Observation (CEACR) - adopted 2013, published 103rd ILC session (2014)

Right to Organise and Collective Bargaining Convention, 1949 (No. 98) - Costa Rica (Ratification: 1960)

Comentarios de organizaciones de empleadores y de trabajadores. La Comisión toma nota de los comentarios sobre la aplicación del Convenio presentados por la Confederación Sindical Internacional (CSI) de 30 de agosto de 2013 y la Confederación de Trabajadores Rerum Novarum (CTRN) de 21 de marzo de 2013 que confirman la pertinencia de los comentarios de la Comisión. Asimismo, la Comisión toma nota de los comentarios del Sindicato de Profesionales Técnicos y Similares del Banco Popular (UNPROBANPO), de 27 de mayo y 30 de octubre de 2013, así como de los comentarios de la Unión Costarricense de Cámaras y Asociaciones de la Empresa Privada (UCCAEP). La Comisión toma nota de que la información proporcionada por el Gobierno en sus memorias cubre gran parte de los problemas señalados en dichos comentarios.

Seguimiento de las conclusiones de la Comisión de Aplicación de Normas (Conferencia Internacional del Trabajo, 99.ª reunión, junio de 2010)

Misiones de la OIT y cuestiones pendientes. La Comisión recuerda que una Misión de Alto Nivel visitó el país en 2006, así como una misión de asistencia técnica en mayo de 2011. Dichas misiones se centraron en cuatro asuntos problemáticos pendientes y que se analizan a continuación.

I. Lentitud e ineficacia de los procedimientos sancionatorios y de reparación en caso de actos antisindicales (discriminación antisindical o injerencia). La Comisión había observado que según la CSI y la CTRN la mora judicial puede superar los seis años y los casos de prácticas laborales desleales y lo relacionado con la violación de los derechos laborales y sociales tardan en resolverse hasta ocho años. La Comisión había tomado nota de que según la Misión de Alto Nivel que visitó el país en 2006, la lentitud de los procedimientos en casos de discriminación antisindical se traducía en un período de no menos de cuatro años para obtener una sentencia judicial firme.

La Comisión tomó nota de un importante proyecto de reforma procesal laboral con amplio consenso (el expediente legislativo núm. 15990, que tiende a dar mayor celeridad a los procesos laborales, incluidos los relativos a actos de discriminación antisindical o injerencia y de hecho establece un proceso especial rápido en los asuntos relativos al fuero sindical).

La Comisión observa que desde hace años — incluido el actual — el Gobierno viene señalando diferentes medidas de las autoridades judiciales para combatir la mora judicial; en particular el Gobierno había señalado y detallado diferentes esfuerzos importantes y medidas concretas del Poder Judicial, en el último período (generalización del principio de oralidad, digitalización, nuevos juzgados, etc.), dirigidos a cumplir con el principio constitucional de justicia pronta y cumplida, incluida una directriz núm. 08, de 9 de mayo de 2011, que incluye un procedimiento para «casos de reinstalación de fueros» que atiende a los casos de prácticas desleales lesivas de la libertad sindical.

La Comisión tomó nota de que la UCCAEP confirmó los esfuerzos mencionados por el Gobierno y el Poder Judicial para agilizar los procesos laborales. La Comisión había tomado nota también de que el Gobierno informó de que, en la práctica, el número de denuncias relativas a prácticas antisindicales era reducido (11 casos) y que la tasa de sindicalización es del 9,6 por ciento. La Comisión toma nota de que el Gobierno indica que actualmente el promedio de la duración de los procesos ordinarios, laborales (incluidos los de reintegro por despido antisindical) es de aproximadamente dos años y medio hasta la firmeza del fallo, lo cual evidencia una clara mejora. La Comisión saluda esta evolución.

La Comisión toma nota, sin embargo, de que el proyecto de reforma procesal laboral núm. 15990 mencionado varios párrafos antes (que tiende a agilizar los procedimientos) aprobado por la Asamblea Legislativa en septiembre de 2012, fue vetado por el Poder Ejecutivo en octubre de 2012 por considerar inconstitucionales dos de los temas regulados (relativos al Convenio núm. 87); a este respecto, la Comisión toma nota de que se consensuaron posteriormente posibles redacciones alternativas.

Tomando nota de los esfuerzos realizados para resolver el problema de la lentitud de los procedimientos en caso de discriminación antisindical, la Comisión espera que las discrepancias que persisten e impidieron la adopción de la ley de reforma procesal laboral núm. 15990 se solucionen en un futuro próximo. La Comisión expresa la firme esperanza de que el Gobierno que entrará en funciones en febrero de 2014, tomará medidas para reactivar este proyecto en la Asamblea Legislativa. Por otra parte, la Comisión pide al Gobierno que informe de toda evolución a este respecto. La Comisión pide asimismo al Gobierno que tome medidas para reactivar el trámite legislativo del proyecto núm. 13475 relativo también a mejoras de la protección existente contra la discriminación antisindical y que informe al respecto.

II. Sumisión de la negociación colectiva a criterios de proporcionalidad y racionalidad (en virtud de la jurisprudencia de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, que en el transcurso de los años ha declarado inconstitucionales un número considerable de cláusulas de convenios colectivos en el sector público a raíz de recursos de autoridades públicas (Defensor de los Habitantes, Procuraduría General de la República) o de algún partido político)). La Comisión tomó nota por otra parte de que las organizaciones sindicales subrayaban la gravedad del problema de la negociación colectiva en el sector público, así como que la CTRN y las demás confederaciones del país habían estimado que el largo retraso en la adopción de los proyectos de reformas legislativas y de ratificación del Convenio sobre las relaciones de trabajo en la administración pública, 1978 (núm. 151) y del Convenio sobre la negociación colectiva, 1981 (núm. 154) (proyectos que habían resultado de un acuerdo tripartito) muestran la falta de interés en avanzar. El informe de la misión de la OIT de 2011 indicó lo siguiente:

En cuanto a la cuestión de la anulación judicial de cláusulas de convenciones colectivas a raíz de acciones de inconstitucionalidad en las que se invocaba la irracionalidad o la falta de proporcionalidad de ciertas cláusulas, el Gobierno facilitó estadísticas (período 2008-2011) de sentencias relativas a recursos cuestionando la constitucionalidad de ciertas cláusulas de convenciones colectivas. De 17 sentencias sólo dos declararon con lugares los recursos, anulando un total de tres cláusulas.

Por otra parte, la Comisión lamenta tener que tomar nota de que el Gobierno informa que en el período 2011-2012 la Contraloría General de la República ha interpuesto nuevas acciones de inconstitucionalidad contra cláusulas de convenciones colectivas. El Gobierno señala que el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social ha insistido en los procedimientos judiciales en la importancia de seguir los criterios de la Comisión de Expertos.

La Comisión destaca la importancia de evitar una utilización abusiva del recurso de inconstitucionalidad y espera que las acciones de inconstitucionalidad pendientes de resolución ante la Sala Constitucional se resuelvan en un futuro próximo en el sentido de los principios del Convenio y pide al Gobierno que proporcione informaciones sobre toda evolución de la situación, incluidos eventuales nuevos recursos que se presenten contra cláusulas de convenios colectivos. La Comisión pide al Gobierno que utilice todas las medidas a su alcance para activar los proyectos de ley con respaldo tripartito tendientes a reforzar el derecho de negociación colectiva en el sector público, incluidos los relativos a la ratificación de los Convenios núms. 151 y 154, a fin de reforzar el derecho de negociación colectiva frente a la situación descrita.

III. Funcionamiento de la Comisión de Políticas de Negociación colectiva en el Sector Público. La Comisión tomó nota de que las centrales sindicales nacionales denunciaban que la mencionada Comisión de Políticas tenía resultados muy negativos en la negociación colectiva en el sector público. En el informe de la misión de la OIT de 2011 se indicó lo siguiente:

El Viceministro de Hacienda indicó que el papel de la Comisión de Políticas de Negociación Colectiva en el Sector Público no se refiere a cuestiones de fondo sino a los condicionamientos de orden fiscal a efectos de que no se incremente el gasto público de manera irracional. El sector sindical mantiene negociaciones y consultas cada año con el Gobierno central para la negociación de los salarios. A veces se aumentan por encima de la inflación. Normalmente venía girando en torno a la inflación pasada pero ahora se pretende calcular el aumento en base a la inflación futura prevista.

La Comisión de Políticas de Negociación Colectiva en el Sector Público no objeta las cláusulas de convenciones colectivas sin impacto presupuestario, autoriza cláusulas con impacto presupuestario pero en la práctica no se han permitido pluses salariales o cláusulas que infrinjan la legislación (por ejemplo si las recomendaciones en materia de despido de una comisión paritaria prevista en una convención colectiva tienen carácter vinculante para el jerarca de la institución de que se trate). Hay negociaciones salariales en todo el sector público donde participan representantes sindicales y se realizan en el marco de una proyección del contenido de los futuros presupuestos del Estado o de la institución descentralizada de que se trate.

La Comisión toma nota de que el Gobierno indica que ha trasladado a la Comisión de Políticas de Negociación Colectiva en el Sector Público los comentarios de la Comisión de Expertos.

La Comisión recuerda que, en relación con las quejas de las centrales sindicales sobre el funcionamiento insatisfactorio de la Comisión de Políticas de Negociación Colectiva en el Sector Público (lentitud excesiva, papel de hecho como empleador, control de los contenidos de cláusulas con impacto presupuestario), la misión de la OIT de 2011 señaló que el Gobierno aceptó la propuesta de la misión de que el Consejo Superior del Trabajo (órgano tripartito) mantuviera reuniones con la mencionada comisión con miras a evaluar el sistema e introducir reformas. La Comisión pide al Gobierno que proporcione informaciones a este respecto y confía, una vez más, en que se realizarán las reuniones de evaluación solicitadas y se abordarán los problemas de funcionamiento de dicha comisión en la práctica.

IV. Los arreglos directos con trabajadores no sindicalizados. En sus comentarios anteriores, la Comisión señaló que en 2007 se encontraban en vigencia 74 arreglos directos mientras subsistían sólo 13 convenios colectivos.

La Comisión se refirió a las conclusiones de la misión de la OIT de mayo de 2011 sobre este tema, que se reproducen a continuación:

En cuanto al problema de los arreglos directos con trabajadores no sindicalizados, la Comisión de Expertos había señalado en su observación la desproporción enorme entre su número y el de convenciones colectivas en el sector privado (en el sector público no puede haber tales arreglos directos). La misión apreció mucho la transparencia y la aptitud de apertura de la UCCAEP (sector empleador) y de la Ministra de Trabajo de discutir este tema con las organizaciones sindicales en el marco del Consejo Superior del Trabajo (órgano tripartito), incluido el informe realizado en 2007 por un experto de la OIT.

La misión destacó que se había agravado en relación con años anteriores la proporción de arreglos directos con los comités permanentes de trabajadores no sindicalizados respecto del número de convenciones colectivas.

La Ministra de Trabajo aceptó la propuesta de la misión de realizar — en colaboración con la Oficina Subregional de la OIT — actividades para promover la negociación colectiva con organizaciones sindicales tanto en el sector privado como en el sector público, incluidas actividades de capacitación. La misión recordó que el Convenio establece el principio de promoción de las convenciones colectivas con las organizaciones sindicales y que las convenciones colectivas tienen reconocimiento en Costa Rica.

La Comisión toma nota de que la UCCAEP indicó que los arreglos directos no son otra cosa que la negociación con los comités de empresa que se admite en muchas otras legislaciones y que se dan cuando los trabajadores deciden organizarse bajo la forma de los comités permanentes. Queda a salvo la posibilidad de que los sindicatos firmen convenciones colectivas cuando así lo consideren oportuno y que una figura no se da en detrimento de la otra. No existe ninguna norma internacional que prohíba que trabajadores no sindicalizados puedan negociar y dialogar con su empleador.

La Comisión tomó nota de que el Gobierno indicó que la Dirección Nacional de Inspección emitió la circular núm. 018-12, de 2 de mayo de 2012, dirigida a todos los funcionarios de la inspección por la que comunica que en caso de que exista una organización sindical y un comité permanente de trabajadores, el inspector velará por que no exista violación a la libertad sindical y ante el surgimiento de algún conflicto o diferencia que amerite algún tipo de negociación o conciliación, lo pondrá en conocimiento de la Dirección de Asuntos Laborales a efecto de que esté conforme al procedimiento de rigor.

La Comisión había tomado nota con interés de la sentencia de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia (núm. 12457-2011) en la que da claramente prioridad a las convenciones colectivas (que tienen reconocimiento constitucional) respecto de los arreglos directos con trabajadores no sindicalizados.

La Comisión toma nota de que el Gobierno informa que actualmente existen 76 convenciones colectivas en el sector público (que cubren a 134 138 trabajadores), 18 en el sector privado (que cubren a 7 318 trabajadores) y 160 arreglos directos en el sector privado (que cubren a 29 245 trabajadores); el número de organizaciones sindicales es de 139 en el sector público con 81 165 afiliados y de 142 en el sector privado, con 119 602 afiliados, la tasa total de afiliación es del 10 por ciento en 2012. La Comisión observa con preocupación que según estas estadísticas, el número de convenios colectivos en el sector privado sigue siendo muy bajo y muy elevado el número de arreglos directos con trabajadores no sindicalizados. La Comisión señala nuevamente que se trata de una situación anómala y pide al Gobierno que tome medidas para aplicar los criterios de la sentencia núm. 12457-2011 y para intensificar la promoción de la negociación colectiva con las organizaciones sindicales en el sentido del Convenio. La Comisión espera constatar progresos tangibles en su próxima memoria.

Por último, la Comisión pide al Gobierno que envíe sus observaciones sobre los comentarios del sindicato UNPROBANPO sobre la sentencia de la Sala Constitucional sobre la acción de inconstitucionalidad, expediente núm. 2012 17413 en materia de tope de la cesantía.

De manera general, la Comisión constata que los problemas planteados subsisten si bien las medidas en curso y en particular la reforma procesal laboral pendiente permiten esperar que haya ciertos resultados significativos en un futuro próximo.