Observation (CEACR) - adopted 2013, published 103rd ILC session (2014)

Freedom of Association and Protection of the Right to Organise Convention, 1948 (No. 87) - Guatemala (Ratification: 1952)

Plainte présentée en vertu de l’article 26 de la Constitution de l’OIT pour non-respect de la convention (portant pour l’essentiel sur des actes graves de violence antisyndicale et sur des dispositions légales incompatibles avec les prescriptions de la convention)

La commission note que, après la présentation de la plainte, un protocole d’accord a été signé le 26 mars 2013 entre le gouvernement du Guatemala et le président du Groupe des travailleurs du Conseil d’administration du BIT. La commission note que, en vertu de ce protocole, le gouvernement s’engage, entre autres choses, à prendre les mesures nécessaires pour: i) établir les responsabilités et sanctionner les auteurs et les commanditaires des assassinats de syndicalistes; ii) protéger de manière efficace les dirigeants syndicaux et les syndicalistes contre la violence et les menaces; iii) promouvoir la sensibilisation et la compréhension entre les partenaires sociaux en ce qui concerne la liberté syndicale et la négociation collective; et iv) modifier la législation pour donner pleinement effet aux observations de la commission concernant la convention.

La commission note également que, dans le cadre du protocole d’accord, un représentant spécial du Directeur général du BIT a pris ses fonctions dans le pays en juillet 2013. En outre, en vue d’évaluer les progrès accomplis dans l’application du protocole d’accord, une mission tripartite de haut niveau de l’OIT (dénommée ci-après la mission) s’est rendue au Guatemala du 23 au 27 septembre 2013 et a présenté ses conclusions au Conseil d’administration à sa 319e session (octobre 2013). La commission note que, dans le cadre du suivi de la mission, une «feuille de route» a été adoptée à l’issue d’un processus tripartite, qui fixe des dates concrètes pour accélérer l’application du protocole d’accord. Compte tenu de ces informations, le Conseil d’administration a reporté la décision de constituer une commission d’enquête à sa 320e session (mars 2014).

Suivi donné aux conclusions de la Commission de l’application des normes (Conférence internationale du Travail, 102e session, juin 2013)

La commission prend note de la discussion qui s’est tenue sur l’application de la convention à la Commission de l’application des normes de la Conférence en juin 2013. Elle note que, dans ses conclusions, la Commission de la Conférence a souligné l’urgence d’appliquer pleinement le protocole d’accord et a formulé des recommandations spécifiques qui sont reprises dans les paragraphes suivants de la présente observation.

Observations d’organisations de travailleurs et d’employeurs. La commission prend note des commentaires de la Confédération syndicale internationale (CSI) et de la Confédération générale des travailleurs du Guatemala (CGTG), en date du 30 août 2013, et des commentaires du Mouvement syndical, indigène et paysan guatémaltèque (MSICG) du 3 septembre 2013, qui portent en particulier sur des actes de violence extrêmement graves contre des syndicalistes.

La commission prend également note des commentaires du Comité de coordination des associations agricoles, commerciales, industrielles et financières (CACIF) du 28 août 2013, dans lesquels il se dit préoccupé par le climat de violence qui règne dans le pays, mais se félicite des mesures prises par le ministère public, le gouvernement et le pouvoir judiciaire à cet égard. Le CACIF ajoute que l’inadéquation entre la loi et la pratique nationales, d’une part, et le contenu de la convention, de l’autre, est en voie de règlement.

Droits syndicaux et libertés publiques. La commission regrette que, depuis de nombreuses années, elle examine, à l’instar du Comité de la liberté syndicale, des allégations de graves actes de violences contre des dirigeants syndicaux et des syndicalistes et de la situation d’impunité qui prévaut. La commission note que dans le cadre des cas no 2445, 2540, 2609 et 2768, le Comité de la liberté syndicale a noté avec une préoccupation croissante que les allégations sont extrêmement graves et concernent de nombreux assassinats (on en dénombre à ce jour 58 depuis 2004) et actes de violence contre des dirigeants syndicaux et syndicalistes, dans un climat d’impunité total.

La commission prend note avec une profonde préoccupation des commentaires de la CSI, du Mouvement syndical et populaire autonome du Guatemala, de la Coordination des Global Unions au Guatemala et du MSICG alléguant de nouveaux assassinats de dirigeants syndicaux et de syndicalistes depuis début 2013 (dont le nombre serait entre deux et neuf) ainsi que la persistance de la situation d’impunité. La commission note également que, dans le cadre de la discussion qui a eu lieu à la Commission de l’application des normes de la Conférence, il a été fait état de l’assassinat de sept dirigeants syndicaux et syndicalistes depuis le début de l’année. La commission note que, dans ses conclusions, la Commission de la Conférence a regretté les nouvelles allégations et a prié instamment le gouvernement de continuer à faire le nécessaire pour veiller à la protection des dirigeants syndicaux et des syndicalistes menacés et pour mettre fin à l’impunité.

La commission prend note des informations communiquées par le gouvernement dans son rapport et de celles recueillies pendant la visite de la mission:

• -28 des 58 homicides portés à la connaissance du Comité de la liberté syndicale ont été déferrés à la justice pénale dans cinq affaires, un jugement a été rendu et une condamnation a été prononcée; dans 13 affaires, un mandat d’arrêt a été délivré ou est sur le point de l’être; six affaires ont fait l’objet d’une ordonnance d’ouverture d’information ou sont encore en instance; dans quatre cas, la responsabilité pénale s’est éteinte du fait du décès du prévenu (dans 21 autres cas, les enquêtes sont épuisées tandis que, dans les neuf derniers, elles sont encore en cours);
• -le ministère public considère que, parmi les 58 victimes dénoncées devant le Comité de liberté syndicale, il y avait 16 dirigeants syndicaux et 14 syndicalistes tandis que, dans les autres cas, aucun document ne permettrait d’attester que les victimes étaient membres d’une organisation syndicale. En outre, le ministère public considère que deux homicides seraient clairement liés aux activités syndicales des victimes, mais que la plupart des homicides relèveraient de la criminalité ordinaire;
• -le 24 septembre 2013, une convention de collaboration a été signée entre le ministère public et la Commission internationale contre l’impunité au Guatemala (CICIG) visant à renforcer les capacités d’analyse et d’enquête du ministère public en ce qui concerne les cas de violence contre des dirigeants syndicaux et des syndicalistes. La CICIG a indiqué à la mission que 22 des 58 cas d’homicides évoqués précédemment lui avaient été soumis afin d’analyser les enquêtes réalisées et, le cas échéant, de formuler des recommandations à l’intention du ministère public sur les investigations complémentaires qui pourraient être nécessaires;
• -un accord de coopération a été conclu le 30 août 2013 entre le ministère public, le Mouvement syndical et populaire autonome du Guatemala et la Coordination des Global Unions au Guatemala, cet accord instituant un groupe de travail syndical du ministère public chargé des enquêtes relatives aux actes de violence contre des dirigeants syndicaux et des syndicalistes;
• -les activités de formation des enquêteurs et des agents du ministère public en matière de normes internationales du travail se poursuivent;
• -le Groupe technique syndical permanent de protection intégrale qui comprend des représentants du ministère de l’Intérieur et des organisations syndicales susmentionnées, chargé de prévenir les délits contre des dirigeants syndicaux et des syndicalistes et de traiter des actes de violence touchant en particulier le mouvement syndical. Ce groupe fonctionne régulièrement et tient des réunions mensuelles. Le ministère de l’Intérieur indique que des mesures de protection ont été prises ces derniers mois en faveur de plusieurs syndicalistes exposés à des risques particuliers.

Par ailleurs, la commission note que le Mouvement syndical et populaire autonome du Guatemala et la Coordination des Global Unions au Guatemala ont déclaré à la mission ce qui suit: i) malgré les mesures prises par les autorités, une seule condamnation a été prononcée et, dans un grand nombre de cas, les enquêtes ont été classées; ii) les organisations syndicales ne partagent pas l’avis du ministère public selon lequel les assassinats de syndicalistes sont de nature passionnelle ou relèvent de la criminalité ordinaire; iii) les mesures de protection prises pour assurer la sécurité des dirigeants syndicaux et des syndicalistes sont insuffisantes ou inexistantes; iv) les enquêtes en cours devraient aussi porter sur les homicides de dirigeants syndicaux et de syndicalistes commis en 2011, 2012 et 2013; et v) les mesures prises par les autorités ne sont pas appuyées par une politique publique destinée à assurer le respect de la liberté syndicale.

Enfin, la commission prend note des conclusions suivantes de la mission en ce qui concerne les actes de violence touchant le mouvement syndical:

• -«La mission convient que les mesures susmentionnées récemment adoptées peuvent être utiles pour accélérer les enquêtes et les faire aboutir. Elle constate cependant avec regret que ces enquêtes n’ont toujours pas permis à ce stade, dans la grande majorité des cas, d’établir les responsabilités ni de poursuivre et de condamner les coupables.» (…) «La mission espère que l’examen de ces cas par la CICIG permettra d’établir avec certitude les mobiles de ces assassinats et de lutter contre l’impunité. Elle appelle à une intensification des efforts déjà déployés et espère fermement que les ressources octroyées au ministère public, notamment à l’Unité spéciale chargée des infractions contre des syndicalistes, seront augmentées.» (…) «La mission a pris note avec préoccupation des informations relatives au récent assassinat de syndicalistes qui avaient demandé, en vain, de bénéficier de mesures de protection.» (…) «La mission considère en outre qu’il faut sans attendre renforcer les mesures prises par le gouvernement pour la protection des syndicalistes et allouer les ressources nécessaires à leur mise en œuvre, tout en veillant à inscrire ces mesures dans une politique nationale de lutte contre la discrimination antisyndicale et la promotion de la liberté syndicale. Une telle politique devrait être élaborée en étroite collaboration avec les partenaires sociaux.»

La commission prend note avec une profonde préoccupation des nouvelles allégations d’assassinats de dirigeants syndicaux et de syndicalistes et d’autres actes de violence contre le mouvement syndical qui auraient eu lieu en 2013. Tout en notant que certaines initiatives ont été prises par le gouvernement et par le ministère public pour accélérer les enquêtes sur les assassinats de dirigeants syndicaux et de syndicalistes, la commission prie instamment le gouvernement, conformément aux conclusions de la mission, de prendre d’urgence, et dans le cadre de la «feuille de route» susmentionnée, toutes les mesures nécessaires pour: i) achever les enquêtes en cours; ii) enquêter sur tous les actes de violence contre des dirigeants syndicaux et des syndicalistes, y compris ceux dénoncés en 2013, afin d’établir les responsabilités et de condamner les coupables, en tenant pleinement compte des activités syndicales des victimes; iii) assurer une protection rapide et efficace des dirigeants syndicaux et des syndicalistes qui sont en danger; et iv) appliquer une politique nationale visant à promouvoir le respect de la liberté syndicale. La commission prie le gouvernement de communiquer des informations dans son prochain rapport sur toutes les mesures prises et les résultats obtenus à cet égard.

Problèmes d’ordre législatif. La commission rappelle que, depuis plusieurs années, elle demande au gouvernement de prendre des mesures pour modifier les dispositions législatives suivantes:

• -l’article 215 c) du Code du travail qui prévoit de réunir la majorité absolue des travailleurs du secteur intéressé pour pouvoir constituer un syndicat du secteur industriel;
• -les articles 220 et 223 du Code du travail qui prévoient l’obligation d’être d’origine guatémaltèque et de travailler dans l’entreprise ou dans le secteur économique en question pour pouvoir être élu dirigeant syndical;
• -l’article 241 du Code du travail qui prévoit que pour être licite la grève doit être déclarée non par la majorité des votants, mais par la majorité des travailleurs; et l’article 4, alinéas d), e) et g), du décret no 71-86 modifié par le décret législatif no 35-96 du 27 mars 1996 qui prévoit la possibilité d’imposer l’arbitrage obligatoire dans les services non essentiels et autres obstacles au droit de grève, ainsi que les articles 390, alinéa 2, et 430 du Code pénal et le décret no 71-86, qui prévoient des sanctions professionnelles et sanctions au civil et au pénal applicables en cas de grève de fonctionnaires ou de travailleurs de certaines entreprises.

En outre, la commission demande depuis plusieurs années au gouvernement de prendre des mesures pour que plusieurs catégories de travailleurs du secteur public (engagés en vertu du poste 029 et d’autres postes du budget) jouissent des garanties prévues dans la convention. (Dans ses commentaires antérieurs, la commission avait pris note des décisions rendues dans ce sens. Cependant, des problèmes persistent dans la pratique car ces critères juridiques n’ont pas été traduits en dispositions légales.)

La commission note que la mission tripartite de haut niveau a indiqué ce qui suit:

La mission constate avec regret qu’aucun progrès n’a encore été accompli sur ce plan. La mission rappelle que le pouvoir exécutif doit soumettre au pouvoir législatif, après consultation des partenaires sociaux, des projets de loi pour approbation; … la mission demande à ce que soient prises de manière urgente les mesures nécessaires pour mettre la législation nationale en conformité avec la convention no 87.

La commission note que, dans la «feuille de route», le gouvernement s’engage à présenter à la Commission tripartite des affaires internationales du travail les projets de réforme législative nécessaires dans un délai de soixante jours, et indique que le Congrès de la République adoptera la législation correspondante dans un délai de cent vingt jours. Prenant note de ces informations, la commission exprime le ferme espoir que toutes les mesures nécessaires seront prises pour mettre la législation en conformité avec la convention et que le gouvernement communiquera des informations à cet égard dans son prochain rapport. La commission rappelle que le gouvernement peut solliciter l’assistance technique du BIT s’il le souhaite, assistance pouvant comprendre des activités de formation et de sensibilisation aux normes internationales du travail à l’intention du pouvoir législatif.

Enregistrement d’organisations syndicales. La commission prend note, d’après les informations communiquées par le gouvernement à la mission, de l’accélération du système d’enregistrement des syndicats, enregistrement qui ne prendrait en moyenne plus qu’un mois au lieu de sept auparavant. Elle note néanmoins, d’après les informations communiquées par différentes organisations syndicales à la mission et les nouveaux cas présentés devant le Comité de la liberté syndicale, que des obstacles à l’enregistrement des organisations syndicales subsistent. A cet égard, tout en notant les progrès accomplis par le gouvernement, la commission lui demande d’examiner dans le cadre de la commission tripartite les cas concrets présentés par les organisations syndicales en vue de régler rapidement ces problèmes.

Secteur des maquilas. La commission rappelle que, depuis plusieurs années, elle prend note des commentaires d’organisations syndicales faisant état de problèmes graves d’application de la convention en ce qui concerne les droits syndicaux dans les maquilas. La commission prend note des informations du gouvernement selon lesquelles le nombre de visites d’inspection du travail dans le secteur des maquilas a considérablement augmenté. Tout en notant ces informations, la commission demande au gouvernement de continuer à prendre les mesures en son pouvoir pour garantir le plein respect des droits syndicaux dans ce secteur. La commission invite le gouvernement, dans le cadre de la campagne de sensibilisation dans laquelle il s’est engagé, à accorder une attention particulière à ce secteur. En outre, la commission demande encore une fois au gouvernement de continuer à communiquer des informations sur l’exercice des droits syndicaux, dans la pratique, dans les maquilas (nombre de syndicats actifs, nombre de travailleurs syndiqués, nombre de conventions collectives et de travailleurs couverts, plaintes pour infraction aux droits syndicaux et décisions rendues par les autorités et nombre d’inspections).

[Le gouvernement est prié de répondre en détail aux présents commentaires en 2014.]