Observation (CEACR) - adopted 2013, published 103rd ILC session (2014)

Labour Inspection Convention, 1947 (No. 81) - Bangladesh (Ratification: 1972)

La commission prend note de la réponse du gouvernement, que le Bureau a reçue le 9 février 2011, aux observations formulées par le Congrès des syndicats libres du Bangladesh (BFTUC) du 26 août 2010 et des observations de la Fédération des employeurs du Bangladesh (BEF) transmises avec le rapport du gouvernement le 16 septembre 2012.

Articles 2, 4 et 23 de la convention. Réforme législative, réforme du système d’inspection du travail et champ d’application de l’inspection du travail. 1. Réforme législative. La commission note que le gouvernement, en réponse aux observations du BFTUC sur l’absence de dispositions spécifiques en matière de sécurité et de santé au travail (SST) pour les divers secteurs couverts maintenant par la loi sur le travail du Bangladesh, telle que révisée (BLA), estime que les questions de SST sont traitées de manière adéquate aux chapitres 6, 7, 8 et 12 de la loi en question. A ce sujet, la commission note que la BEF souligne les progrès déjà accomplis avec l’adoption de dispositions complémentaires dans plusieurs domaines (sécurité et santé au travail, sécurité sociale, prestations de maternité, etc.), et fait état de réformes législatives constantes. La commission note que la loi no 30 de 2013 sur le travail du Bangladesh (amendement) a été adoptée en juillet 2013 et prévoit d’autres exigences dans le domaine de la SST (entre autres, création de comités de la sécurité dans les fabriques occupant plus de 50 travailleurs, utilisation obligatoire d’équipements individuels de protection et mise en place de centres de santé sur les lieux de travail occupant plus de 5 000 travailleurs). Le gouvernement est prié de tenir le BIT informé de tout progrès accompli dans la révision de la loi sur le travail du Bangladesh et de communiquer copie du texte modifié et des réglementations d’application dès qu’ils auront été adoptés.

2. Réforme du système d’inspection du travail. La commission note que la BEF souligne la nécessité que les amendements législatifs s’accompagnent d’inspections efficaces du travail afin de garantir l’application et la mise en œuvre efficaces de la nouvelle législation. A ce sujet, la commission prend note des indications du gouvernement, à savoir que, étant donné le grand nombre de fabriques et d’autres établissements dans le pays, la restructuration du système d’inspection du travail est activement à l’étude (selon les données fournies dans le rapport du gouvernement, le nombre de fabriques (enregistrées) est passé de 10 500 en 2006 à 26 463 en 2011). A cet égard, la commission note que, selon le gouvernement, le ministère du Travail et de l’Emploi (MOLE) prépare un projet sur la modernisation et le renforcement du Département de l’inspection des fabriques et des établissements (DIFE). La commission note que, dans ce cadre, il est envisagé de: i) restructurer l’organisation du DIFE, notamment en ouvrant d’autres bureaux extérieurs et régionaux partout dans le pays; ii) accroître le nombre total des effectifs du DIFE; iii) améliorer les moyens matériels disponibles; et iv) améliorer la formation des inspecteurs du travail. La commission note aussi qu’il est prévu à cette fin d’accroître le budget consacré à l’inspection du travail. La commission demande au gouvernement de tenir le Bureau informé des mesures prises ou envisagées, dans le cadre de la restructuration proposée du système d’inspection du travail, afin de le renforcer.

3. Inspection du travail dans les zones franches d’exportation (ZFE). La commission rappelle les commentaires précédents formulés par le Comité de coordination nationale pour l’éducation des travailleurs (NCCWE) selon lesquels les ZFE sont totalement exclues du champ d’application de la législation nationale du travail, et une loi distincte qui s’applique aux travailleurs des ZFE prévoit des limitations à l’inspection.

La commission prend note des indications du gouvernement, à savoir que les relations professionnelles dans les ZFE sont régies par la loi de 2010 sur les associations pour la protection des travailleurs et sur les relations professionnelles dans les zones franches d’exportation (EWWIRA) et par les instructions (1 et 2) de 1989 sur l’Autorité bangladaise des zones franches d’exportation (BEPZA). La commission note aussi que, en vertu de l’article 40 de la loi EWWIRA, des conseillers sont chargés de faire appliquer la loi EWWIRA et les instructions BEPZA et de garantir l’exercice des droits des travailleurs ainsi que des conditions de travail sûres et salubres. Depuis juin 2005, 60 conseillers travaillent dans les différentes ZFE du pays et relèvent directement des «gestionnaires des relations professionnelles», qui sont responsables des ZFE respectives. La commission prend note aussi de l’information du gouvernement selon laquelle, conformément aux BEPZA, on organise des programmes de formation pour les membres de l’Association élue de protection des travailleurs (WWA) et pour le personnel des ressources humaines des entreprises respectives, entre autres sur la SST, les relations professionnelles, les conditions de travail décent, les procédures de règlement des conflits et le dialogue social. La commission note aussi que la BEPZA a établi deux instituts de formation à Chittagong et Dhaka, notamment pour faire mieux connaître les droits et obligations des travailleurs.

La commission note, d’après les discussions qui ont eu lieu en juin 2013 pendant la Conférence internationale du Travail sur l’application de la convention (nº 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, par le Bangladesh, que la loi BLA n’est pas applicable dans les ZFE et que, après l’expiration le 31 décembre 2013 de la loi EWWIRA, le gouvernement envisage de chercher avec le BIT les moyens d’inscrire les ZFE dans le champ d’application de la législation nationale du travail. La commission prend note aussi des mesures prises actuellement avec l’assistance du BIT et d’autres organisations internationales, ainsi que de nombreux pays et de nombreuses entreprises du secteur de l’habillement pour améliorer la sécurité et la santé, en particulier à la suite des événements survenus récemment dans ce secteur qui se sont soldés par la mort de plus de 1 000 travailleurs.

Notant que la loi EWWIRA expirera le 31 décembre 2013, la commission demande au gouvernement de fournir les textes régissant le statut et les conditions de service des conseillers et d’indiquer le nombre de conseillers travaillant actuellement dans les zones franches d’exportation, ainsi que de préciser comment le gouvernement assure la stabilité dans leur emploi et leur indépendance à l’égard de tout changement de gouvernement et de toute influence extérieure indue. Prière de donner des informations détaillées sur les liens hiérarchiques dans les zones franches d’exportation (en particulier, l’organe ou la personne responsable des «gestionnaires des relations professionnelles»).

De plus, le gouvernement est prié à nouveau de fournir des informations sur les activités des organes responsables des inspections dans les zones franches d’exportation, en soumettant les données statistiques pertinentes sur les activités de l’inspection du travail, y compris sur le nombre des visites d’inspection, les infractions signalées, les dispositions légales enfreintes, la nature des sanctions imposées et les mesures immédiatement exécutoires prises en cas de danger imminent pour la santé et la sécurité des travailleurs, et sur le nombre des accidents au travail et des cas de maladie professionnelle. Prière aussi d’indiquer le nombre total de lieux de travail dans les zones franches d’exportation et des travailleurs qui y sont occupés.

4. Inspection du travail dans le secteur de la construction. La commission avait pris note précédemment des commentaires du BFTUC selon lesquels, malgré le nombre élevé d’accidents mortels dans le secteur de la construction (106 décès enregistrés en 2009), une inspection ou agence indépendante, prévue dans le Code national du bâtiment (BNBC) de 1993, n’avait pas encore été créée. A cet égard, la commission prend note des indications du gouvernement, à savoir que le DIFE assure dans la pratique la fonction d’inspection dans le secteur de la construction mais ne procède qu’à des visites d’inspection irrégulières en raison du manque de personnel d’inspection. La commission note aussi que six cas seulement de violation de la législation du travail dans ce secteur ont été enregistrés pendant la période à l’examen. La commission demande à nouveau au gouvernement d’indiquer les mesures prises ou envisagées pour s’assurer que le secteur du bâtiment fait effectivement l’objet de visites d’inspection (entre autres, création d’une inspection ou d’une agence indépendante, comme le prévoit le Code national du bâtiment, accroissement du nombre d’inspections réalisées par le DIFE, formation spécifique pour les inspecteurs du travail, etc.) et de fournir les données statistiques pertinentes sur les activités menées dans ce secteur.

Articles 7, 10, 11 et 16. Ressources humaines et matérielles de l’inspection du travail. Formation des inspecteurs du travail. La commission note à la lecture des données fournies par le gouvernement dans son rapport que le nombre des inspecteurs du travail s’est accru d’environ 20 pour cent (de 155 en 2006 à 185 en 2011), que le nombre des visites d’inspection a presque doublé (de 35 950 en 2006 à 61 184 en 2011) et que le nombre des usines enregistrées et assujetties à l’inspection a plus que doublé (de 10 500 en 2006 à 26 463 en 2011). La commission prend note aussi de l’information générale fournie par le gouvernement sur la formation des inspecteurs du travail.

La commission prend note aussi de la tendance à la hausse du budget alloué au DIFE (de 36 530 000 taka bangladais (BDT) en 2009-10 (environ 468 754 dollars E.-U.) à 50 343 000 BDT (646 002 dollars E.-U.) en 2011-12, ce que le gouvernement considère encore insuffisant pour réaliser effectivement les fonctions d’inspection du travail (ce montant représente 7 pour cent de l’ensemble du budget attribué au ministère du Travail et de l’Emploi (MOLE)). Toutefois, la commission note qu’il est envisagé, à l’occasion de la proposition de restructuration des services de l’inspection du travail, d’accroître le budget alloué à l’inspection du travail et d’améliorer les conditions en termes de moyens humains et matériels et de formation. La commission encourage à nouveau le gouvernement à faire son possible, dans le cadre de la restructuration susmentionnée des services de l’inspection du travail, pour apporter à l’inspection du travail les ressources dont elle a besoin pour fonctionner efficacement, en vue de s’assurer que le nombre d’inspecteurs du travail est suffisant par rapport au nombre d’établissements assujettis au contrôle de l’inspection (article 10 de la convention), qu’ils disposent des moyens matériels et des facilités de transport nécessaires à l’exercice de leurs fonctions (article 11) et qu’ils reçoivent une formation appropriée pour l’exercice de leurs fonctions (article 7, paragraphe 3).

A cet égard, la commission demande au gouvernement de continuer de fournir des informations sur le nombre total d’inspecteurs du travail et sur leur répartition entre le siège et les districts, par rapport au nombre de lieux de travail assujettis à l’inspection et des travailleurs qui y sont occupés. Prière aussi de fournir des informations plus spécifiques sur la formation dispensée pendant la période couverte par le prochain rapport du gouvernement, y compris sur la fréquence, le contenu et la durée de la formation, et sur le nombre de participants.

Articles 9 et 14. Déclaration des accidents du travail et des cas de maladie professionnelle. La commission note que le gouvernement n’a pas fourni de commentaires sur le fonctionnement de l’enregistrement dans la pratique des accidents du travail et sur le fait que le nombre d’accidents mortels enregistrés ne semblerait pas correspondre au nombre d’accidents mortels réels, comme l’a indiqué le BFTUC en 2008. La commission prend note des indications du gouvernement, à savoir qu’il travaille actuellement sur les règles de procédure de notification des cas de maladie professionnelle, en application de l’article 82 de la loi BLA, qu’aucun cas de maladie professionnelle n’a encore été enregistré faute d’effectifs suffisants pour déterminer ces cas, et en raison de l’absence des matériels d’enregistrement nécessaires à cette fin. La commission demande au gouvernement de donner une appréciation sur le fonctionnement dans la pratique de la déclaration des accidents du travail et, si possible, d’indiquer les mesures prises pour l’améliorer (activités de sensibilisation pour les employeurs en ce qui concerne leurs obligations à ce sujet, sanctions imposées en cas d’inobservation, etc.).

La commission demande au gouvernement d’indiquer les progrès accomplis dans l’élaboration des règles de procédure pour la notification des cas de maladie professionnelle qui ont été adoptées en vertu de l’article 82 de la loi BLA. Prière aussi d’en communiquer copie au Bureau dès qu’elles auront été adoptées. Prière également de donner des informations sur les progrès accomplis dans l’élaboration d’un système pertinent et sur son application dans la pratique (y compris sur le recrutement d’autres inspecteurs médicaux, la réalisation des examens médicaux par les inspecteurs ou le renvoi à d’autres médecins). A ce sujet, la commission attire à nouveau l’attention du gouvernement sur le Recueil de directives pratiques du BIT concernant l’enregistrement et la déclaration des accidents du travail et des cas de maladie professionnelle publié en 1996, contenant des orientations utiles à l’intention des personnes chargées de signaler, d’enregistrer et de déclarer les accidents du travail et les cas de maladie professionnelle, lequel se trouve sur le site Internet de l’OIT.

Articles 6, 12, paragraphe 1, et 15 c). Droit des inspecteurs de pénétrer librement dans les lieux de travail. Statut et conditions de service des inspecteurs du travail et obligation de confidentialité en matière de plaintes. La commission avait noté précédemment que le BFTUC avait indiqué à plusieurs reprises que les employeurs sont informés de la date des visites d’inspection prévues. A ce sujet, la commission prend note de l’indication du gouvernement selon laquelle la loi BLA n’oblige pas à informer les employeurs à l’avance des visites d’inspection mais il est nécessaire dans certains cas de le faire pour assurer l’efficacité des inspections dans la pratique (par exemple lorsque la présence de l’employeur ou de son représentant est nécessaire pour accéder aux registres et documents). La commission prend note aussi de l’indication du gouvernement selon laquelle des inspections avec ou sans avis préalable sont effectuées régulièrement.

La commission rappelle aussi ses commentaires précédents dans lesquels elle avait souligné, à l’occasion des commentaires formulés par le BFTUC et le NCCWE qui indiquaient que les travailleurs craignaient de signaler les infractions à la loi par crainte de représailles, que la reconnaissance aux inspecteurs du travail du statut et des conditions de service appropriés prévue à l’article 6 et l’obligation pour les inspecteurs du travail de respecter l’obligation de confidentialité que leur impose l’article 15 c) sont des garanties essentielles contre les comportements indus.

A ce sujet, la commission note que la loi BLA, telle que modifiée en juillet 2013, ne prévoit toujours pas l’interdiction de révéler l’identité de l’auteur d’une plainte ou d’indiquer qu’une inspection a eu lieu à la suite d’une plainte. Par ailleurs, le gouvernement n’a pas fourni au Bureau de texte régissant les conditions de service des inspecteurs du travail, comme cela avait été demandé. Toutefois, le gouvernement indique que les inspecteurs du travail bénéficient de conditions similaires à celles d’autres fonctionnaires, que leur salaire est fonction de leur ancienneté et qu’ils ont les mêmes perspectives de carrière en vertu des règlements applicables, et que toutes ces dispositions assurent la stabilité dans leur emploi et les rendent indépendants de tout changement de gouvernement et de toute influence extérieure indue. A cet égard, la commission prend note des éclaircissements du gouvernement: comme la commission croit le comprendre, le manque de moyens matériels, y compris de moyens de transport, et l’absence d’une formation appropriée, plus que les autres éléments susmentionnés, sont des facteurs vraisemblables d’inobservation de l’obligation de confidentialité dans la pratique.

Au vu de tout ce qui précède, la commission renvoie au paragraphe 263 de son étude d’ensemble de 2006 sur l’inspection du travail et rappelle qu’un nombre suffisant de visites inopinées par rapport au nombre d’inspections assorties d’un avis préalable est certes nécessaire pour permettre aux inspecteurs du travail de s’acquitter de leur obligation de confidentialité en ce qui concerne la source de la plainte et pour empêcher qu’un lien soit établi entre l’inspection et une plainte (article 15 c)). La commission demande à nouveau au gouvernement de prendre les mesures appropriées pour s’assurer que l’obligation de confidentialité en ce qui concerne l’existence d’une plainte et sa source est dûment inscrite dans la loi et de fournir des informations sur l’application dans la pratique de ces mesures ainsi que leur impact. La commission demande également à nouveau au gouvernement de tenir le BIT informé des progrès réalisés et de transmettre tout texte régissant les conditions de service des inspecteurs du travail. Prière aussi d’indiquer le nombre des visites inopinées par rapport au nombre total de visites d’inspection pendant la prochaine période d’examen et de fournir des informations sur les résultats des visites d’inspection inopinées (infractions identifiées, sanctions imposées, mesures de mise en conformité ordonnées) par rapport aux visites annoncées.

Articles 17 et 18. Poursuites légales et application effective de sanctions appropriées. La commission avait pris note précédemment des propositions faites par le BFTUC en ce qui concerne les poursuites pour infraction à la législation nationale du travail, à savoir notamment: i) créer davantage de tribunaux du travail, qui viendraient s’ajouter aux sept tribunaux du travail qui sont déjà en place, et qui pourraient être situés très loin du siège principal; ii) recruter des avocats afin de représenter les inspecteurs pour engager des poursuites ce qui, d’après le BFTUC, prend beaucoup de temps. A ce sujet, la commission prend note avec intérêt de l’information du gouvernement selon laquelle trois autres tribunaux du travail ont été créés dans les trois nouvelles divisions administratives de Rangpur, Sylhet et Barisal.

La commission avait pris note précédemment des observations formulées par le BFTUC qui affirmait que trois des sept tribunaux du travail n’avaient été saisis d’aucun manquement aux obligations en matière de santé et de sécurité en vertu de la loi BLA de 2006. A ce sujet, le gouvernement indique que la plupart des cas soumis aux tribunaux portent sur la SST et que le nombre des cas qui ont été soumis s’est accru (de 777 cas en 2009 à 1 096 en 2011). Toutefois, la commission note que, selon le gouvernement, en raison du manque de personnel et de systèmes pertinents de gestion des données, les cas soumis ne peuvent pas être ventilés en fonction des dispositions juridiques sur lesquelles ils portent.

Enfin, la commission prend note des indications du gouvernement selon lesquelles le nombre accru de sanctions imposées en vertu de la loi BLA de 2006 a eu des effets positifs sur les relations professionnelles. A ce sujet, la commission note que le nombre des visites d’inspection est passé de 39 123 en 2008 à 61 184 en 2011; que le nombre d’infractions décelées est passé de 52 423 en 2008 à 69 539 en 2011; que celui de cas soumis aux tribunaux du travail est passé de 910 en 2008 à 1 558 en 2011 et que le montant des amendes imposées est passé de 1 214 000 BDT en 2008 (environ 15 578 dollars E.-U.) à 1 520 000 BDT (environ 19 504 dollars E.-U.) en 2011. La commission demande au gouvernement de continuer de fournir des informations sur le nombre des infractions détectées (et le nombre des infractions ayant trait à la sécurité et à la santé au travail), les amendes correspondantes imposées et le nombre de cas intentés devant les tribunaux du travail et leur issue (nombre de condamnations pour les infractions signalées, montant des amendes imposées, etc.).

Articles 20 et 21. Publication d’un rapport annuel. La commission note que le Bureau n’a pas reçu de rapport annuel sur les activités des services de l’inspection du travail et que le dernier rapport annuel au sens de la convention a été communiqué en 2003. La commission note que la BEF, à l’instar du gouvernement dans son rapport précédent, souligne l’importance de tenir des registres systématiques des données d’inspection (nombre des inspections, infractions relevées, mesures correctives ordonnées, résultats des cas soumis aux tribunaux du travail, statistiques des accidents du travail et des cas de maladie professionnelle, etc.) pour servir de base à l’évaluation de l’efficacité des activités des services de l’inspection du travail. A ce sujet, la commission note aussi que le gouvernement indique qu’une assistance technique est nécessaire pour élaborer des systèmes de meilleure qualité de gestion des données. La commission demande à nouveau au gouvernement d’indiquer les mesures prises pour mettre en place un registre des établissements assujettis au contrôle de l’inspection et des travailleurs occupés dans ces établissements (notamment grâce à une coopération interinstitutionnelle, comme elle le recommande dans son observation générale de 2009) et de communiquer des informations sur toute mesure prise à cette fin, pour que l’autorité centrale d’inspection remplisse son obligation de publier un rapport annuel et de le communiquer au BIT conformément aux articles 20 et 21 de la convention.

Assistance technique. La commission prend note des indications du gouvernement sur les besoins d’assistance technique dans divers domaines (restructuration de l’inspection du travail, établissement d’autres tribunaux du travail, renforcement des moyens humains et matériels, appareils de mesure dont dispose l’inspection du travail, formation des inspecteurs du travail et élaboration de systèmes améliorés de gestion des données). La commission invite le gouvernement à donner des informations sur les mesures prises ou envisagées en ce qui concerne l’inspection du travail comme suite à l’assistance technique fournie par le Bureau, en particulier dans le cadre du programme visant à améliorer la sécurité et la santé dans le secteur de l’habillement.

La commission soulève d’autres points dans une demande qu’elle adresse directement au gouvernement.

[Le gouvernement est prié de fournir des données complètes à la Conférence à sa 103e session, et de communiquer un rapport détaillé en 2014.]