Observation (CEACR) - adopted 2014, published 104th ILC session (2015)

Freedom of Association and Protection of the Right to Organise Convention, 1948 (No. 87) - Germany (Ratification: 1957)

La commission note les observations de 2012 de l’Organisation internationale des employeurs (OIE), ainsi que celles qu’elle a reçues le 1er septembre 2014 de l’OIE et de la Confédération des associations allemandes d’employeurs (BDA), selon lesquelles la convention est pleinement mise en œuvre dans la pratique. La commission note également les observations reçues le 1er septembre 2014 de la Confédération syndicale internationale (CSI) concernant l’application pratique de la convention, et elle prie le gouvernement de fournir ses commentaires à cet égard.

La commission note les observations détaillées fournies en 2012 par la Confédération des allemandes syndicats (DGB) concernant l’interdiction de grève pour les fonctionnaires (Beamte), dans lesquelles la DGB dénonce en particulier le fait que le gouvernement insiste toujours sur la cohérence entre le statut de fonctionnaires (Beamter) et l’exercice de l’autorité publique, alors que: i) le fait d’accorder le statut de fonctionnaire (Beamter) n’est pas fondé sur les devoirs et les responsabilités, mais plutôt sur des considérations budgétaires (par exemple, la pension des fonctionnaires ne doit être financée qu’à la fin de leur carrière et non pas être versée régulièrement par l’employeur pendant la période de service); ii) l’activité purement pédagogique des enseignants ne comprend des éléments relevant de l’autorité publique que dans les fonctions élevées et est également exercée par des employés du service public (Arbeitnehmer des öffentlichen Dienstes) et par des employés du secteur privé dans le cas des écoles privées; et iii) les fonctionnaires (Beamte) qui travaillent dans des entreprises de l’Etat accomplissent les mêmes tâches après la privatisation de l’entreprise. La commission note également que la DGB insiste sur le fait que l’ampleur du problème est toujours considérable, puisqu’il touche 1,65 million de fonctionnaires (Beamte) parmi lesquels 600 000 travaillent en tant qu’enseignants dans les écoles publiques et 130 000 travaillent dans des entreprises d’Etat privées dans les services des chemins de fer et les services postaux. En outre, la commission note que la DGB critique également le recours à des travailleurs temporaires en tant que briseurs de grève dans les services non essentiels, en fournissant des exemples concrets de ce recours et en dénonçant l’absence d’interdiction générale. La commission prie le gouvernement de fournir ses commentaires au sujet des observations de la DGB.

Article 3 de la convention. Droit des organisations de travailleurs d’organiser leur gestion et leurs activités, et de formuler leurs programmes. La commission rappelle que, depuis bon nombre d’années, elle demande l’adoption de mesures visant à reconnaître le droit d’avoir recours à la grève aux fonctionnaires qui n’exercent pas une autorité au nom de l’Etat. Dans sa précédente observation, la commission notait avec intérêt que, dans sa décision de 2010, le Tribunal administratif de Düsseldorf a indiqué que, dans la mesure où l’interdiction générale de la grève des fonctionnaires en Allemagne est contraire au droit international, l’imposition de mesures disciplinaires pour avoir participé à une grève est inacceptable lorsque le fonctionnaire concerné (Beamter) – en l’espèce, l’enseignant – ne fait pas partie de l’administration de l’Etat («principe de l’interprétation la plus conforme possible au droit international»). La commission avait prié le gouvernement d’indiquer dans son prochain rapport toutes mesures concrètes prises ou envisagées, à la lumière de la décision suscitée du Tribunal administratif de Düsseldorf, pour veiller à ce que tous les fonctionnaires qui n’exercent pas des fonctions d’autorité au nom de l’Etat puissent recourir à la grève pour défendre leurs intérêts économiques, sociaux et professionnels.

La commission prend note du fait que le gouvernement se réfère à une décision du 27 février 2014 du Tribunal administratif fédéral dans les procédures de recours à l’encontre de la décision susmentionnée du Tribunal administratif de Düsseldorf. La commission note avec intérêt que, selon le tribunal: i) si l’interdiction constitutionnelle de grève dépend du statut du groupe et s’applique à tous les fonctionnaires (Beamte) quelles que soient leurs tâches et leurs responsabilités, cette interdiction est en opposition avec la Convention européenne des droits de l’homme dans le cas des fonctionnaires (Beamte) qui n’exercent pas dans des domaines réellement souverains, tels que les enseignants dans les écoles publiques, et que ce problème doit être réglé par le législateur fédéral; et ii) dans le cas des fonctionnaires (Beamte) qui exercent une autorité souveraine – par exemple l’armée, la police ou l’application de la loi dans les unités administratives générales, judiciaires, diplomatiques et publiques, qui élaborent, mettent en œuvre et appliquent des actes juridiques –, l’interdiction n’est pas en opposition avec la Convention européenne des droits de l’homme, si bien qu’aucune mesure n’est requise. Le gouvernement ajoute que: i) pour ce qui est des fonctionnaires (Beamte) qui n’exercent pas une autorité souveraine (hoheitliche Befugnisse), le législateur peut donc parvenir à un équilibre des postes juridiques incompatibles en ayant recours à l’article 33(5) de la Loi fondamentale et de la Convention européenne des droits de l’homme; ii) entre temps, l’interdiction de grève pour les fonctionnaires (Beamte), telle que prévue par la Constitution, reste en vigueur; et iii) la décision soulève de nombreuses questions d’ordre constitutionnel et, les représentants syndicaux ayant annoncé qu’ils allaient soumettre la question à la Cour constitutionnelle fédérale et que deux cas portant sur le même sujet lui ont déjà été soumis, les mesures législatives ne devraient pas empêcher le Tribunal constitutionnel fédéral d’apporter des éclaircissements et des solutions à ces problèmes.

Rappelant qu’elle souligne depuis de nombreuses années qu’une restriction au droit de grève, ou même une interdiction, ne peut s’appliquer que dans le cas des fonctionnaires exerçant des fonctions d’autorité au nom de l’Etat, la commission rappelle que, de son point de vue, les enseignants, les travailleurs des services postaux et des chemins de fer ayant le statut de fonctionnaire n’exercent pas de fonctions d’autorité au nom de l’Etat et devraient donc être autorisés à exercer le droit de grève sous réserve de la possibilité d’établir un service minimum. A la lumière de la décision susmentionnée du Tribunal administratif fédéral et étant donné le nombre toujours important de fonctionnaires (Beamte) qui n’exercent pas de fonctions d’autorité au nom de l’Etat et qui sont touchés par l’interdiction de grève, la commission prie le gouvernement: i) de s’abstenir à l’avenir d’imposer des sanctions disciplinaires à l’encontre des fonctionnaires qui n’exercent pas de fonctions d’autorité au nom de l’Etat qui participent à des grèves pacifiques; et ii) d’entamer un dialogue national global avec les organisations représentatives du service public afin d’étudier les possibilités de rendre la législation conforme à la convention. La commission prie également le gouvernement de fournir des informations sur toute décision prise à ce sujet par le Tribunal constitutionnel fédéral.