursuites. Cette liberté de décision suppose chez le personnel d’inspection une faculté de jugement lui permettant de distinguer entre l’infraction intentionnelle grave ou répétée, la négligence coupable ou la mauvaise volonté flagrante, qui appellent une sanction, et l’infraction involontaire ou légère, pouvant faire l’objet d’un simple rappel à l’ordre. Des inspecteurs compétents et expérimentés sont conscients de la vertu des conseils et des mises en garde comme moyens d’incitation à une bonne application des exigences légales.

La commission prie le gouvernement de répondre de manière détaillée aux allégations de l’ASI concernant l’impact du label de conformité dans la pratique et l’absence de voies de recours dans ce domaine. Elle demande au gouvernement de communiquer des données sur les cas dans lesquels le label de conformité a été refusé ou retiré par des inspecteurs du travail en indiquant les infractions qui en étaient la cause et les dispositions légales qui s’y rapportaient. En outre, elle le prie de donner des informations sur la nature, la fréquence et la teneur des «instructions administratives à effets spéciaux» s’adressant aux employeurs, en indiquant les dispositions légales sur lesquelles celles-ci se fondent et de communiquer des exemples de telles instructions. Elle le prie de fournir des informations sur le nombre des cas dans lesquels des inspecteurs du travail ont requis le concours de la force publique pour faire appliquer ces instructions administratives et si des employeurs ont été arrêtés dans ce cadre.

La commission demande au gouvernement d’indiquer de quelle manière les inspecteurs du travail exercent, dans la pratique, la liberté prévue à l’article 17 de la convention de décider ou non de donner des avertissements ou des conseils au lieu d’intenter ou de recommander des poursuites. Elle le prie d’indiquer de quelle manière il est assuré que les inspecteurs du travail prennent des mesures appropriées pour faire respecter la législation du travail et ménagent un juste équilibre entre leur rôle préventif et leur rôle répressif. Elle le prie également de communiquer copie de toutes instructions internes pertinentes.

Etant donné que le gouvernement ne communique pas d’informations sur le nombre des infractions constatées et les sanctions imposées suite aux visites d’inspection, la commission prie le gouvernement de communiquer des statistiques des infractions et des sanctions, notamment: i) le nombre des infractions enregistrées par les autorités compétentes; ii) le détail de la qualification de ces infractions au regard des dispositions légales pertinentes; iii) le nombre des condamnations; iv) le détail de la nature des sanctions imposées par les autorités compétentes dans les différents cas (amendes, peines d’emprisonnement, retraits du label de conformité, etc.), ces informations devant être incluses dans le rapport annuel sur les activités de l’inspection du travail.

Article 11. Moyens matériels à la disposition du personnel de l’inspection du travail. Dans ses commentaires du 30 août 2011, l’ASI affirme que le MINPPTRASS a le plus faible budget de toute l’administration publique, ce qui tendrait à limiter la qualité du contrôle du respect des normes du travail, et elle dénonce, dans ses commentaires du 14 août 2012, une insuffisance des moyens de transport à la disposition des services de l’inspection du travail.

La commission note avec intérêt que le gouvernement indique que des efforts notables ont été déployés dans ce domaine, si bien que tous les superviseurs disposent désormais d’un ordinateur portable, que toutes les unités ont une connexion Internet et qu’un numéro d’appel gratuit a été mis en place pour recevoir les réclamations des travailleurs. La commission saurait gré au gouvernement de fournir des informations détaillées sur les moyens matériels dont disposent l’ensemble des structures de l’inspection du travail sous l’égide du MINPPTRASS et de l’INPSASEL, notamment le nombre et la nature des moyens de transport disponibles. Elle le prie de donner des informations sur la proportion du budget national représentée par les crédits alloués au MINPPTRASS et à l’INPSASEL, ainsi qu’à leurs services d’inspection respectifs.

Article 14. Notification des accidents du travail et des cas de maladie professionnelle. Dans son observation de 2011 au titre de la convention no 155, la commission notait que, selon la CTV, les statistiques des accidents du travail ne sont pas fiables et, d’après l’ASI, dans 90 pour cent des cas les accidents du travail ne sont pas déclarés. Elle note en outre que, dans ses commentaires du 29 août 2011 relatifs à la convention no 155, la CTV affirme que l’INPSASEL pondère ou modifie pour des raisons politiques les données du registre des accidents du travail et que, dans certains cas, des travailleurs se sont vu refuser le droit d’enregistrer un accident du travail auprès de l’INPSASEL, par exemple lorsque l’accident était survenu dans des installations de PVDSA.

A cet égard, la commission prend note des informations communiquées par le gouvernement dans le contexte de la convention no 155 sur les accidents du travail et les cas de maladie professionnelle survenus au premier semestre 2011, selon lesquelles 29 020 accidents du travail et 1 130 cas de maladies professionnelles ont été déclarés et, au premier semestre 2012, 30 907 accidents du travail et 1 328 cas de maladies professionnelles ont été déclarés. Selon le gouvernement, ceux-ci ont été déclarés par les travailleurs et les employeurs au moyen d’Internet et ils ont été enregistrés dans le système de déclaration des cas de maladies professionnelles géré par l’INPSASEL, système qui, selon le gouvernement, n’est qu’au premier stade de son développement. Si les données les plus récentes concernant les accidents du travail et les cas de maladies professionnelles accessibles sur le site Web de l’INPSASEL remontent respectivement à 2006 et 2007, le gouvernement indique que l’INPSASEL s’emploie actuellement à revoir les statistiques des accidents du travail pour les années 2008, 2009 et 2010.

La commission note à cet égard que l’article 56(10) de la loi organique sur la prévention, les conditions et l’environnement de travail (LOPCYMAT) énonce clairement l’obligation de l’employeur de déclarer tout accident du travail ou cas de maladie professionnelle ou autre trouble pathologique survenu sur le lieu de travail à l’INPSASEL, et que l’article 73 de la même loi fixe à l’employeur un délai de 24 heures pour cette déclaration. La commission note que l’ASI déclare cependant, dans sa communication du 14 août 2012 relative à la convention no 155, qu’il existe deux réglementations distinctes, l’une pour la déclaration des accidents du travail et l’autre pour les cas de maladies professionnelles, ce qui est difficile à gérer dans la pratique. Soulignant la nécessité d’une réglementation exhaustive et pratique pour le fonctionnement efficace de la procédure de déclaration, la commission attire l’attention du gouvernement sur le Recueil de directives pratiques de l’OIT relatives à la déclaration des accidents du travail et cas de maladies professionnelles (accessible à l’adresse: http://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/@ed_protect/ @protrav/@safework/documents/normativeinstrument/wcms_112628.pdf) qui offre des indications précieuses sur la collecte et l’enregistrement de données fiables et leur utilisation efficace aux fins de la prévention.

La commission saurait gré au gouvernement de rendre compte de la procédure de notification, enregistrement et investigation des accidents du travail et cas de maladies professionnelles et de communiquer copie de tout texte pertinent.

La commission prie le gouvernement de répondre de manière détaillée aux commentaires de la CTV et de l’ASI, notamment ceux formulés en 2011 et 2012 dans le contexte de la convention no 155. Elle prie à nouveau le gouvernement de communiquer ses commentaires sur les problèmes ayant trait à la sous-déclaration des accidents du travail et cas de maladies professionnelles. En outre, elle demande au gouvernement de déployer les efforts nécessaires pour que les statistiques des accidents du travail et cas de maladies professionnelles survenus depuis 2007 soient disponibles et qu’elles soient incluses dans les rapports annuels des services de l’inspection du travail.

Articles 12, paragraphe 2, et 15 c). Confidentialité de la source de toute plainte comme de tout lien entre une plainte et une visite d’inspection. Comme suite aux commentaires qu’elle formule depuis 2002, la commission note que l’article 514 de la LOTTT prescrit toujours à l’inspecteur du travail d’aviser l’employeur de son arrivée dans l’établissement pour les besoins de l’inspection. Comme la commission l’a souligné à plusieurs reprises, conformément à ces dispositions de la convention, l’inspecteur du travail devrait, d’une part, être à même d’apprécier l’opportunité d’aviser l’employeur de son arrivée et, d’autre part, devrait avoir l’interdiction de révéler à l’employeur ou son représentant le fait que l’inspection qu’il effectue est motivée par une plainte. La finalité de cette obligation de confidentialité est de garantir que les travailleurs soient protégés contre les risques de représailles de la part de l’employeur par suite de la plainte. La confidentialité est essentielle pour garantir la confiance nécessaire dans les relations entre les travailleurs et les inspecteurs du travail. Le gouvernement est donc prié à nouveau de veiller à ce que des mesures soient prises afin de mettre en conformité la législation avec la convention à cet égard et de fournir des informations sur les progrès effectués. Prière également de communiquer copie des textes pertinents.

Articles 20 et 21. Elaboration et publication d’un rapport annuel sur les travaux des services d’inspection du travail. Mise en place d’un registre informatisé des entreprises. La commission note qu’il n’a été reçu aucun rapport sur les activités des services de l’inspection du travail avec le rapport du gouvernement et, au surplus, qu’aucun rapport annuel d’inspection complet n’a été reçu par le BIT depuis 1998. Elle note cependant que le rapport du gouvernement contient certaines informations concernant: a) le nombre des inspecteurs du travail et leur répartition géographique; b) le nombre des entreprises enregistrées et leur répartition géographique; c) le nombre des inspections et des inspections de suivi effectuées dans les différentes régions et le nombre total des travailleurs concernés; d) le nombre total des inspections visant certaines catégories spécifiques de travailleurs. La commission prend note de la création, de l’organisation et du fonctionnement du Registre des entreprises à travers les résolutions no 4224 du 21 mars 2006 et no 4225 du 22 mars 2006, en application du décret no 4248 du 30 janvier 2006. Le registre est un système informatique servant à compiler les données sur la main-d’œuvre et la sécurité sociale pour toutes les entreprises et tous les lieux de travail du pays, y compris des données sur l’application par les employeurs des instructions de l’inspection du travail ou d’autres autorités administratives ainsi que la délivrance ou le retrait du label de conformité du travail. L’enregistrement est obligatoire pour toutes les entreprises du pays. Se référant à son observation générale de 2009, dans laquelle elle soulignait qu’un registre des lieux de travail soumis à inspection devrait procurer aux autorités centrales responsables de l’inspection du travail les données qui sont essentielles pour l’établissement du rapport annuel, la commission espère que le gouvernement sera prochainement en mesure de remplir ses obligations au regard des articles 20 et 21. La commission demande à nouveau au gouvernement d’indiquer les mesures prises ou envisagées afin d’assurer que, conformément aux articles 20 et 21 de la convention, l’autorité centrale chargée de l’inspection du travail publie et communique chaque année au BIT, dans un délai raisonnable après leur parution, un rapport annuel contenant des données actualisées portant sur tous les sujets énumérés à l’article 21 a) à g) de la convention.

La commission soulève d’autres points dans une demande qu’elle adresse directement au gouvernement.