Observation (CEACR) - adopted 2015, published 105th ILC session (2016)

Freedom of Association and Protection of the Right to Organise Convention, 1948 (No. 87) - Bangladesh (Ratification: 1972)

Suivi des conclusions de la Commission de l’application des normes (Conférence internationale du Travail, 104e session, juin 2015)

La commission prend note des discussions que la Commission de l’application des normes de la Conférence a tenues en juin 2015 concernant l’application de cette convention. Elle note que la Commission de la Conférence a prié instamment le gouvernement: d’engager une procédure d’amendement de la loi du Bangladesh sur le travail de 2006 dans sa teneur modifiée de 2013 (ci-après: la «BLA») en vue de régler les problèmes relatifs à la liberté syndicale et à la négociation collective; de faire en sorte que la loi régissant les zones franches d’exportation (ZFE) permette pleinement l’exercice de la liberté syndicale, notamment de constituer des organisations syndicales et de s’affilier à des organisations syndicales extérieures aux ZFE; de diligenter d’urgence des enquêtes sur tous les actes de discrimination antisyndicale; de s’assurer de la réintégration de ceux qui ont été illégalement licenciés et d’imposer des amendes ou des sanctions pénales; de faire en sorte que les demandes d’enregistrement de syndicats soient traitées rapidement et ne puissent être rejetées que dans le cas où des critères clairs et objectifs inscrits dans la loi ne se trouvent pas réunis. Notant en outre que la Commission de la Conférence avait demandé instamment au gouvernement d’accepter une mission tripartite de haut niveau dans le courant de l’année afin d’assurer qu’il soit donné suite aux recommandations, la commission note que le gouvernement indique qu’il n’a pas estimé faisable d’assurer une coordination efficace à la fois d’une mission de contacts directs en lien avec la convention (no 81) sur l’inspection du travail, 1947, et d’une mission en lien avec cette convention. Notant que le gouvernement s’était pourtant déclaré prêt à accueillir en 2016 une telle mission, la commission exprime le ferme espoir que la mission tripartite de haut niveau préconisée par la Commission de la Conférence aura lieu sans délai supplémentaire.

La commission prend note des observations de la Confédération syndicale internationale (CSI) faisant l’objet d’une communication reçue le 1er septembre 2015. La commission prend note de la réponse du gouvernement aux observations de 2014 de la CSI et elle prie le gouvernement de communiquer ses commentaires sur les observations plus récentes de cette confédération. La commission prend note des observations faites par l’Organisation internationale des employeurs (OIE) et la Fédération des employeurs du Bangladesh (BEF) dans une communication reçue le 1er septembre 2015. La commission prend également note des observations à caractère général de l’OIE reçues le 1er septembre 2015.

Libertés publiques. Au fil des ans, la commission a été saisie par la CSI de nombreuses allégations d’actes de violence contre des syndicalistes, et elle a demandé au gouvernement de donner des informations détaillées sur toutes enquêtes diligentées sur les graves actes allégués de violence et de harcèlement. La commission prend note des indications générales données par le gouvernement selon lesquelles il n’a pas été signalé de faits de harcèlement pour participation à des activités syndicales. Le gouvernement fait également état d’un numéro d’appel gratuit à disposition du public dans les entreprises du secteur de l’habillement de la région d’Ashulia, et il mentionne que ce système devrait être étendu à l’ensemble du territoire. La commission prend note avec intérêt de cette évolution et prie le gouvernement de fournir de plus amples informations sur l’extension du système de numéro d’appel gratuit, notamment de communiquer des statistiques sur l’utilisation qui en est faite, des informations précises sur les suites données aux appels, et le nombre d’affaires résolues.

La commission avait également prié le gouvernement de donner des informations sur l’avancement de toute enquête concernant le meurtre d’un syndicaliste commis en 2012. Elle prend note des informations concernant, d’une part, les mesures prises pour qu’il soit enquêté sur les actes de violence dont le secrétaire général d’un syndicat aurait été l’objet et, d’autre part, le déclenchement d’une action en justice – toujours en cours – contre la direction de l’entreprise, de même que des informations concernant d’autres affaires ayant trouvé une issue par le dialogue. S’agissant du meurtre de 2012, le gouvernement indique que le Département des enquêtes criminelles a conclu à l’existence de deux suspects, dont l’un a été identifié et que, ces deux suspects étant en fuite, une prime de 100 000 BDT (1 400 dollars des Etats-Unis) a été offerte par le gouvernement pour tout renseignement conduisant à leur arrestation. L’affaire est actuellement traitée en tant qu’«affaire sensible», ce qui assurera un suivi régulier de toute la procédure, qui devrait ne subir ainsi aucun retard. Les inculpations ont été prononcées et une procédure de jugement par contumace est engagée. La commission veut croire que tous les auteurs et les instigateurs des actes de violence commis contre des syndicalistes seront identifiés, traduits en justice et condamnés et que cela contribuera à prévenir la répétition de tels faits, et elle prie le gouvernement de fournir des informations sur le dénouement des procédures et des enquêtes en cours.

Application de la législation. La commission note que la nouvelle réglementation du travail du Bangladesh (BLR) a été publiée au journal officiel le 15 septembre 2015 pour mettre en œuvre la BLA. La commission accueille favorablement la publication de cette réglementation et veut croire que cela contribuera à ce que la BLA soit appliquée d’une manière pleinement conforme à la convention. A cet égard, la commission soulève ci-après un certain nombre de questions.

Articles 2 et 3 de la convention. Droit des organisations de travailleurs d’élire leurs représentants et organiser leur gestion et leur activité librement. La commission avait prié le gouvernement de communiquer des informations détaillées – y compris d’ordre statistique – sur l’enregistrement de nouveaux syndicats et, en outre, de faire connaître ses réactions aux observations de la CSI selon lesquelles les syndicats enregistrés ne représenteraient toujours qu’une fraction infime des quelque 4 millions de travailleurs employés dans le secteur de l’habillement, un grand nombre de demandes d’enregistrement resteraient en souffrance et des dizaines de demandes auraient été purement et simplement rejetées par décision discrétionnaire du directeur du travail. La commission note que le gouvernement indique qu’il existe 7 550 syndicats et 171 fédérations syndicales enregistrés dans le pays. Entre le 1er janvier 2013 et le 31 août 2015, 333 syndicats ont été enregistrés dans le secteur de l’habillement, ce qui porte leur nombre total à 465. On dénombre en outre 16 syndicats dans le secteur de la pêche à la crevette et huit autres dans le secteur de la démolition des navires. Le gouvernement ajoute que, pour faciliter la procédure, un système d’enregistrement en ligne a été mis en service sur le site Web du Département du travail. Il indique que 31 demandes d’enregistrement ont été rejetées en 2013, 145 en 2014 et 121 en 2015 (jusqu’en août, pour cette dernière année) parce que ces demandes n’étaient pas accompagnées des documents adéquats et n’étaient pas conformes aux dispositions de la législation du travail. Toujours selon le gouvernement, 30 demandes d’enregistrement dans le secteur de l’habillement ont été rejetées – et non 39, comme l’affirme la CSI. Rappelant que le processus d’enregistrement devrait constituer une simple formalité et ne devrait pas restreindre le droit des travailleurs à constituer des organisations sans autorisation préalable, la commission veut croire que le nouveau système d’enregistrement en ligne permettra de traiter rapidement les demandes d’enregistrement et elle prie le gouvernement de continuer de fournir des données statistiques sur l’enregistrement de syndicats ainsi que sur les aspects juridiques invoqués dans les cas de refus d’enregistrement.

La commission note que l’article 167(4) de la BLR semble introduire un nouveau seuil minimum de 400 travailleurs pour pouvoir constituer un syndicat dans le secteur agricole. La commission exprime sa préoccupation devant ce qui est apparemment l’introduction, à travers la BLR, d’un élément qui n’était pas prévu dans la BLA elle-même et qui aurait pour effet de restreindre le droit des travailleurs agricoles de constituer des organisations de leur choix. La commission rappelle à cet égard son étude d’ensemble de 2015, Donner une voix aux travailleurs ruraux, paragr. 115 à 120 et 292, dans laquelle elle se réfère à l’importance qui s’attache à veiller à ce que les seuils requis pour la constitution d’organisations de travailleurs ruraux ne constituent pas un obstacle au droit de ces travailleurs de constituer des organisations de leur choix, compte tenu notamment des défis auxquels ils font face pour s’organiser. La commission prie le gouvernement de préciser ce que la réglementation en question implique et, s’il s’avère qu’elle restreint effectivement le droit des travailleurs agricoles de se syndiquer, de modifier cet article afin de l’aligner avec la BLA et dans tous les cas d’abaisser le seuil afin de garantir sa conformité avec la convention.

S’agissant du seuil actuel de 30 pour cent requis pour la constitution d’une organisation, tout en notant que le gouvernement, l’OIE et la BEF estime que l’établissement de seuils pour la formation de syndicats doit être appréciée dans le contexte national et qu’il y a lieu d’éviter une prolifération de syndicats qui nuirait au développement de relations socioprofessionnelles saines et à la croissance de l’économie, la commission se voit obligée de rappeler sa profonde préoccupation de constater que des travailleurs restent confrontés à une exigence aussi démesurée, tant pour faire enregistrer un syndicat que pour maintenir l’enregistrement de celui-ci, et que les syndicats dont le nombre d’adhérents tombe en deçà de ce seuil voient leur enregistrement annulé (art. 179(2) et 190(f)), tandis que le nombre de syndicats pouvant être enregistrés dans un établissement ou groupe d’établissements reste limité à trois (art. 179(5)). La commission souligne une fois de plus que l’imposition d’un seuil aussi élevé comme condition à la création d’un syndicat au maintien de l’enregistrement de celui-ci constitue une violation du droit de tous les travailleurs, sans distinction d’aucune sorte, de constituer des organisations de leur choix, ainsi que celui de s’affilier à ces organisations, conformément à l’article 2 de la convention. La commission prie le gouvernement de revoir ces dispositions avec les partenaires sociaux en vue de sa modification et de fournir des informations sur les progrès enregistrés sur ce plan.

S’agissant de la réforme législative d’une manière plus générale, la commission note que l’OIE et la BEF se réfèrent à leurs interventions devant la Commission de la Conférence et, en particulier, qu’il serait utile pour le BIT de fournir une assistance à ce pays pour son processus de révision de sa législation afin que celui-ci aboutisse à un résultat qui soit, dans ses grandes lignes, tel que prévu par la convention et qu’il soit fait une distinction entre l’action revendicative licite et le trouble à l’ordre public. Regrettant que le gouvernement ne fournisse aucune information supplémentaire depuis sa modification de 2013 quant aux mesures prises en vue de continuer de modifier la BLA, la commission prie à nouveau le gouvernement d’indiquer les mesures prises en vue de revoir et modifier les dispositions suivantes en vue de garantir que les restrictions à l’exercice du droit à la liberté syndicale et des activité y afférant sont conformes à la convention: champ d’application de la loi (art. 1(4), 2(49) et (65), et 175); restrictions affectant le droit de se syndiquer dans l’aviation civile et chez les gens de mer (art. 184(1), (2) et (4), et 185(3)); restrictions affectant le droit de se syndiquer dans certains groupes d’établissements (art. 183(1)); restrictions concernant l’appartenance syndicale (art. 2(65), 175, 185(2), 193 et 300); ingérence dans les activités des syndicats (art. 196(2)(a) et (b), 190(e) et (g), 192, 229(c), 291 et 299); ingérence dans les élections syndicales (art. 196(2)(d) et 317(d)); ingérence dans le droit des organisations d’élaborer librement leur statut (art. 179(1)); restrictions excessives du droit de grève (art. 211(1), (3), (4) et (8), et 227(c)), sous peine de sanctions particulièrement rigoureuses (art. 196(2)(e), 291, et 294 à 296); droits préférentiels excessifs pour les agents à la négociation collective (art. 202(24)(c) et (e), et 204); annulation de l’enregistrement de syndicats (art. 202(22)) et sanctions excessives (art. 301).

La commission note, en outre, que l’article 169(4) de la BLR nouvellement adoptée (éligibilité à la qualité de membre du comité exécutif d’un syndicat) fait référence à la notion de travailleur permanent et prie le gouvernement de clarifier l’impact qu’une telle exigence aurait quant au droit des organisations de travailleurs d’élire librement leurs représentants.

La commission note d’autre part que l’article 202 de la BLR restreint d’une manière très générale les actions qui peuvent être menées par les syndicats et les comités de participation, énonçant que les uns comme les autres devront s’abstenir en particulier: d’interférer dans les fonctions administratives de l’établissement; d’interférer dans la nomination, le transfert ou la promotion de cadres, salariés ou ouvriers de l’établissement; de recevoir de la direction de l’établissement quelque facilité que ce soit en matière de transport, mobilier ou ressources financières; d’interférer dans la production et les activités normales de l’établissement. La commission note avec préoccupation que l’article 188 de la BLR attribue un rôle à l’employeur dans la formation de commissions électorales, rôle consistant à organiser les élections des représentants des travailleurs dans les commissions de participation en l’absence d’un syndicat, et cet article fixe un ratio – de deux représentants de l’employeur pour trois représentants des travailleurs – dans ses instances, alors que la CSI a fait état, dans une communication, de sa préoccupation croissante devant la tendance des employeurs à favoriser de plus en plus la formation de syndicats liés à l’entreprise pour faire barrage à l’affiliation à des syndicats dirigés par des travailleurs. La commission note que, si l’article 195 de la BLA énonce ce qui constitue des pratiques déloyales de la part de l’employeur, il ne semble y avoir dans la BLR aucune évolution sur cet aspect (mise à part la référence générale de l’article 366) qui serait propre à délimiter clairement les restrictions énoncées à l’article 202 de la BLR ni à fixer les procédures et voies de recours à suivre pour agir contre de telles pratiques, y compris s’agissant du processus d’élection aux commissions de participation. Observant qu’il s’agissait là d’un élément de l’engagement pris par le gouvernement dans le cadre du Pacte mondial sur la durabilité conclu entre le Bangladesh, l’Europe et les Etats-Unis, la commission prie le gouvernement d’indiquer les mesures prises pour assurer que les organisations de travailleurs ne seront pas visées par des restrictions dans la gestion de leur activité et pour que les pratiques sociales déloyales puissent être effectivement empêchées.

Article 5. Droit des organisations de constituer des fédérations. Dans ses commentaires précédents, la commission avait prié le gouvernement de revoir l’article 200(1) de la loi sur la BLA afin que la règle concernant le nombre minimum de syndicats devant être réunis pour former une fédération (fixé actuellement à cinq) ne soit pas excessive et ne porte pas atteinte, de ce fait, au droit des organisations de travailleurs de constituer des fédérations. Elle avait en outre prié le gouvernement de modifier cet article de telle sorte que les travailleurs puissent constituer des fédérations couvrant un éventail de professions plus étendues ou pouvant avoir une audience interprofessionnelle sans qu’il ne soit obligatoire aux affiliés d’appartenir à plus d’une division administrative. La commission prend dûment note des indications du gouvernement selon lesquelles un tel amendement introduit en 2013 a été le résultat d’un consensus tripartite. La commission prie le gouvernement de continuer de donner des informations sur tout fait nouveau à cet égard, y compris sur le nombre de fédérations constituées depuis l’amendement ainsi que sur toute plainte qui aurait un lien avec l’effet de cette disposition sur le droit des organisations de travailleurs de constituer des fédérations de leur choix.

Droit de se syndiquer dans les zones franches d’exportation (ZFE). Dans ses observations précédentes, la commission avait rappelé que la loi sur les associations de prévoyance des travailleurs et les relations socioprofessionnelles dans les ZFE (loi EWWAIRA) comporte un certain nombre de dispositions (art. 6, 7, 8, 9, 10, 12, 16, 20, 21, 24, 27, 28, 34, 38, 46 et 80) qu’il conviendrait de modifier afin de rendre cet instrument conforme à la convention. Le gouvernement avait fait état d’un projet de loi du Bangladesh sur le travail dans les ZFE, qui avait été approuvé dans son principe par le Cabinet des ministres en juillet 2014 mais dont la CSI avait indiqué qu’il avait été élaboré sans consultation des représentants des travailleurs et ne contribuait aucunement à répondre aux préoccupations soulevées sous l’angle de la convention. La commission avait donc appelé le gouvernement à procéder à des consultations approfondies avec les organisations d’employeurs et de travailleurs du pays en vue d’adopter une nouvelle législation sur les ZFE qui soit pleinement conforme aux dispositions de la convention. Dans sa plus récente communication, le gouvernement se borne à indiquer que le projet de loi sur le travail dans les ZFE a été transmis au ministère de la Justice pour examen avant sa soumission au Parlement. Rappelant que la Commission de la Conférence a recommandé au gouvernement de veiller à ce que la loi régissant les ZFE respecte pleinement la liberté syndicale, y compris le droit des travailleurs intéressés de s’affilier à des syndicats non spécifiques aux ZFE, la commission prie à nouveau instamment le gouvernement de soumettre cette question aux organisations d’employeurs et de travailleurs du pays dans le cadre de consultations pleines et entières, en vue de l’adoption dans un proche avenir d’une nouvelle législation spécifique aux ZFE qui soit pleinement conforme à la convention.

La commission note en outre que la CSI fait état, dans ses observations, d’une zone franche d’exportation coréenne (KEPZ) qui serait, selon la CSI, la seule ZFE privée créée par la loi du Bangladesh de 1996 sur les ZFE privées, zone dans laquelle on ne saurait dire clairement quelle est la législation applicable en matière de salaires et de droit du travail. La CSI allègue, d’une part, que les salaires pratiqués dans les ZFE nationales ne s’appliquent apparemment pas dans la KEPZ et, d’autre part, que l’employeur y interdit la création de syndicats, ce qui impliquerait que la BLA n’y serait pas applicable elle non plus. La commission prie le gouvernement de répondre à ces observations et d’indiquer la législation du travail applicable dans les ZFE privées (ou dans les zones économiques spéciales) qui garantit le respect des droits prévus par la convention à l’égard des travailleurs de ces zones.

En l’absence de progrès significatifs sur la plupart des aspects qu’elle soulève depuis des années, la commission ne peut que rappeler l’importance absolue qui s’attache à la liberté syndicale en tant que droit de l’homme fondamental, de l’existence duquel dépend celle de bien d’autres droits, la commission exprime le ferme espoir que des progrès significatifs seront accomplis dans un très proche avenir en vue de rendre la législation et la pratique conformes à la convention.