Observation (CEACR) - adopted 2013, published 103rd ILC session (2014)

Indigenous and Tribal Peoples Convention, 1989 (No. 169) - Argentina (Ratification: 2000)

La Comisión toma nota de las memorias presentadas por el Gobierno en febrero y noviembre de 2013 que contienen indicaciones detalladas proporcionadas por el Instituto Nacional de Asuntos Indígenas (INAI) y respuestas a algunas situaciones planteadas por la Central de Trabajadores de Argentina (CTA).

Comunicación de la Organización Internacional de Empleadores (OIE) (2012). Nuevas observaciones de la Confederación General del Trabajo (CGT RA) y de la Central de Trabajadores de la Argentina (CTA) (2013). La Comisión recuerda que, en agosto de 2012, la OIE presentó observaciones sobre la aplicación en la legislación y en la práctica de la obligación de consulta establecida en los artículos 6, 7, 15 y 16 del Convenio. Además, en septiembre de 2013, la Oficina transmitió al Gobierno las nuevas observaciones formuladas por la CGT RA y la CTA. La Comisión invita al Gobierno a incluir en su próxima memoria los comentarios que juzgue oportuno al respecto de las observaciones de la OIE, y de las situaciones evocadas por la CGT y la CTA. La Comisión también invita al Gobierno a que al preparar su próxima memoria consulte con los interlocutores sociales y las organizaciones indígenas sobre los temas evocados en los presentes comentarios, agregando indicaciones sobre los resultados alcanzados por las medidas adoptadas para dar efecto al Convenio (partes VII y VIII del formulario de memoria).

Consejo de Participación Indígena. Consulta y participación. El Gobierno señala que el Consejo de Coordinación previsto en la Ley Nacional núm. 23302, de 1985, sobre Política Indígena y Apoyo a las Comunidades Aborígenes, no funciona más. El Gobierno manifiesta que el Consejo de Participación Indígena (CPI) creado en el ámbito del INAI ha iniciado el proceso para construir un espacio para la consulta. La Comisión toma nota del reglamento de funcionamiento del CPI, adoptado en marzo de 2011. El CPI se compone de dos representantes elegidos por las asambleas comunitarias de los pueblos originarios. El CPI tiene un papel importante para el funcionamiento del Programa Nacional de Relevamiento Territorial de Comunidades Indígenas y de la Comisión de Análisis de Instrumentación de la Propiedad Comunitaria Indígena. La CTA cuestiona en sus últimas observaciones el funcionamiento del CPI. La Comisión invita al Gobierno a continuar informando en su próxima memoria sobre la manera en que se asegura la participación eficaz de los pueblos indígenas en el CPI y en las otras instituciones que administren los programas que los afecten (artículos 2 y 33 del Convenio). Además, la Comisión espera que la memoria contenga nuevas indicaciones sobre la manera en que se han asegurado procedimientos apropiados sobre la consulta previa para la participación efectiva de los pueblos indígenas en las decisiones susceptibles de afectarles directamente (artículos 6 y 7).

Derechos indígenas en un proyecto de Código Civil y Comercial unificado. La Comisión toma nota de que el Gobierno optó por incluir algunas disposiciones sobre propiedad comunitaria indígena que se habían analizado en el marco del CPI en un proyecto de reforma, actualización y unificación del Código Civil y Comercial, enviado en julio de 2012 al Congreso de la República. El Gobierno explica que al ser incorporados en un Código Civil y Comercial unificado se confiere a los derechos indígenas una mayor coherencia. Además, los derechos indígenas incorporados en un Código Civil y Comercial nacional cobrarían supremacía frente a las legislaciones provinciales. Teniendo en cuenta que «corresponde a las provincias el dominio originario de los recursos naturales existentes en su territorio» (artículo 124 de la Constitución Nacional de 1994), se indica en la memoria recibida en febrero de 2013 que toda política pública referida a las tierras que ocupan tradicionalmente las comunidades indígenas debe ser necesariamente consensuada entre el Gobierno nacional y los gobiernos provinciales. La ausencia de los derechos colectivos indígenas en el Código Civil que rige desde 1871 puso en riesgo la efectividad del reconocimiento de la preexistencia étnica y cultural de los pueblos indígenas argentinos que se estableció en el artículo 75, inciso 17, de la Constitución Nacional. El Gobierno también ha evocado decisiones de tribunales superiores y de autoridades provinciales que en algunos casos expresaron que las disposiciones de la Constitución Nacional carecían de contenido operativo y sólo tenían un carácter meramente programático. El Gobierno admite en su memoria de noviembre de 2013 que de incorporarse los derechos de las comunidades indígenas en el nuevo Código, habría todavía la necesidad de aprobar nuevas leyes sobre la propiedad comunitaria indígena y la reglamentación de la consulta y la participación. La CTA considera en sus últimas observaciones que el proyecto de Código Civil subordina la vigencia de las instituciones indígenas al permanente control y aprobación estatales y se suma a las críticas de las organizaciones indígenas en cuanto que el proyecto sólo admitiría que los pueblos indígenas accedan a la propiedad de sus tierras en los casos en que exista una previa decisión administrativa. Por su parte, la CGT manifiesta que en el proyecto de Código Civil algo se ha avanzado en el aspecto del tratamiento de las tierras ocupadas por las comunidades indígenas. La CGT expresa su esperanza que el mencionado proyecto pueda asegurar una aplicación uniforme del Convenio en todo el territorio nacional. La Comisión invita al Gobierno a que en su próxima memoria agregue indicaciones sobre el resultado de las consultas realizadas con las instituciones representativas sobre las medidas propuestas en la reforma del Código Civil y Comercial (artículo 6).

Relevamiento y regularización de tierras. Suspensión de desalojos. El Gobierno insiste en sus memorias en que sólo cuando se sancione una nueva ley nacional se generarán las condiciones para la instrumentación efectiva — con sentido reparador — del reconocimiento constitucional de la posesión y propiedad comunitaria de las tierras que ocupan las comunidades indígenas identificadas. La Comisión recuerda que el relevamiento y la regularización se han efectuado en el marco de las leyes nacionales núms. 26160, de 2006, y 26554, de 2009, declaratorias de la emergencia en materia de posesión y propiedad de las tierras. La Comisión toma nota con interés que la ley núm. 26894, publicada el 21 de octubre de 2013, otorgó una prórroga, hasta el 23 de noviembre de 2017, de la suspensión de desalojos hasta tanto se terminen los relevamientos establecidos por la ley núm. 26160. En la memoria recibida en noviembre de 2013, el Gobierno advierte que el Poder Judicial es el órgano encargado de evaluar si se encuentran probadas las condiciones para que se aplique la emergencia y la consiguiente suspensión de desalojos. Si se producen amenazas a los territorios indígenas, el Gobierno manifiesta su disposición a asegurar una presencia institucional y a promover mesas de diálogo con las autoridades provinciales y los sectores interesados. El Gobierno subraya que mediante el relevamiento territorial, desde 2003, viene dando cumplimiento al artículo 14, párrafo 2, del Convenio. La Comisión se remite a su solicitud directa y espera que el Gobierno incluya en su próxima memoria indicaciones actualizadas sobre las medidas adoptadas para superar las dificultades encontradas para completar el reconocimiento de la posesión y propiedad comunitaria indígena en el país (artículo 14).

Río Negro. Consulta y participación. Actividades tradicionales. En sus comentarios anteriores, la Comisión había evocado el relevamiento y regularización de tierras en la provincia de Río Negro. El Gobierno también había indicado que los crianceros indígenas debían poder acceder fácilmente a los boletos de marcas y señales y ejercer en igualdad de condiciones su actividad de crianceros. El Gobierno indicó que resultaba difícil conseguir la titularidad de las marcas y señales sin haber obtenido la titularidad de las tierras, lo cual dificulta la circulación de los animales para su comercialización. En la observación de 2011, la Comisión había tomado nota de los comentarios de la Unión de Trabajadores de la Educación de Río Negro (UNTER), de julio de 2008, en los cuales se había evocado que las autoridades provinciales habían otorgado permisos de exploración en las cuencas hidrocarburíferas; autorizado el establecimiento de áreas naturales protegidas sin haber realizado consultas con los pueblos mapuche que habitan en la zona y sin reconocer los derechos de las comunidades mapuche Quintupuray y Lof Mariano Epulef sobre las tierras que ocupan tradicionalmente. La Comisión se remite nuevamente a las conclusiones y recomendaciones del informe adoptado en noviembre de 2008 por el Consejo de Administración (documento GB.303/19/7), y pide al Gobierno que en su próxima memoria agregue informaciones actualizadas sobre los avances en la regularización de la propiedad comunitaria indígena en la provincia de Río Negro y la manera en que se desarrollan a nivel provincial los procedimientos de consulta y participación previstos en el Convenio. Sírvase también indicar si el Consejo de Desarrollo de Comunidades Indígenas de la provincia de Río Negro ha facilitado el otorgamiento de boletos de marcas y/o señales (títulos de propiedad del ganado), una actividad tradicional de los mapuches (artículo 23).

Tucumán. Protección de los derechos fundamentales. Comunidad Chuschagasta. La Comisión toma nota de las informaciones actualizadas que comunica el Gobierno en su memoria sobre el procesamiento de las tres personas detenidas y acusadas de la muerte de un dirigente indígena y de heridas a dos miembros de la comunidad Chuschagasta en octubre de 2009. Sin embargo, la Cámara en lo Penal decidió, el 18 de febrero de 2012, anular la sentencia dictada en primera instancia por homicidio y liberar a las personas detenidas. El Gobierno manifiesta que, en el marco del Programa de fortalecimiento comunitario y acceso a la justicia, el INAI entregó subsidios a la comunidad Chuschagasta para proseguir las causas judiciales. La Comisión toma nota de que el Gobierno se propone ajustar una estrategia sólida para hacer frente a las acciones judiciales y a la vez alcanzar la visibilidad necesaria para que los crímenes cometidos no queden impunes. La Comisión invita al Gobierno a que informe sobre todo avance que haya ocurrido para asegurar que las personas responsables de los crímenes cometidos contra la comunidad Chuschagasta han sido sancionados (artículo 3).

Comunidad india Quilmes. Desalojos. Aplicación del Convenio por la Corte Suprema de Justicia de Tucumán. En respuesta a comentarios anteriores, el Gobierno relata la situación en la que 40 familias se encontraban viviendo en situación de hacinamiento en Coalao del Valle (departamento Tafí del Valle). En diciembre de 2008, fundamentándose en una ley provincial que no permite la discusión de la propiedad ni la posesión de los lotes, un juzgado provincial ordenó el desalojo de las familias indígenas. La comunidad indígena recibió el asesoramiento de una organización de abogados/as especializados/as en derechos humanos. Además, el INAI indica haber prestado permanente colaboración en el lugar del conflicto a través de la presencia de un responsable territorial. La orden judicial de desalojo no ha sido ejecutada. La Comisión toma nota de que un recurso de queja interpuesto por la comunidad indígena ante la Corte Suprema de Justicia de Tucumán se encuentra actualmente en estudio. La Comisión invita al Gobierno a que en su próxima memoria agregue informaciones sobre la decisión adoptada por la Corte Suprema de Justicia de Tucumán en relación con la situación planteada por la comunidad india Quilmes. La Comisión espera que la memoria incluya también informaciones que permitan examinar la manera en que ha progresado el relevamiento y la regularización de las tierras indígenas en Tucumán (parte II del Convenio).

En una solicitud directa, la Comisión invita al Gobierno a que se presenten indicaciones detalladas sobre el relevamiento y regularización de tierras y determinadas situaciones planteadas por la aplicación del Convenio en las provincias de Formosa (comunidad Qom Navogoh La Primavera), Mendoza (Pueblo Huarpe Milcallac) y Neuquén (comunidad mapuche Paichil Antriao).

[Se invita al Gobierno a que responda de manera detallada a los presentes comentarios en 2015.]