Observation (CEACR) - adopted 2014, published 104th ILC session (2015)

Freedom of Association and Protection of the Right to Organise Convention, 1948 (No. 87) - Guatemala (Ratification: 1952)

La commission prend note des observations de la Confédération syndicale internationale (CSI), de la Centrale générale des travailleurs du Guatemala (CGTG), du Mouvement syndical, indigène et paysan guatémaltèque (MSICG) et de l’Union syndicale des travailleurs du Guatemala (UNSITRAGUA), reçues les 1er, 3 et 22 septembre 2014. Ces observations portent sur des questions déjà à l’examen par la commission et en particulier les allégations relatives à des actes de violence extrêmement graves qui touchent le mouvement syndical.

Par ailleurs, la commission prend note des observations de l’Organisation internationale des employeurs (OIE) reçues le 1er septembre 2014. La commission prend note aussi des observations conjointes du Comité de coordination des associations de l’agriculture, du commerce, de l’industrie et de la finance (CACIF) et de l’OIE reçues le 28 août 2014. Dans ces observations, les organisations indiquent qu’elles sont préoccupées par le climat de violence qui affecte le pays, mais qu’elles font bon accueil aux initiatives suivantes: i) les mesures prises par le ministère public à ce sujet; ii) le rapport de la Commission internationale contre l’impunité au Guatemala (CICIG) qui porte sur les décès violents de syndicalistes et sur leurs conséquences; et iii) la création de la Commission de traitement des différends devant l’OIT en matière de liberté syndicale et de négociation collective.

Plainte présentée en vertu de l’article 26 de la Constitution de l’OIT pour non-respect de la convention

La commission note que, à sa 322e session (novembre 2014), le Conseil d’administration a décidé de reporter à sa 323e session (mars 2015) la décision de constituer une commission d’enquête pour examiner la plainte déposée en vertu de l’article 26 de la Constitution de l’OIT par plusieurs délégués travailleurs à la 101e session de la Conférence internationale du Travail (juin 2012) pour non-respect par le Guatemala de la convention. La décision du Conseil d’administration s’est fondée sur les éléments fournis par le gouvernement et par les organisations d’employeurs et de travailleurs du Guatemala, ainsi que sur les informations réunies par la mission du BIT (ci-après la mission), qui a eu lieu du 8 au 11 septembre 2014, pour donner suite à la feuille de route que le gouvernement du Guatemala a adoptée le 17 octobre 2013, en consultation avec les partenaires sociaux du pays, pour accélérer la mise en œuvre du protocole d’accord conclu le 26 mars 2013 entre le groupe des travailleurs du Conseil d’administration du BIT et le gouvernement du Guatemala.

Droits syndicaux et libertés publiques. La commission regrette le fait que, depuis des années, elle est amenée à examiner, à l’instar du Comité de la liberté syndicale, des allégations de graves actes de violence contre des dirigeants syndicaux et des syndicalistes, et la situation d’impunité à ce sujet. La commission note à nouveau que, dans le cadre des cas nos 2445, 2540, 2609, 2768 et 2978, le Comité de la liberté syndicale note avec une grande préoccupation que les allégations sont extrêmement graves et portent notamment sur de nombreux assassinats (depuis 2004, le Comité de la liberté syndicale a examiné 58 cas d’assassinats), ainsi que sur des actes de violence à l’encontre de dirigeants syndicaux et de syndicalistes dans un climat d’impunité persistante.

La commission note que les centrales syndicales du Guatemala ont indiqué à la mission ce qui suit: i) il n’y a pas de progrès substantiels dans les enquêtes sur les actes de violence commis contre des syndicalistes qui ont été dénoncés devant l’OIT; ii) la situation d’impunité persiste en ce qui concerne les assassinats de syndicalistes; iii) l’instruction en vue de poursuites pénales effectives contre les délits commis contre des syndicalistes, en discussion depuis 2013 entre le groupe de travail syndical du ministère public et le procureur général et ayant fait l’objet d’un accord, n’a jamais eu lieu; iv) les organisations syndicales n’ont été invitées à participer à aucune étape des procédures pénales portant sur les assassinats de syndicalistes et elles n’ont pas non plus été admises comme parties plaignantes; v) le protocole pour la mise en œuvre de mesures de sécurité immédiates et préventives en faveur des défenseurs des droits de l’homme au Guatemala, présenté en août 2014 par le ministère de l’Intérieur, ne fait mention ni des syndicalistes ni des activités syndicales; vi) à plusieurs occasions, le ministère de l’Intérieur a annoncé la mise en service d’une ligne téléphonique pour les plaintes sur les délits commis contre les syndicalistes, mais celle-ci n’est pas fonctionnelle; et vii) le rapport de la CICIG sur les assassinats de 58 dirigeants syndicaux et syndicalistes porté à la connaissance de l’OIT confirme l’impunité qui existe au Guatemala.

La commission note avec une profonde préoccupation que, selon les informations communiquées à la mission par le Mouvement syndical populaire autonome du Guatemala et l’Autorité de coordination des Global Unions au Guatemala, 16 syndicalistes ont été assassinés entre le 2 janvier 2013 et le 20 août 2014. A ce sujet, la commission note que le ministère public a indiqué à la mission que tous les cas font actuellement l’objet d’enquêtes, qu’un mandat d’arrêt a été délivré à propos d’un de ces cas et qu’un mandat d’arrêt a été demandé pour un autre cas.

La commission note que le gouvernement indique qu’il prend toutes les mesures en son pouvoir pour lutter contre la violence et l’impunité et que, en particulier, le gouvernement indique ce qui suit:

• -sur 70 assassinats de dirigeants syndicaux et de syndicalistes (58 cas ont été examinés à ce jour par le Comité de la liberté syndicale et il y a eu 12 autres cas depuis 2013), le ministère public indique que: 42 cas font l’objet d’une enquête; dans 8 cas, des jugements de condamnation ont été prononcés; dans 3 cas, un verdict d’acquittement a été prononcé; dans 11 cas, des mandats d’arrêt ont été délivrés; dans 2 cas, des mandats d’arrêt ont été demandés; dans 2 cas, les poursuites pénales ont été interrompues; dans 1 cas, un non-lieu a été prononcé; et, dans 1 cas, on est en attente de l’audience;
• -donnant suite à la convention de collaboration signée en 2013 avec le ministère public, la CICIG a présenté le 31 juillet 2014 un rapport sur l’état d’avancement des enquêtes sur la mort de syndicalistes au Guatemala. Dans ce rapport, la CICIG a examiné les dossiers d’enquête établis par le ministère public. A propos de ce rapport, le gouvernement souligne ce qui suit: i) la CICIG a limité son analyse à 37 cas au sujet desquels les dossiers du ministère public contenaient des éléments qui démontraient que les victimes étaient des syndicalistes; ii) dans 6 de ces 37 cas, il y a des liens avérés ou probables entre le mobile du crime et les activités syndicales de la victime; iii) la CICIG a formulé des suggestions pour améliorer les méthodes d’enquête du ministère public; iv) dans leur majorité, les décès ont eu lieu là où la violence est la plus forte dans le pays; v) il n’a pas été constaté, du moins dans les cas à l’examen, de pratiques visant à exterminer des syndicalistes au Guatemala;
• -l’Unité spéciale de contrôle des délits commis contre les syndicalistes a été renforcée avec la nomination de nouveaux membres (leur nombre est passé de 5 en 2011 à 12 en 2014). Cette unité spécialisée s’est vu confier tous les cas de délits contre des syndicalistes qui font l’objet d’enquêtes dans le pays;
• -conformément à l’accord conclu le 30 août 2013 par le ministère public et les organisations syndicales, le groupe de travail syndical du ministère public s’est réuni à six reprises;
• -des discussions sont en cours avec les organisations syndicales au sujet d’une ordonnance en vue de poursuites pénales effectives sur les délits commis contre des syndicalistes;
• -le 1er août 2014, le ministère de l’Intérieur a émis l’accord ministériel no 550 2014, qui modifie l’accord précédent de 2013 et qui permet aux membres et dirigeants de syndicats de participer au groupe de travail technique syndical permanent pour une protection intégrale, en tant que membres et non en tant qu’observateurs;
• -sept syndicalistes bénéficient de mesures de protection et trois autres demandes de protection ont été reçues;
• -3 millions de quetzales (environ 384 000 dollars des Etats-Unis) ont été destinés à la protection de syndicalistes et, en 2015, une augmentation budgétaire sera demandée;
• -en septembre 2014, une convention-cadre de coopération a été signée par l’organisme judiciaire, le ministère public, le ministère de l’Intérieur et le ministère du Travail et de la Prévision sociale, qui prévoit la formation d’un groupe de coordination interinstitutionnelle dont la fonction sera de faciliter l’échange d’informations sur les délits commis contre des travailleurs syndiqués; et
• -la collaboration avec le BIT, en vue de la formation des enquêteurs et des procureurs du ministère public en matière de normes internationales du travail, se poursuit.

La commission note enfin que la mission a rencontré un représentant de la CICIG qui a indiqué que ladite commission a examiné seulement, sur la base des informations disponibles, les enquêtes effectuées par le ministère public, qu’elle n’a pas mené à bien des enquêtes et qu’il faudrait revoir les critères d’enquête pour déterminer si les assassinats en question sont liés aux activités syndicales des victimes. De même, le procureur général a indiqué à la mission que le rapport de la CICIG n’est pas définitif et qu’il s’agit d’un instrument supplémentaire utile pour les enquêteurs du ministère public. Tout en prenant dûment note de certaines mesures prises par les autorités pour améliorer l’efficacité des enquêtes sur les assassinats de dirigeants syndicaux et de syndicalistes (renforcement de l’Unité de contrôle spéciale des délits commis contre des syndicalistes, coordination entre les différents ministères et institutions publiques), la commission prie fermement le gouvernement de continuer de faire tout son possible pour: i) enquêter sur tous les actes de violence commis contre des dirigeants syndicaux et des syndicalistes, y compris les actes dénoncés en 2013 et 2014, afin de déterminer les responsabilités et de sanctionner les coupables, en prenant pleinement en compte au cours des enquêtes les activités syndicales des victimes; ii) assurer une protection rapide et efficace aux dirigeants syndicaux et syndicalistes en situation de risque. La commission prie le gouvernement de continuer de faire état de toutes les mesures prises et des résultats obtenus à cet égard.

Articles 2 et 3 de la convention. Problèmes d’ordre législatif. La commission rappelle que, depuis plusieurs années, elle demande au gouvernement de prendre des mesures pour modifier les dispositions législatives suivantes:

• -l’article 215 c) du Code du travail qui prévoit de réunir la majorité absolue des travailleurs d’un secteur déterminé pour pouvoir constituer un syndicat de branche;
• -les articles 220 et 223 du Code du travail qui prévoient l’obligation d’être d’origine guatémaltèque et de travailler dans l’entreprise ou dans le secteur économique en question pour pouvoir être élu dirigeant syndical;
• -l’article 241 du Code du travail qui prévoit que, pour être licite, la grève doit être déclarée non par la majorité des votants, mais par la majorité des travailleurs; et l’article 4, alinéas d), e) et g), du décret no 71-86, modifié par le décret législatif no 35-96 du 27 mars 1996, qui prévoit la possibilité d’imposer l’arbitrage obligatoire dans les services non essentiels et crée d’autres obstacles au droit de grève, ainsi que les articles 390, alinéa 2, et 430 du Code pénal et le décret no 71-86, qui prévoient des sanctions professionnelles et des sanctions civiles et pénales applicables en cas de grève de fonctionnaires ou de travailleurs de certaines entreprises.

En outre, la commission demande depuis plusieurs années au gouvernement de prendre des mesures pour que plusieurs catégories de travailleurs du secteur public (engagés en vertu du poste 029 et d’autres postes du budget) jouissent des garanties prévues dans la convention.

La commission rappelle que le gouvernement s’est engagé, en vertu de la feuille de route de 2013, à présenter à la Commission tripartite sur les questions internationales du travail les projets de réforme législative nécessaires, et à ce que le Congrès de la République adopte la législation correspondante. La commission prend note des informations fournies par le gouvernement ainsi que du rapport de la mission qui indique ce qui suit: i) le gouvernement a soumis le 10 décembre 2013 trois projets de réforme aux mandants tripartites (le gouvernement a joint à son rapport copie de ces projets); ii) les partenaires sociaux ont présenté leurs propositions de réforme; iii) étant donné l’impossibilité de parvenir à un accord tripartite sur la révision de la législation, le gouvernement a soumis au Congrès de la République les propositions de réforme des partenaires sociaux ainsi que les commentaires pertinents de la commission. La commission note que les organisations syndicales ont déclaré à la mission que le gouvernement n’avait pas présenté de projets de loi pour adapter la législation nationale à la convention.

Tout en notant que les projets de loi élaborés par le gouvernement ne permettent pas, en ce qui concerne la plupart des dispositions qui font l’objet d’une révision, de rendre la législation conforme à la convention, la commission note que, pendant la mission, le Congrès de la République et le Département des normes internationales du travail du Bureau ont signé une déclaration d’intention qui prévoit la possibilité d’organiser des activités sur les normes internationales du travail et une assistance technique pour l’élaboration de projets de loi dans le domaine du travail. Dans ces conditions, la commission exprime le ferme espoir que le Congrès de la République adoptera prochainement les réformes législatives demandées par la commission. La commission prie le gouvernement de fournir des informations à cet égard.

Application de la convention dans la pratique. La commission accueille favorablement la création de la Commission de traitement des différends devant l’OIT en matière de liberté syndicale et de négociation collective, qui a été établie dans le cadre de l’application de la feuille de route et avec l’aide du représentant spécial du Directeur général du BIT au Guatemala. La commission veut croire que cet organe, tripartite et dirigé par un médiateur indépendant, contribuera à résoudre les nombreux cas de plaintes pour violation de la convention que les organisations syndicales ont signalés.

Enregistrement d’organisations syndicales. La commission prend note des informations récurrentes des organisations syndicales sur les entraves à l’enregistrement des organisations syndicales. La commission note en particulier les points suivants: i) la dénonciation de la pratique de l’administration du travail qui consisterait à adresser la liste des fondateurs d’un syndicat en cours de formation à l’employeur afin de s’assurer qu’ils travaillent dans l’entreprise; ii) la dénonciation de nombreux cas dans lesquels l’enregistrement d’une organisation syndicale serait refusée au motif qu’y sont affiliés des travailleurs précaires de l’administration publique. La commission prie le gouvernement de veiller à abolir les pratiques susmentionnées au cours de l’enregistrement de syndicats, et d’examiner, dans le cadre de la Commission de traitement des différends devant l’OIT en matière de liberté syndicale et de négociation collective, les cas concrets que les organisations syndicales dénoncent afin de régler les problèmes rapidement. La commission prie le gouvernement de faire état des résultats obtenus à cet égard.

Secteur des maquilas. La commission rappelle que, depuis des années, elle prend note des commentaires d’organisations syndicales faisant état de problèmes graves dans l’application de la convention en ce qui concerne les droits syndicaux dans les maquilas (zone franche d’exportation). La commission note que le gouvernement mentionne l’existence de trois syndicats à l’échelle de l’entreprise qui déploient leurs activités dans le secteur des maquilas. Dans ces conditions, la commission prie le gouvernement de redoubler d’efforts pour garantir et promouvoir le plein respect des droits syndicaux dans le secteur des maquilas. Elle invite le gouvernement, dans le cadre de la campagne de sensibilisation qu’il s’est engagé à mener en 2013, à porter une attention particulière au secteur des maquilas et à continuer de fournir des informations sur l’exercice dans la pratique des droits syndicaux dans ce secteur.

[Le gouvernement est prié de répondre en détail aux présents commentaires en 2015.]