Observation (CEACR) - adopted 2015, published 105th ILC session (2016)

Labour Inspection Convention, 1947 (No. 81) - Bangladesh (Ratification: 1972)

La commission rappelle la discussion qui a eu lieu à la Commission de l’application des normes de la Conférence internationale du Travail à sa 103e session (mai-juin 2014) sur l’application de la convention.

Faisant suite à la demande formulée par la Commission de l’application des normes, la commission note qu’une mission de contacts directs a séjourné au Bangladesh du 18 au 20 octobre 2015 et que la mission a élaboré un rapport sur la suite donnée aux conclusions de 2014 de la Commission de la Conférence concernant l’application de la convention.

Evolution de la législation. La commission note que les règlements portant application de la loi sur le travail telle que révisée ont été publiés le 15 septembre 2015 au Journal officiel (BLR 2015). La commission formule des observations sur les parties de ce règlement ayant trait aux articles de la convention énumérés ci-après.

Articles 2, 3, paragraphe 1 a) et b), 5 a), 13, 17 et 18 de la convention. Activités d’inspection visant à améliorer les normes de sécurité et de santé au travail (SST) dans le secteur du prêt-à-porter. La commission avait pris note précédemment des activités et programmes déployés par le gouvernement et les partenaires sociaux, avec le soutien de l’OIT, et des programmes mis en œuvre avec le concours d’autres partenaires pour améliorer les normes de sécurité et de santé au travail applicables dans les usines du secteur du prêt-à-porter.

La commission prend note de l’indication du gouvernement fournie dans son rapport selon laquelle, en septembre 2015, 3 407 usines de ce secteur avaient fait l’objet d’inspections (équipements anti-incendie, électriques et structurels) (1 333 à la suite de l’initiative nationale, 1 274 par le groupe de distributeurs et de grandes marques ACCORD, et 800 par le groupe de distributeurs et de grandes marques ALLIANCE). Le comité d’examen institué par le Département de l’inspection des fabriques et usines (DIFE) pour donner suite aux recommandations formulées après ces initiatives a ordonné la fermeture de 34 usines et la fermeture partielle de 49 usines (à la suite de l’inspection de 110 usines). La commission note, à la lecture des informations contenues dans le rapport de la mission de contacts directs, qu’il subsiste des doutes sur la question de savoir si les autorités publiques responsables de la sécurité des équipements anti-incendie, électriques et structurels disposent des ressources humaines et des capacités nécessaires pour remplacer les initiatives privées – ACCORD et ALLIANCE – lorsque le mandat de celles-ci arrivera à son terme en 2018. A ce sujet, la commission prend note des informations fournies dans le rapport du gouvernement selon lesquelles des initiatives sont en cours pour accroître le nombre d’inspecteurs dans les entités publiques chargées de la sécurité des bâtiments (les autorités chargées du développement du capital (RAJUK)) et de la protection contre les incendies (Département de la protection contre les incendies et de la défense civile (DFSCD)).

Activités d’inspection dans les secteurs autres que le prêt-à-porter, y compris la construction. La commission note que, à la suite de sa précédente demande, le gouvernement a indiqué dans son rapport qu’en 2015 le secteur de la construction a été l’un de ceux visés en priorité par l’inspection en raison du nombre élevé d’accidents du travail dans ce secteur. A ce sujet, la commission note néanmoins que les informations contenues dans le rapport que le gouvernement a élaboré à la suite de la mission de contacts directs en octobre 2015 semblent indiquer que les activités d’inspection continuent à se focaliser sur le secteur du prêt-à-porter. La commission note aussi que le rapport de la mission de contacts directs indique que le secteur informel, qui représente 87 pour cent de la main-d’œuvre du pays (selon un rapport de 2015 du DIFE) n’est pas du tout couvert par les inspections du travail.

La commission prie le gouvernement de fournir des informations détaillées sur les activités d’inspection du travail ventilées par secteur et par année (y compris des statistiques sur les lieux de travail dans les différents secteurs et le nombre de travailleurs qui y sont occupés, le nombre d’inspections du travail effectuées, les infractions relevées et les sanctions imposées, les statistiques sur les accidents du travail et les maladies professionnelles, y compris les cas mortels, etc.).

Coopération entre l’inspection du travail, d’une part, et les entités publiques et privées exerçant des activités analogues, d’autre part. Se référant à sa précédente demande concernant la coordination entre les services d’inspection du travail et les initiatives prises par des entités publiques ou privées, la commission se félicite que le gouvernement fasse référence dans son rapport à ce qui suit: i) l’élaboration de normes minimales communes (élaborées par l’Université du Bangladesh d’ingénierie et de technologie (BUET) avec l’assistance du BIT) pour évaluer les équipements anti-incendie, électriques et structurels des usines du secteur du prêt-à-porter, dans les initiatives publiques ou privées; ii) la coordination des inspections des équipements anti-incendie et structurels par la Commission tripartite nationale de haut niveau en charge du contrôle des équipements structurels et de protection contre les incendies; iii) les réunions de coordination qui se tiennent régulièrement entre le DIFE, le DFSCD et le RAJUK; et iv) l’utilisation par les entités publiques compétentes, dont le DIFE et le DFSCD, d’une liste de vérification commune. La commission prie le gouvernement de continuer à fournir des informations à cet égard.

Article 3, paragraphe 2. Autres fonctions pouvant être confiées aux inspecteurs du travail. La commission avait noté précédemment que le nouvel alinéa 124(a) de la loi sur le travail du Bangladesh (BLA), dans sa teneur modifiée, charge l’inspecteur général ou tout autre fonctionnaire habilité par lui d’agir comme médiateur ou conciliateur dans les litiges concernant le versement de paiements ou autres prestations dues. La commission note que la règle 113 du BLR de 2015, adopté en octobre, prévoit d’autres dispositions dans ce sens.

La commission rappelle à nouveau que l’article 3, paragraphe 2, de la convention prévoit que, si d’autres fonctions sont confiées aux inspecteurs du travail, celles-ci ne devront pas faire obstacle à l’exercice de leurs fonctions principales. De plus, la commission attire l’attention du gouvernement sur le paragraphe 8 de la recommandation (no 81) sur l’inspection du travail, 1947, qui prévoit que les fonctions des inspecteurs du travail ne devraient pas comprendre la fonction d’agir en qualité de conciliateurs ou d’arbitres dans des différends du travail. La commission prie donc à nouveau le gouvernement, étant donné en particulier les ressources humaines limitées dont disposent les services d’inspection du travail, de prendre les mesures nécessaires pour que, conformément à l’article 3, paragraphe 2, toutes autres fonctions confiées aux inspecteurs du travail n’interfèrent pas avec l’exercice de leurs fonctions principales. A ce sujet, il devrait être envisagé de confier la médiation et la conciliation de différends individuels du travail à une autre entité publique.

Articles 6 et 7. Statut et conditions de service du personnel de l’inspection du travail. Formation des inspecteurs du travail. La commission prend note avec intérêt de l’indication du gouvernement selon laquelle, de janvier 2014 à août 2015, tous les inspecteurs du travail ont été formés à la législation du travail, aux techniques d’inspection et à la SST.

La commission prend note aussi des informations contenues dans le rapport de la mission de contacts directs selon lesquelles retenir les inspecteurs du travail est difficile. Cette situation semble être due au fait que les inspecteurs du travail ne relèvent pas de la fonction publique. A ce sujet, la commission note également, à la lecture du rapport de la mission, qu’un certain nombre d’inspecteurs du travail qui avaient été récemment recrutés ont quitté le DIFE, après avoir été formés, pour travailler dans d’autres services gouvernementaux. La commission prend note aussi des indications du DIFE selon lesquelles il s’efforcera à l’avenir d’engager directement des inspecteurs du travail pour occuper des postes qui ne relèvent pas de la fonction publique (et non par le biais de la Commission de la fonction publique). La commission prie le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour que les inspecteurs du travail relèvent de la fonction publique afin qu’ils bénéficient du même niveau de protection et des mêmes perspectives de carrière que les autres fonctionnaires. A ce sujet, la commission prie le gouvernement d’examiner le profil professionnel et les catégories professionnelles des inspecteurs du travail pour s’assurer qu’ils correspondent à ceux des fonctionnaires exerçant des fonctions analogues, par exemple les inspecteurs de l’administration fiscale ou les fonctionnaires de police. Par ailleurs, la commission prie le gouvernement de continuer à fournir des informations sur la formation des inspecteurs du travail, suite à l’adoption du BLR de 2015. La commission prie le gouvernement de prêter une attention spécifique, lors de l’élaboration du programme de formation des inspecteurs du travail sur la liberté d’association, à ses commentaires formulés au titre de la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, afin d’assurer que toute activité de formation est réalisée en pleine conformité avec cette dernière convention.

Articles 10 et 11. Renforcement des moyens de l’inspection du travail en termes de personnel et de moyens matériels. La commission avait noté précédemment que des mesures avaient été prises pour renforcer et restructurer l’inspection du travail, notamment le triplement prévu du personnel et des ressources budgétaires du département et le recrutement de 88 autres inspecteurs du travail.

La commission prend note de l’indication du gouvernement selon laquelle le nombre des postes approuvés est passé à 575 et que 230 inspecteurs du travail ont été recrutés depuis 2013, portant ainsi le nombre total d’inspecteurs du travail à 283 (dont 187 spécialisés dans les conditions générales de travail; 28 dans la santé; et 35 dans la sécurité). La commission note aussi que, selon le gouvernement, les postes vacants sont en passe d’être pourvus. Sur ce point, la commission prend note des informations contenues dans le rapport de la mission de contacts directs selon lesquelles la Commission de la fonction publique a été priée de recruter 154 autres inspecteurs du travail. La commission rappelle également que le gouvernement s’était engagé à porter à 800 le nombre total d’inspecteurs du travail.

La commission se félicite des améliorations apportées aux moyens de transport (notamment la fourniture de 160 motocyclettes, 15 microbus et un véhicule tout-terrain) et aux équipements informatiques et de bureau mis à la disposition des inspecteurs du travail, selon les informations du gouvernement. Se félicitant des progrès accomplis dans le recrutement d’inspecteurs du travail supplémentaires, la commission exprime le ferme espoir que le gouvernement, sans autre délai, pourvoira l’ensemble des 575 postes à l’inspection du travail qui ont déjà été approuvés et recrutera un nombre suffisant d’inspecteurs du travail qualifiés en tenant compte du nombre des lieux de travail assujettis à l’inspection. A ce propos, la commission prie le gouvernement de fixer un délai précis pour pourvoir les 575 postes qui ont été approuvés et pour recruter 800 inspecteurs du travail, comme il s’y est déjà engagé. La commission prie le gouvernement de fournir des informations sur les efforts déployés pour accroître le nombre des inspecteurs du travail spécialisés dans le domaine de la SST.

La commission prie aussi le gouvernement de fournir des précisions sur les ressources matérielles disponibles dans les bureaux de l’inspection du travail i) à l’échelle centrale, et ii) dans les 23 districts (bureaux, téléphones, ordinateurs, connexions Internet, photocopieurs, instruments de mesure, etc.), y compris les moyens de transport disponibles.

Articles 12, paragraphe 1, 15 c) et 16. Inspections sans avis préalable. Obligation de confidentialité en matière de plaintes. La commission prend note des informations contenues dans le rapport du gouvernement selon lesquelles 668 inspections du travail sur les 25 525 inspections effectuées en 2014 étaient inopinées. La commission note que le nombre limité d’inspections sans avis préalable risque de porter atteinte à l’efficacité de ces inspections pour identifier les problèmes de sécurité et de santé qui pourraient être dissimulés ou non découverts. La commission se réfère au paragraphe 263 de son étude d’ensemble de 2006 relative à l’inspection du travail dans laquelle elle soulignait l’importance des visites inopinées, en particulier au cas où l’employeur est susceptible d’effectuer des manœuvres risquant de dissimuler une infraction, de modifier dans cette intention les conditions habituelles du travail, d’éloigner un témoin ou de rendre le contrôle impossible. Dans ce contexte, la commission notait précédemment que la BLA, telle qu’amendée, ne contient aucune disposition légale visant à empêcher de dévoiler l’identité de l’auteur d’une plainte ou à indiquer qu’une inspection a eu lieu suite à une plainte. La commission rappelle également ses observations précédentes qui portaient sur la nécessité d’effectuer un nombre suffisant d’inspections du travail aléatoires sans avertissement préalable pour que les inspecteurs du travail puissent s’acquitter effectivement de leur obligation de préserver la confidentialité de la source des plaintes. La commission estime que, dans la situation actuelle, où 2,5 pour cent seulement de l’ensemble des inspections sont inopinées, il est facile d’établir un lien entre l’inspection et l’existence d’une plainte et que, par conséquent, la confidentialité est compromise. La commission prie à nouveau le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour inscrire dans la législation l’obligation de veiller à la confidentialité d’une plainte et de la source de la plainte. La commission prie aussi le gouvernement de s’assurer qu’un nombre suffisant d’inspections du travail inopinées sont effectuées et de fournir des informations sur toute mesure pratique prise à cet égard.

Articles 17 et 18. Procédures légales et imposition effective de sanctions suffisamment dissuasives. La commission avait noté précédemment que, à la suite des modifications apportées en 2013 à la BLA, le niveau maximum des amendes imposables pour des infractions générales à la BLA est passé de 5 000 à 25 000 BDT (approximativement 65 dollars E.-U. à 325 dollars E.-U.) et que la peine maximale d’emprisonnement pour obstruction à l’exercice des fonctions d’un inspecteur est passée à six mois. Dans ce contexte, la commission note que, selon la Confédération syndicale internationale (CSI), il reste très difficile de faire appliquer la loi pour un certain nombre de raisons – les inspecteurs du travail ne sont pas habilités à imposer des amendes et il est nécessaire de saisir les tribunaux de tous les cas d’inobservation de la législation, le nombre de juristes en poste au ministère du Travail et de l’Emploi ou au DIFE est insuffisant et le montant des amendes est trop faible pour être dissuasif.

En ce qui concerne sa demande d’information sur le nombre de violations constatées, la commission note également à la lecture des statistiques fournies par le gouvernement que 1 110 cas ont été soumis aux tribunaux du travail. La commission note qu’il n’y a pas d’informations disponibles sur l’issue de ces cas. Néanmoins, la commission croit comprendre à la lecture du rapport de la mission de contacts directs que les peines d’emprisonnement sont rarement, voire jamais, imposées. La commission note aussi que, à nouveau, le gouvernement fait état de l’accroissement du montant des amendes dans le cas d’infractions à certaines dispositions de la BLA, à la suite des modifications apportées en 2013, mais que le gouvernement n’indique pas les mesures envisagées pour accroître encore le montant de ces amendes et améliorer leur application effective, alors que leur montant est actuellement très faible. La commission prie à nouveau le gouvernement de fournir des informations sur les mesures prises ou envisagées en vue de garantir que le montant des amendes est suffisamment dissuasif et que ces amendes sont effectivement appliquées.

La commission prie le gouvernement de continuer à fournir des informations sur le nombre des infractions relevées et de cas soumis aux tribunaux du travail. Prière aussi de fournir des précisions au sujet des domaines sur lesquels ces infractions portent (SST, liberté syndicale, travail des enfants, etc.) et sur la suite qui leur est donnée (nombre de condamnations par rapport au nombre d’infractions relevées, montants des amendes imposées, etc.).

Dans ce contexte, la commission prie aussi le gouvernement de préciser combien de juristes en poste au DIFE sont chargés de donner suite aux infractions constatées, et de préciser si les inspecteurs du travail sont habilités à imposer eux-mêmes des amendes ou s’ils doivent soumettre aux tribunaux du travail tous les cas d’inobservation de la législation.

Articles 2, 4 et 23. Inspection du travail dans les zones franches d’exportation (ZFE). La commission avait noté précédemment que l’autorité des zones franches d’exportation du Bangladesh (BEPZA) était toujours l’autorité compétente pour assurer le respect des droits et avantages des travailleurs des entreprises opérant dans les ZFE, et que 60 conseillers remplissent cette fonction. A ce sujet, la commission avait pris note des observations de la CSI selon lesquelles les conseillers assurent dans une mesure limitée le traitement des doléances, mais qu’il n’y avait pas d’inspection du travail dans les ZFE. La commission avait pris note aussi des conclusions de la Commission de l’application des normes, à savoir que le gouvernement devrait donner la priorité aux modifications à la législation régissant les ZFE, et faire en sorte que celles-ci relèvent du domaine d’activité de l’inspection du travail. La commission avait noté aussi qu’un projet de loi sur le travail dans les ZFE avait été établi. Elle note que le projet a été soumis au ministère pour approbation avant d’être soumis pour adoption au Parlement. Dans son commentaire précédent, la commission avait pris note des observations de la CSI selon lesquelles le projet de loi sur le travail dans les ZFE suscite un certain nombre de préoccupations, notamment que l’inspection du travail et les moyens de contrainte dans les ZFE restent du ressort de la BEPZA, et que les attributions et fonctions des tribunaux du travail des ZFE et de la cour d’appel compétente pour celles-ci restent, selon le projet de loi, considérablement restreintes, comparées à celles des tribunaux institués par la BLA.

La commission prend note de l’indication du gouvernement en réponse à la question concernant les activités des effectifs chargés de faire respecter les droits des travailleurs, à savoir que, en 2014, 160 cas ont été soumis aux tribunaux du travail et 70 réglés. Néanmoins, il n’est pas donné de précision, en particulier sur les sujets de ces cas. Le gouvernement indique également que les conciliateurs et arbitres dans les ZFE sont chargés de traiter les cas de pratiques du travail déloyales, mais il ne fournit pas d’informations sur le nombre de cas qu’ils ont traités. La commission prend note aussi des informations contenues dans le rapport de la mission de contacts directs selon lesquelles la législation applicable actuellement aux ZFE (loi de 2010 sur les associations pour la protection des travailleurs et sur les relations professionnelles dans les zones franches d’exportation (EWWIRA) et instructions (1 et 2) de 1989 sur la BEPZA) ne prévoit pas d’amendes pour sanctionner les infractions à la législation du travail. La commission prend note de la déclaration d’un employeur, figurant dans le rapport de la mission de contacts directs, selon laquelle il n’y avait pas d’inspection des lieux du travail dans les ZFE. La commission exprime sa profonde préoccupation concernant le fait que les ZFE continuent à être exclues de l’inspection du travail. La commission prie à nouveau le gouvernement de fournir des informations sur les mesures prises pour que les ZFE relèvent du champ d’activité de l’inspection du travail.

La commission prie à nouveau le gouvernement de fournir des informations sur les activités réalisées dans les ZFE visant à accorder aux travailleurs les droits auxquels ils peuvent prétendre (infractions constatées et dispositions légales y relatives, nombre de cas soumis aux tribunaux et sanctions imposées). La commission prie à nouveau le gouvernement de fournir des statistiques sur le nombre et la nature des accidents du travail et des cas de maladies professionnelles qui ont été enregistrés dans les ZFE, en précisant le lieu où ils ont été enregistrés.

Articles 2, 4 et 23. Inspections du travail dans les zones économiques spéciales (ZES). La commission note à la lecture du rapport de la mission de contacts directs que le gouvernement propose de créer des zones économiques spéciales (ZES). La commission prie le gouvernement de confirmer que les dispositions de la BLA et du BLR de 2015, relatives à l’inspection du travail, s’appliqueront à ces zones.

Articles 20 et 21. Publication et communication au BIT d’un rapport annuel sur les activités d’inspection du travail. La commission avait noté précédemment avec intérêt la mise en place d’un système de base de données accessible au public sur les inspections (équipements anti-incendie, électriques et constructions) dans le secteur du prêt-à-porter. La commission note à la lecture du rapport de la mission que cette base de données contiendra aussi des informations sur les inspections du travail et les conditions de travail.

La commission se félicite de l’indication du gouvernement en réponse à ses demandes précédentes, à savoir que des mesures sont prises pour établir un registre de l’ensemble des lieux de travail assujettis à l’inspection et des travailleurs qui y sont occupés, et qu’un rapport annuel de l’inspection du travail est en préparation et devrait être publié prochainement. A ce sujet, la commission prend note des informations contenues dans le rapport de la mission de contacts directs selon lesquelles des efforts sont faits pour établir un système amélioré et plus efficace de collecte et d’analyse des données en élaborant un dispositif informatique pour communiquer ces données et en recrutant du personnel pour recueillir, compiler et actualiser les données. De plus, une liste revue de vérification pour l’inspection du travail, qui prend en compte les prescriptions contenues dans le BLR de 2015, devrait améliorer la collecte des données pertinentes.

La commission veut croire que le rapport annuel d’inspection sera communiqué prochainement et qu’il contiendra des informations sur l’ensemble des points énumérés à l’article 21 a) à g). La commission prie le gouvernement de préciser les mesures concrètes prises pour établir un registre de l’ensemble des lieux de travail assujettis à l’inspection et des travailleurs qui y sont occupés, ainsi que les autres mesures susmentionnées visant à améliorer la collecte de données de l’inspection du travail. La commission prie le gouvernement de continuer de recourir à l’assistance technique du Bureau à cette fin.

[Le gouvernement est prié de répondre en détail aux présents commentaires en 2016.]