Observation (CEACR) - adopted 2014, published 104th ILC session (2015)

Freedom of Association and Protection of the Right to Organise Convention, 1948 (No. 87) - Germany (Ratification: 1957)

La Comisión toma nota de las observaciones de 2012 de la Organización Internacional de Empleadores (OIE), así como de las observaciones recibidas el 1.º de septiembre de 2014 de la OIE y de la Confederación de Asociaciones Alemanas de Empleadores (BDA), de acuerdo con las cuales el Convenio se aplica plenamente en la práctica. La Comisión toma nota asimismo de las observaciones recibidas el 1.º de septiembre de 2014 de la Confederación Sindical Internacional (CSI) sobre la aplicación del Convenio en la práctica y solicita al Gobierno que comunique sus comentarios al respecto.

La Comisión toma nota de las detalladas observaciones de la Confederación Alemana de Sindicatos (DGB), en relación con la prohibición de la huelga a los funcionarios públicos (Beamte) en las que denuncia, en particular, que el Gobierno sigue insistiendo en la correspondencia entre la condición de funcionario público (Beamter) y el ejercicio de la autoridad pública, si bien añade que: i) la concesión de la condición de funcionario público (Beamter) no se basa en los deberes y obligaciones sino en consideraciones presupuestarias (por ejemplo, la pensión de los funcionarios públicos tiene que financiarse únicamente al término de su carrera en vez de financiarse de forma constante por el empleador durante el período de servicio); ii) la actividad puramente pedagógica de los docentes sólo incluye funciones de autoridad en nombre del Estado, para los que ocupan altos cargos, y los empleados del sector público también desempeñan funciones docentes (Arbeitnehmer des öffentlichen Dienstes) así como los docentes empleados en los colegios privados, y iii) los funcionarios públicos (Beamte) que trabajan en empresas del Estado realizan las mismas funciones una vez éstas hayan sido privatizadas. La Comisión toma nota asimismo de que la DGB hace hincapié en que la importancia de esta cuestión sigue siendo considerable, dado que afecta a 1,65 millones de funcionarios (Beamte), de los cuales 600 000 trabajan como profesores en las escuelas públicas y 130 000 en las empresas públicas privatizadas en el sector del ferrocarril y en los servicios postales. Además, la Comisión toma nota de que la DGB critica también la utilización de los trabajadores temporales como esquiroles en los servicios que no se consideran esenciales, y facilita ejemplos concretos de estos usos en la práctica y denuncia la falta de una prohibición general. La Comisión solicita al Gobierno que comunique sus comentarios sobre las citadas observaciones de la DGB.

Artículo 3 del Convenio. Derecho de las organizaciones de trabajadores a organizar su administración y sus actividades y a formular sus programas. La Comisión recuerda que ha venido solicitando desde hace varios años la adopción de medidas para que se reconozca el derecho de los funcionarios que no ejercen funciones de autoridad en nombre del Estado a recurrir a acciones de huelga. En su observación anterior, la Comisión tomó nota con interés de que el Tribunal Administrativo de Düsseldorf en 2010 indicó, en una sentencia, que puesto que la prohibición general del derecho de huelga de los servidores públicos en Alemania es contraria al derecho internacional, la imposición de medidas disciplinarias por haber participado en una huelga es inaceptable cuando el funcionario en cuestión (Beamter) — que, en este caso era un docente — no pertenece a la administración del Estado («principio de la interpretación más conforme posible al derecho internacional»). La Comisión solicitó al Gobierno que señale cualesquiera medidas concretas adoptadas o previstas, a la luz de la citada sentencia, para garantizar que todos los funcionarios que no ejercen funciones de autoridad en nombre del Estado puedan recurrir a la huelga en defensa de sus intereses económicos, sociales y profesionales.

La Comisión toma nota de que el Gobierno se refiere a una sentencia de 27 de febrero de 2014, pronunciada por el Tribunal Administrativo Federal tras un recurso de apelación contra la citada decisión del Tribunal Administrativo de Düsseldorf. La Comisión toma nota con interés de que el tribunal afirma que: i) aunque la prohibición constitucional del derecho de huelga depende del estatuto jurídico del grupo y es válida para todos los funcionarios públicos (Beamte) con independencia de sus derechos y obligaciones, en el caso de los funcionarios públicos (Beamte) que no ejerzan su autoridad en esferas de competencia exclusivamente estatal, por ejemplo, los profesores en escuelas públicas, contraviene el Convenio Europeo de Derechos Humanos, un conflicto que debería resolver el legislador federal; y ii) en el caso de los funcionarios públicos (Beamte) que ejerzan su autoridad en nombre del Estado — por ejemplo, el ejército, la policía u otros cuerpos del Estado encargados del cumplimiento de la ley en general, así como unidades judiciales, diplomáticas o de la administración pública crean, aplican o ejecutan actos jurídicos a nivel federal, estatal y local — no entran en conflicto con el Convenio Europeo de Derechos Humanos, y por consiguiente, no requiere ningún tipo de acción. El Gobierno añade que: i) en el caso de los funcionarios públicos (Beamte) que no ejerzan su autoridad en nombre del Estado (hoheitliche Befugnisse), el legislador deberá propiciar, por tanto, un equilibrio entre las posturas jurídicas mutuamente excluyentes en virtud del artículo 33, 5), de la Ley Orgánica y del Convenio Europeo de Derechos Humanos; ii) mientras tanto, la prohibición constitucional al derecho de huelga para los funcionarios públicos (Beamte) sigue en vigor, y iii) la sentencia plantea numerosas cuestiones de carácter constitucional, y dado que los representantes sindicales anunciaron que remitirían esta cuestión al Tribunal Federal Constitucional y que ya existen dos causas judiciales pendientes por el mismo asunto, las medidas legislativas no deberían anticiparse a la clarificación y resolución de estas cuestiones por dicho Tribunal.

Recordando que desde hace muchos años ha venido subrayando que la restricción o incluso la prohibición al derecho de huelga sólo debe aplicarse en el caso de los funcionarios públicos que ejerzan sus funciones de autoridad en nombre del Estado, la Comisión reitera su opinión de que los docentes, los trabajadores de los servicios postales y de los ferrocarriles, con independencia de su estatuto jurídico, no ejercen funciones de autoridad en nombre del Estado y, por consiguiente, deben tener, sin perjuicio de la posibilidad de establecer un servicio mínimo, el derecho de huelga. Habida cuenta de la citada decisión del Tribunal Administrativo Federal y dado el elevado número de funcionarios públicos (Beamte) que no ejercen su autoridad en nombre del Estado afectados por la prohibición del derecho de huelga, la Comisión solicita al Gobierno: i) que, en el futuro, se abstenga de imponer sanciones disciplinarias contra los funcionarios que no ejercen funciones de autoridad en nombre del Estado que participan pacíficamente en una huelga, y ii) que inicie un diálogo nacional amplio con las organizaciones representativas de los servicios públicos con miras a explorar métodos posibles de poner la legislación de conformidad con lo dispuesto en el Convenio. La Comisión solicita también al Gobierno que comunique información sobre cualquier otra sentencia pronunciada por el Tribunal Constitucional Federal sobre esta materia.