Individual Case (CAS) - Discussion: 2016, Publication: 105th ILC session (2016)

Freedom of Association and Protection of the Right to Organise Convention, 1948 (No. 87) - United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland (Ratification: 1949)



Un representante gubernamental celebró la oportunidad de informar a la Comisión sobre la revisión realizada al proyecto de ley de sindicatos, puesto que fue considerada por la Comisión de Expertos antes de convertirse en ley el 4 de mayo de 2016. El Gobierno tiene confianza en que la ley de sindicatos, que se dirige a promover un enfoque más eficaz y de colaboración para resolver los conflictos laborales, dé cumplimiento a sus obligaciones internacionales en cuanto a los derechos sindicales. El Consejo de Administración de la OIT, el Comité Gubernamental de la Carta Social Europea y el Tribunal Europeo de Derechos Humanos aceptaron con anterioridad su enfoque legislativo destinado a encontrar el equilibrio adecuado entre los derechos sindicales y los intereses legítimos de otros afectados por sus acciones. El Gobierno mantuvo este enfoque equilibrado en sus propuestas orientadas a aplicar sus compromisos a la reforma de los sindicatos y recibió apoyo democrático en la última elección general. Por ejemplo, con la introducción de umbrales de votación, se abordó el hecho de que las acciones colectivas afectan a un gran número de ciudadanos que no tenían voz ni voto en una votación sobre la huelga. En vista de las extendidas consecuencias adversas de las acciones colectivas en los servicios públicos, la ley requiere que las huelgas en «importantes servicios públicos» reciban el apoyo del 40 por ciento de aquellos que votan, además de un 50 por ciento de participación, para garantizar la legitimidad democrática necesaria y un claro apoyo mayoritario. El umbral del 40 por ciento tiene por objeto su aplicación a los servicios sumamente significativos para el público y el uso inicial del término «esencial» no está conectado con ninguna definición existente. Para evitar la confusión, no se utilizaron los términos «servicios públicos importantes». Otras reformas de la ley incluyeron la extensión del preaviso de las acciones de huelga de siete a 14 días, con miras a permitir más tiempo para su preparación, si bien puede acordarse con el empleador una notificación de siete días. La ley también establece una duración de los mandatos de la votación de huelga de seis meses, prorrogable mediante acuerdo a nueve meses, para evitar huelgas con mandatos expirados. Se requiere una mayor claridad con respecto las papeletas de votación en los asuntos controvertidos, así como el tipo de acción laboral propuesto. En relación con los piquetes, previa consulta con el Parlamento en el que se expresaron preocupaciones, el Gobierno no impulsó la idea de requerir planes de protesta que debían publicarse con semanas de anticipación. En lugar de introducir un nuevo delito penal relacionado con los piquetes, se centró en modernizar el repertorio de recomendaciones prácticas sobre piquetes. En cuanto a la votación electrónica, se requiere que el Gobierno garantice que todos aquellos que tengan derecho a votar lo hagan, que los votos sean secretos y seguros y que se minimicen los riesgos de intimidación o de mala práctica. A tal fin, la ley requiere una revisión independiente de la votación electrónica dentro de los seis meses. La ley de sindicatos moderniza el regulador de los sindicatos, otorgando a la Dirección de Certificaciones poderes actualizados, en consonancia con autoridades similares. Introdujo un impuesto parcial para compartir con los contribuyentes el costo de la regulación de los sindicatos y de las asociaciones de empleadores. También requiere que los empleadores del sector público publiquen información sobre el tiempo del que disponen los dirigentes sindicales para cumplir con sus funciones sindicales y que las deducciones de las cuotas sindicales en nómina adeudadas sean administradas sólo cuando el costo no sea financiado con cargo al erario público. Las medidas contenidas en la ley fueron objeto de un amplio escrutinio democrático durante la aprobación del proyecto de ley y de tres importantes consultas públicas con los sindicatos, los empleadores y los miembros del público. El Gobierno está preparando su respuesta a la propuesta de derogar la prohibición de contratar trabajadores de agencias durante las acciones de huelga y anunciará su posición a su debido tiempo. Durante las consultas y el amplio escrutinio de ambas Cámaras del Parlamento, el Gobierno efectuó revisiones a la luz de los argumentos presentados. Por ejemplo, revisó las propuestas sobre la duración de los mandatos de la votación de la huelga, de cuatro a seis meses, y permitió su extensión mediante un acuerdo a nueve meses. Modificó su propuesta inicial de prohibir los acuerdos de deducción de las cuotas sindicales en el sector público para permitirles continuar cuando no tengan un costo para el erario público. El Comité Selecto de la Cámara de los Lores examina aspectos específicos relacionados con los fondos políticos del sindicato. Como consecuencia, la ley estableció que el requisito de inclusión voluntaria se aplique sólo a los nuevos afiliados sindicales, lo cual fue celebrado por todos los partidos políticos. Como conclusión, el Gobierno tiene confianza en que las disposiciones de la ley de sindicatos sean razonables, proporcionales y basadas en un enfoque equilibrado, y que estén en consonancia con sus obligaciones internacionales. El Gobierno no tiene intención de impedir las acciones colectivas, sino garantizar que gocen de un razonable nivel de participación y apoyo, para beneficio de todos.

Los miembros trabajadores señalaron que el proyecto de ley de sindicatos fue presentado por el Gobierno a la aprobación del Parlamento, en julio de 2015, con el fin de restringir drásticamente el derecho de los trabajadores a emprender acciones colectivas de protesta, en particular, piquetes y huelgas. La situación había empeorado a raíz de una enmienda propuesta a la normativa de 2003 sobre las agencias de colocación con el fin de autorizar a recurrir a los trabajadores de estas agencias como rompehuelgas. Además, se permitía al Gobierno poder interferir en convenios colectivos concertados sobre facilidades sindicales, incluidos los permisos sindicales, en materia de salud y seguridad, representación de afiliados, consultas sobre despidos y negociaciones sobre condiciones de remuneración y trabajo. La ley ampliaba las competencias del funcionario responsable de la certificación, autorizándolo a iniciar investigaciones sumamente intrusivas sobre las actividades sindicales a instancias de empleadores y otros grupos. El Gobierno no ha esgrimido ningún argumento convincente en defensa de las reformas presentadas. Las leyes actuales ya reglamentan exhaustivamente las acciones colectivas y éstas no precisan de mayores restricciones. Estas reformas legislativas, que desatienden las obligaciones internacionales contraídas en virtud del Convenio y de otros instrumentos, perjudicarían las relaciones laborales en vez de mejorarlas. La Comisión de Expertos ha examinado la legislación propuesta y formulado una serie de observaciones, entre otras, respecto a los requisitos adicionales de votación para llevar a cabo una acción colectiva en algunos sectores, la limitación de los métodos de votación para declarar una huelga, y el recurso a trabajadores de agencias de colocación para reemplazar a huelguistas. Para recabar más información sobre otros asuntos, la Comisión ha remitido al Gobierno una solicitud directa. En lo que se refiere a los límites mínimos de participación para una votación de huelga, el proyecto de ley propone incrementar dicho límite para ejercer una acción colectiva con arreglo al derecho. Esta acción se consideraría legal únicamente en todos los sectores si en ella participa un 50 por ciento de las personas con derecho a voto y cuenta con el apoyo de la mayoría de los votantes. Ahora bien, si la huelga se declara en los seis sectores que tienen la categoría de «servicios públicos importantes», a saber: servicios de salud, la educación, los servicios contra incendios, los servicios de transporte, la retirada de instalaciones nucleares y la gestión de desechos radiactivos y combustibles gastados, y la seguridad en las fronteras; entonces, se requiere que un total de 40 por ciento de todos los trabajadores. En el caso de una participación del 50 por ciento, se requeriría que la propuesta sometida a votación contase con el apoyo del 80 por ciento de los votantes. La Comisión de Expertos ha instado expresamente al Gobierno a garantizar que este incremento del límite mínimo no atañe a la educación y el transporte, por cuanto no son servicios públicos esenciales en el sentido estricto del término. En cuanto a los métodos de votación, los sindicatos tienen que cumplir con requisitos complejos de notificación y convocar una votación por correo para determinar si la acción colectiva propuesta cuenta con el apoyo necesario. A los sindicatos se les ha prohibido recurrir a otros medios como votar en el lugar de trabajo o por vía electrónica para declarar una huelga. Antes que preocuparse por que la declaración de huelga no reúna el apoyo suficiente de los afiliados y fomentar un incremento de la participación en las votaciones, el Gobierno ha optado en cambio por recurrir a métodos para inhibir las huelgas. Después de que la Cámara de los Lores aprobase por amplia mayoría la introducción de enmiendas para exigir al Gobierno que encargase un estudio independiente sobre el uso de la votación electrónica y la publicación de una estrategia para permitir la votación electrónica, el Gobierno introdujo enmiendas con el fin de asegurarse que no está sometido a ninguna obligación de atenerse a las conclusiones de dicho estudio. Queda sin aclarar si los interlocutores sociales tomarían parte en ese procedimiento.

La utilización de trabajadores de agencias de colocación para sustituir a los huelguistas está prohibida desde 1973 y no existe ningún argumento defendible para derogar esa prohibición ni ahora ni en ningún otro momento. El único fin que tendría tal autorización sería debilitar las huelgas e impedir a los trabajadores que ejerzan su derecho a emprender acciones colectivas. En cuanto al resto de propuestas, estas no harían más que empeorar las relaciones laborales, dificultando aún más que las partes en una controversia resuelvan sus discrepancias. Esto fomentaría el resentimiento entre los trabajadores, que duraría hasta mucho después de que desapareciera el conflicto. Además, pondría a los trabajadores de las agencias de empleo en una posición muy difícil. Debe recordarse que muchas de estas agencias, en particular, las que están afiliadas a la Confederación Internacional de Agencias de Empleo Privadas (CIETT), han acordado con los sindicatos no recurrir a trabajadores de agencias de empleo para romper huelgas, lo que ha dejado el espacio libre para que otras agencias menos profesionales y sometidas a control sean quienes suministren estos rompehuelgas. Incluso las empresas que resulten afectadas por la huelga se verían perjudicadas, por cuanto el personal de estas agencias carecería de la formación idónea, estaría despechado y sería mucho menos productivo. En algunas profesiones, la falta de una formación adecuada entrañaría probablemente riesgos para la salud. La OIT no ha dudado en condenar esta práctica y ha condenado países como Chile, Estados Unidos y Zimbabwe por permitir la contratación de trabajadores rompehuelgas. En particular, el Comité de Libertad Sindical ha explicado que «la contratación de trabajadores para romper una huelga en un sector, al que no cabría considerarse como un sector esencial en el sentido estricto del término para que pudiera prohibirse la huelga, constituye una grave violación de la libertad sindical». El Gobierno no ha anunciado todavía si seguirá adelante con sus planes para introducir reglamentaciones que levanten la prohibición sobre el hecho de recurrir a trabajadores de agencias de empleo para reemplazar a huelguistas. El proyecto de ley de sindicatos introduce varias limitaciones a la actividad de los piquetes, facultades para limitar el uso de las facilidades sindicales, incluso cuando se ha llegado a acuerdos derivados de negociaciones voluntarias entre empleadores y sindicatos, y amplía de las competencias para la Dirección de Certificaciones. La Comisión de Expertos no trata de estas cuestiones en su observación, pero se solicita mayor información al Gobierno, en una solicitud directa, para solicitarle más información. En estos asuntos, se han hecho algunas concesiones importantes durante el proceso legislativo. En conjunto, las diversas propuestas representan un ataque sin precedentes al derecho a emprender una acción colectiva. Vulneran inequívocamente las obligaciones contraídas por el Gobierno en virtud de las normas internacionales del trabajo, en particular, la jurisprudencia del sistema de control de la OIT desde hace varias décadas. De hecho, en febrero de 2015, el Grupo Gubernamental, en particular, el Reino Unido, emitió una declaración unánime en la que reconoció específicamente que, «el derecho de huelga está vinculado a la libertad sindical, que es uno de los principios y derechos fundamentales en el trabajo de la OIT». El Grupo Gubernamental reconoce específicamente que de no ampararse en el derecho de huelga, la libertad sindical, en particular el derecho de organizar actividades para promover y proteger los intereses de los trabajadores no puede realizarse plenamente. Por supuesto, el derecho de huelga no es absoluto, y nadie ha reivindicado tal cosa. No obstante, el proyecto de ley de sindicatos golpea al corazón de ese derecho, haciendo que sea más difícil, cuando no imposible, ejercerlo legalmente.

Los miembros empleadores agradecieron al representante gubernamental la información proporcionada y tomaron nota con interés del proceso de consulta en relación con la elaboración del proyecto de ley de sindicatos. La aplicación en el Reino Unido de este Convenio fundamental ha sido objeto de observaciones de la Comisión de Expertos en doce ocasiones desde 1995. Su observación de 2013 hace referencia al derecho de los sindicatos a redactar sus estatutos y reglamentos administrativos sin injerencia de las autoridades públicas, en particular en lo relativo a la exclusión o a la expulsión de individuos por motivos de afiliación a un partido político extremista con principios y políticas absolutamente repugnantes para el sindicato. También destacó la necesidad de proteger en mayor medida el derecho de los trabajadores a emprender acciones colectivas legítimas, incluidas las inmunidades de responsabilidad civil. La presente Comisión no ha examinado dicha observación. En la última observación se ha tomado nota del proyecto de ley de sindicatos de 2015 y de las preocupaciones expresadas por el Congreso de Sindicatos (TUC) en relación con las propuestas legislativas del Gobierno. Esto plantea dos preocupaciones principales para los miembros empleadores. En primer lugar, está claro que cuando la Comisión de Expertos formuló su observación estaba comentando un proyecto de ley de sindicatos, que era todavía objeto de diálogo social, un proceso democrático de discusión, debate y revisión; por lo tanto, sus comentarios fueron prematuros y no reflejan la situación actual, teniendo en cuenta las revisiones realizadas al proyecto de ley. La base y la situación de la observación no están claros, por lo que deben aportarse aclaraciones al respecto.

En segundo lugar, la observación contiene una serie de comentarios sobre cuestiones como la organización de piquetes, la votación de huelga, los requisitos para el quórum y la utilización de trabajadores reemplazantes en caso de huelga, es decir, cuestiones relativas todas ellas a la regulación de las huelgas. La posición de los miembros empleadores acerca de que el Convenio no contempla que el derecho de huelga es de público conocimiento, por lo que no es preciso repetirla. Basta señalar que la presente Comisión no ha alcanzado un consenso sobre la cuestión. Dado que los miembros trabajadores han hecho referencia a la declaración formulada por el Grupo Gubernamental en febrero de 2015, pero sólo para mencionar su párrafo 4, conviene recordar que en el siguiente párrafo de la misma declaración también se indica «que el derecho de huelga, aunque forma parte de los principios y derechos fundamentales en el trabajo de la OIT, no es un derecho absoluto», que «el alcance y las condiciones de este derecho están reglamentados a nivel nacional» y que en el documento presentado por la Oficina se describen «la multiplicidad de disposiciones que los Estados han adoptado para delimitar el derecho de huelga». Los miembros empleadores han escuchado las explicaciones del Gobierno sobre la complejidad de las cuestiones y sobre el equilibrio que debe encontrarse entre derechos contrapuestos al examinar estas cuestiones, y espera con interés proseguir las deliberaciones.

La miembro trabajadora del Reino Unido subrayó las amplias restricciones que la ley de sindicatos impone a las actividades de los sindicatos. Dicha ley otorga a la Dirección de Certificaciones amplias facultades para investigar a los sindicatos y acceder a datos confidenciales, por ejemplo los nombres y direcciones de los afiliados. Además, la ley de sindicatos recorta la libertad de los sindicatos de decidir acerca de la utilización de sus fondos y da poder al Gobierno para restringir la capacidad de los sindicatos del sector público para representar a sus afiliados. Se exige a los sindicatos que nombren supervisores de piquetes cuyos datos de contacto se han de dar a la policía. Estos cambios dejan a los sindicatos más expuestos a los obstáculos legales y a sanciones pecuniarias. Políticos de todos los partidos importantes se han mostrado públicamente contrarios a la ley de sindicatos. Las organizaciones con fines no lucrativos han advertido de que el proyecto de ley convertirá el derecho de huelga en algo ilusorio. Los Gobiernos descentralizados de Escocia y País de Gales se han opuesto públicamente al proyecto. En relación con los elevados umbrales para la votación, la ley de sindicatos introduce el nuevo requisito de que la participación sea del 50 por ciento. El Gobierno estimó que con esta nueva norma no habrían sido válidas el 45 por ciento de las votaciones de los últimos cinco años. El Chartered Institute of Personnel and Development (CIPD), principal organismo de recursos humanos del Reino Unido, calificó los umbrales de «atrasados» y señaló que en los últimos veinte años el número de días laborables en los que se han realizado huelgas se ha reducido más del 90 por ciento. En partes del sector público calificadas de «servicios públicos importantes» el Gobierno exigiría además a los sindicatos que reunieran el 40 por ciento de votos favorables de todos los que tienen derecho a voto. Si se analizan juntos, ambos requisitos de votación suponen que con una participación del 50 por ciento haría falta una tasa de aprobación del 80 por ciento de los votos. Esta ley permitiría restricciones mucho más amplias a la libertad sindical que las permitidas por las normas de la OIT. También tendría una repercusión de género desproporcionada, considerando que, según estimaciones, el 73 por ciento de los trabajadores en estos «servicios públicos importantes» son mujeres. El Secretario de Estado justificó la inclusión de la educación y el transporte en la lista de «servicios públicos importantes» por las molestias que causan los paros en esas esferas, no por razones de seguridad pública. El Ministro también afirmó que esos umbrales garantizan que las huelgas sólo se lleven a cabo con un nivel de apoyo «razonable». No existe ningún otro sector en el que se considere razonable exigir un nivel de apoyo de hasta el 80 por ciento, y menos aún en relación con excepciones a derechos democráticos fundamentales. El proceso para declarar la huelga ya es largo y está muy reglamentado. La ley de sindicatos no sólo añade requisitos de procedimiento nuevos y complejos, por ejemplo duplicar el plazo de los preavisos para actuar e incluir en la papeleta de voto información nueva y extensa, sino que también prevé que la votación para llevar a cabo una acción expire al cabo de seis meses y por tanto tenga que repetirse si aún no se ha resuelto el conflicto. El proceso de votación por correo debe ser simplificado y modernizado para que se permita el voto electrónico. El Gobierno también pretende socavar cualquier acción futura al permitir que personas contratadas a través de agencias sustituyan a trabajadores en huelga. Tal sustitución no es deseada por las agencias de empleo, pues es contraria al espíritu de la Directiva relativa al trabajo a través de empresas de trabajo temporal de la Unión Europea (UE) (2008/104/EC) y al Código de Conducta Europeo de este sector. También constituye una grave violación de la libertad sindical y agrava los conflictos potenciales entre empleadores y trabajadores. La miembro trabajadora concluyó subrayando que la ley de sindicatos constituye una grave injerencia en los derechos con arreglo al Convenio de los trabajadores del Reino Unido y exhortó a la Comisión a que solicite la derogación de esa ley y el diálogo con los interlocutores sociales sobre la manera de elaborar un marco legal que responda a los problemas del siglo xxi.

El miembro empleador del Reino Unido recordó que los sindicatos fueron declarados legales en virtud de la ley de sindicatos de 1871, mucho antes de la creación de la OIT, y que el Reino Unido no tuvo ningún problema para ratificar el Convenio en 1949. Antes de su promulgación, el proyecto de ley de sindicatos fue objeto de amplios debates tripartitos y en el Parlamento. Tras la elección del Partido Conservador, el nuevo Gobierno anunció un conjunto de medidas de reforma, como prometió durante la campaña electoral, que incluyen el proyecto de ley de sindicatos y tres documentos de consulta sobre la utilización de trabajadores de agencias de colocación, los umbrales de votación y la formación de piquetes. Tras las consultas, la Confederación de la Industria Británica (CBI), la principal organización empresarial del Reino Unido, y el Congreso de Sindicatos (TUC), organización integrada por 52 sindicatos, han proporcionado argumentos orales. El proyecto de ley fue examinado ulteriormente por la Cámara de los Lores, en la que están representados los principales partidos políticos, y ese examen se realizó en presencia de 16 antiguos dirigentes sindicales y 70 antiguos miembros sindicales. Más tarde, el Gobierno ha tomado en consideración el resultado de las consultas y enmendó el proyecto de ley para que: suprima la ampliación del umbral del 40 por ciento a los trabajadores auxiliares; aplique el umbral del 40 por ciento a los miembros sindicales del sector privado que prestan un servicio público importante concreto, y exija que las votaciones se lleven a cabo por debajo del umbral del 40 por ciento en el que la mayoría de los trabajadores interesados prestan un importante servicio público. El Gobierno concluyó que la definición de la OIT de servicios esenciales no es definitiva y confirmó los seis sectores públicos importantes identificados. El proceso legislativo siguió su curso y, posteriormente, la CBI proporcionó más argumentos por escrito, el informe de la Cámara de los Lores se publicó, y se propusieron y se adoptaron varias enmiendas. El 4 de mayo de 2016, el proyecto de ley recibió una sanción real y se convirtió en la ley de sindicatos de 2016. El Gobierno aún tiene que redactar un proyecto de legislación secundaria para algunas partes, incluida la utilización de trabajadores de agencias de empleo, y debe celebrar consultas sobre otras. Esto significa que el texto se someterá a un examen parlamentario y público más detenido, y que es improbable que tenga lugar un proceso rápido de aplicación. El orador respaldó el consenso entre los interlocutores sociales expresado en su declaración conjunta de febrero de 2015, en la que se señala que los mandantes de la OIT reconocen «el derecho de los trabajadores y de los empleadores a emprender acciones colectivas en defensa de sus intereses laborales legítimos». No existe un consenso acerca de que el Convenio contemple el derecho de huelga y sus modalidades. La posición consensuada del Grupo Gubernamental, tal como se expresó en febrero de 2015, ha confirmado que «el derecho de huelga, aunque forma parte de los principios y derechos fundamentales en el trabajo de la OIT, no es un derecho absoluto. El alcance y las condiciones de este derecho están reglamentados a nivel nacional». La situación es problemática a muchos niveles en lo que respecta al Convenio, y la cuestión del derecho de huelga sigue sin resolverse tanto a nivel legal como político. Se han reconocido las dificultades recientes y se han aprendido lecciones de los dramáticos eventos que tuvieron lugar en 2012 y 2014. El Director General, al inaugurar la Conferencia, señaló: «Así pues, asumir las responsabilidades que el mandato de la justicia social de la OIT nos impone a cada uno de nosotros supone adaptar nuestras acciones, nuestro comportamiento y nuestras decisiones, con el fin de asegurar que las indudables oportunidades de cambio transformador en el trabajo se hagan realidad. De este modo, todos, y no sólo unos pocos, podremos encarar el futuro sin temor, con toda confianza, sin centrarnos únicamente en el progreso individual sino también en un sentido real de objetivo común». El Director General también recordó la función primordial que desempeña la Comisión de la Conferencia para encontrar la manera de avanzar a pesar de las divergencias de opiniones subyacentes, y puso de relieve la importancia de un sistema sólido y pertinente de normas que siente autoridad para que la OIT sea efectiva e influyente. El orador expresó su voluntad de colaborar de manera constructiva con el fin de ayudar a la OIT a hallar soluciones duraderas y armoniosas a estas discrepancias. Un foro más privado permitiría potenciar el entendimiento necesario para identificar dichas soluciones. Por último, el orador expresó la esperanza de que las conclusiones de este caso estarán en consonancia con las orientaciones del Director General y respeten el consenso tripartito.

El miembro gubernamental de la Federación de Rusia se mostró preocupado por la adopción por parte del Gobierno de una serie de medidas destinadas a reformar la legislación laboral, las cuales pueden afectar al ejercicio del derecho de sindicación de los trabajadores, consagrado por el Convenio. Las iniciativas que puedan afectar a los derechos laborales básicos tienen que ser objeto de debate con los interlocutores sociales y, si procede, debe consultarse a la OIT sobre la conformidad de esas medidas con las normas internacionales del trabajo.

El miembro empleador de los Estados Unidos hizo hincapié en que aún no es el momento adecuado para examinar este caso y que por lo tanto no debería haberse presentado ante esta Comisión. En virtud de la Constitución de la OIT, la Comisión es un órgano que se encarga de examinar si un Estado Miembro aplica su legislación nacional de manera coherente con los Convenios que ha ratificado. La legislación que se examinó era un proyecto de ley que nunca se llegó a aplicar. En el momento en que la Comisión de Expertos formuló su observación, dicho proyecto de ley ni siquiera se había presentado ante el Parlamento. En lugar de examinar un proyecto de ley, la Comisión debería dedicar su valioso tiempo a estudiar casos más importantes que se han quedado fuera de la lista. Es poco probable que los gobiernos permitan a la Comisión de Expertos interferir en sus procesos legislativos internos. A modo de conclusión, el orador cuestionó la decisión de la Comisión de Expertos de formular una observación sobre un proyecto de ley, en especial dado que el tema que cubre, el derecho a la acción colectiva, es extremadamente controvertido.

El miembro trabajador de Nueva Zelandia, hablando también en nombre de los miembros trabajadores de Australia, Canadá, Estados Unidos, Fiji y Tonga, se refirió al método de votación para emprender acciones colectivas en el Reino Unido. La decisión colectiva de ir a la huelga debe adoptarse mediante una votación secreta por correo postal, y su costo, que al parecer asciende a casi 200 000 libras esterlinas por votación, ha de ser sufragado por el sindicato. La ley de sindicatos ha aumentado significativamente la frecuencia en que se requieren votaciones. Además, se han establecido nuevos requisitos en relación con el umbral para las huelgas y los empleadores tienen la posibilidad de solicitar una orden judicial para poner fin a una huelga o contratar trabajadores de agencias de colocación para reemplazar a los huelguistas. En general, la legislación del Reino Unido relativa a las acciones colectivas es considerada como una de las más estrictas de Europa, y el Reino Unido es un caso aparte incluso entre los llamados países anglosajones (es decir, Australia, Canadá, Estados Unidos y Nueva Zelandia). La Comisión de Expertos y el Comité de Libertad Sindical han manifestado con claridad que toda norma procedimental que menoscabe significativamente el derecho de huelga puede constituir una violación del Convenio. En el párrafo 170 del Estudio General sobre Libertad Sindical y Negociación Colectiva, de 1994, en relación con la autorización de los miembros para llevar adelante acciones colectivas, la Comisión de Expertos señala que «las modalidades de escrutinio, el quórum y la mayoría exigida no deberían ser tales que el ejercicio del derecho de huelga resultase, en la práctica, muy difícil, e incluso imposible». En el mismo sentido, en el párrafo 547 de su Recopilación de decisiones y principios, publicada en 2006, el Comité de Libertad Sindical indica que «las condiciones requeridas por la legislación para que la huelga se considere un acto lícito deben ser razonables y, en todo caso, no de tal naturaleza que constituyan una limitación importante a las posibilidades de acción de las organizaciones sindicales». El orador recordó que los miembros de la Cámara de los Lores presentaron una solicitud para que se efectúe un examen independiente sobre el uso del voto electrónico en las votaciones para emprender acciones colectivas, a la que el Gobierno aún no ha dado seguimiento, e instó al Gobierno a que colabore con los interlocutores sociales para permitir cuanto antes el voto electrónico y en el lugar del trabajo.

El miembro empleador de la Argentina reiteró la postura de los empleadores en relación con el derecho de huelga y el Convenio. Asimismo, dijo que cada Estado tiene el legítimo derecho a legislar sobre el derecho de huelga a fin de permitir su ejercicio. Sin embargo, en el caso del Reino Unido la Comisión de Expertos cuestiona un proyecto de ley, que posteriormente se ha convertido en ley, que regula aspectos del derecho de huelga en dicho país, a saber cuestiones como la votación, las restricciones para la formación de piquetes, el reemplazo de los trabajadores en huelga, etc. Al hacerlo, la Comisión de Expertos cuestiona ámbitos que no le corresponde cuestionar. Cada Estado regula el derecho de huelga, que no es ni puede ser un derecho absoluto, y si bien debe contemplar la posibilidad de su ejercicio también debe contemplar que sea compatible con otros derechos como, por ejemplo, los de: propiedad del empleador, libre comercio, libre circulación, y fundamentalmente con el derecho de los trabajadores que quieren trabajar, cuyo número puede superar a los que quieren adherirse a medidas de fuerza, y no pueden hacerlo por la existencia de piquetes. Concluyó diciendo que tampoco es posible sostener que es el empleador quien debe financiar las entidades gremiales o los piquetes.

Un observador representante de la Federación Internacional de los Trabajadores del Transporte (ITF) formuló comentarios sobre los artículos 2 y 3 de la ley de sindicatos, a saber, el nuevo requisito de quórum de participación del 50 por ciento de los votos a favor de la huelga y el requisito de un apoyo del 40 por ciento de todos los trabajadores de los «servicios públicos importantes». El papel económico determinante que desempeña el sector del transporte se está utilizando como pretexto para defender el libre movimiento de pasajeros y bienes sobre los derechos de los trabajadores del transporte. En los últimos años se ha producido en todo el mundo campañas de represión de las huelgas en el sector del transporte. Al tiempo que la ley de sindicatos no prohíbe las huelgas en todo el sector, el requisito adicional de un apoyo del 40 por ciento privaría de hecho a todos los trabajadores del transporte y a todos los demás trabajadores a cargo de «servicios públicos importantes» de su derecho de huelga, dado que no estarían protegidos por garantías de compensación. Este resultado negativo se vería aún más agravado por los mecanismos legales vigentes de que disponen los empleadores para obtener mandamientos judiciales para que cesen las acciones. El requisito adicional del 40 por ciento para importantes servicios públicos implica que el 50 por ciento de los afiliados más un afiliado tienen que emitir su voto y el 80 por ciento de los votos tiene que estar a favor de una acción colectiva para que tal acción sea legítima. La solicitud del TUC del voto electrónico tiene que considerarse en el contexto internacional. En Alemania, donde algunos sindicatos han establecido de manera voluntaria los umbrales del voto en sus reglamentos, las votaciones se celebran en los lugares de trabajo y no por correo, con lo que la participación es más elevada. En Australia, un sistema altamente prescriptivo de votos sobre la huelga, ha sido posible permitir la votación en el lugar de trabajo y la votación electrónica. En sus comentarios, la Comisión de Expertos indica claramente que el nuevo umbral de votos contravendría el artículo 3 del Convenio. Los órganos de control de la OIT señalan que el derecho de huelga sólo puede restringirse en la administración pública para aquellos que ejercen autoridad en nombre del Estado o en los servicios esenciales en el sentido estricto del término. Las ocupaciones en el ámbito del transporte que el Gobierno enumeró, a saber, los servicios de autobuses locales, los servicios de trenes de pasajeros, los servicios de seguridad aeroportuaria y los servicios de seguridad del puerto, no pueden considerarse como servicios esenciales. El derecho de huelga es un derecho humano protegido por el Convenio y constituye una norma del derecho consuetudinario internacional. Para concluir, el observador instó al Gobierno a que dé cumplimiento a la solicitud formulada por la Comisión de Expertos de abandonar el exigente requisito de un apoyo del 40 por ciento de todos los trabajadores de la educación y de los servicios de transportes.

El miembro empleador de Francia declaró que este caso merece la atención de esta Comisión. La Comisión de Expertos, sobre la base de las observaciones del TUC, pidió al Gobierno que volviera a examinar, en colaboración con los interlocutores sociales, el proyecto de ley con miras a su modificación. Desde que se examina, este proyecto ha sido objeto de numerosas enmiendas. Por lo tanto, esta Comisión tiene la difícil tarea de examinar un texto que no es definitivo en el marco del proceso normativo nacional. El Convenio enmarca las reglas en materia de ejercicio de la libertad sindical y protección del derecho de sindicación contemplando dos limitaciones para las autoridades públicas. Con arreglo a estas limitaciones, previstas en el artículo 3, párrafo 2 y en el artículo 8, párrafo 2, las autoridades deberán abstenerse de toda intervención que tienda a limitar la libertad de las organizaciones de trabajadores y de empleadores de organizarse libremente y la legislación nacional no deberá menoscabar ni aplicarse de manera que menoscabe la libertad de crear organizaciones de trabajadores y de empleadores. El proyecto de ley examinado no contempla ninguna de esas limitaciones. Todas las modalidades a las que se refiere la Comisión de Expertos no son del interés de esta Comisión ya que, como cabe recordar, los gobiernos son los únicos que tienen competencias para establecer el régimen de los casos de suspensión del contrato de trabajo en caso de conflicto. Para concluir, señaló que conviene tomar nota de que la Comisión de Expertos no demuestra que se vulnere el Convenio, el cual se limita a garantizar la libertad de crear organizaciones de empleadores y de trabajadores.

La miembro trabajadora de Italia recalcó que, además de las medidas contenidas en la ley de sindicatos, el Gobierno propuso autorizar la contratación de trabajadores de agencias de empleo para sustituir a los huelguistas. Esta propuesta infringe el derecho a la libertad de expresión de los trabajadores y sus derechos de sindicación y protesta. Asimismo, la propuesta perjudicaría a las agencias de contratación, que han expresado su oposición a la sustitución de los huelguistas por dichos trabajadores. Además, incrementaría las tensiones entre empleadores y trabajadores y haría que los empleados busquen nuevas oportunidades de empleo, reduciendo así la productividad y causando un aumento en los costos de contratación y formación. El Comité de Libertad Sindical ha llegado a la conclusión de que la contratación de trabajadores para romper una huelga en un sector que no puede considerarse esencial constituye una grave violación de la libertad sindical. En 2015, el Gobierno de Italia y los sindicatos emitieron una declaración conjunta que exigía la reafirmación del derecho de huelga en los foros nacionales e internacionales en los que se protegen los derechos fundamentales de las personas y los trabajadores. La declaración conjunta dice lo siguiente: «el Tratado de Lisboa reconoce este derecho como uno de los derechos fundamentales de la Unión Europea (UE) y define una especie de noción europea conjunta de este derecho, además de las nacionales, considerándolo un derecho universal. La Comisión de Expertos de la OIT, que se encarga de examinar las memorias nacionales y detectar las violaciones del Convenio núm. 87, ratificado por todos los Estados miembros de la UE, ha actuado en términos análogos. Dicho Convenio, junto con los otros siete convenios fundamentales, contribuye a definir el nivel mínimo de protección que se ha de proporcionar a los derechos reconocidos por la Carta de Derechos Fundamentales de la UE». Como respuesta a la penalización de las huelgas por el régimen italiano fascista, el derecho de huelga se ha reconocido como un derecho fundamental protegido en virtud de la Constitución de Italia. El derecho de huelga, al dar a los sindicatos la posibilidad de influir en la economía, garantiza también la libertad sindical. Para concluir, la oradora pidió al Gobierno que reconsidere su propuesta de autorizar la contratación de trabajadores de agencias de empleo para sustituir a los huelguistas y dialogue con los interlocutores sociales.

El miembro empleador de Dinamarca declaró que las modalidades de acción colectiva deben tener en cuenta diversos elementos del mercado de trabajo nacional. Las obligaciones relativas a la acción colectiva están claramente enunciadas en la declaración del Grupo Gubernamental de febrero de 2015 que debe servir de base para el trabajo de la Comisión de Expertos y la Comisión de Aplicación de Normas. Según esta declaración, el alcance y las condiciones de las acciones colectivas deben regularse a nivel nacional. Además, tomó nota con preocupación de que las observaciones de la Comisión de Expertos prácticamente sólo abordan los aspectos de la acción colectiva previstos en el proyecto de ley. El miembro empleador subrayó que la Comisión de Expertos se ha excedido en su mandato y se abstuvo de hacer más comentarios sobre esas observaciones.

El miembro trabajador de Alemania se mostró muy preocupado por la libertad sindical de los trabajadores británicos. El ataque a estos derechos recuerda un período funesto de la política social del Reino Unido, esto es la era Thatcher, durante el cual todos los derechos de los trabajadores fueron severamente recortados. Las relaciones laborales todavía no se han recuperado de las consecuencias de aquella política. Aunque la disposición que autorizaba explícitamente el recurso a trabajadores de agencias de empleo para remplazar a los huelguistas ha sido suprimida del proyecto de ley tras muchas presiones, la utilización de los trabajadores de agencias de empleo para romper las huelgas sigue siendo una cuestión importante para el Gobierno. Sin embargo, permitir el uso de rompehuelgas tiene consecuencias de gran envergadura: no sólo atenta contra o anula el derecho de huelga de los sindicatos, sino que, teniendo en cuenta el plazo mínimo de preaviso de dos semanas, las empresas dispondrían de mucho tiempo para contratar a trabajadores de agencias de empleo y por lo tanto hacer huelga carecería de sentido. Además, en general, los trabajadores de las agencias de empleo son mal remunerados y sus condiciones de trabajo suelen ser deplorables. El equilibrio de fuerzas se inclinaría a favor del empleador y los trabajadores perderían completamente su poder de negociación. Por consiguiente, esta situación no sólo sería contraria al Convenio núm. 87, sino también al Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98). Durante el proceso de consulta, los sindicatos no fueron los únicos que han criticado este proyecto de ley, también se recibieron críticas de grupos de reflexión, bufetes de abogados y agencias de contratación. Asimismo, se sabe que los empleadores británicos disponen de otros medios para reemplazar a los huelguistas. El orador concluyó alegando que debe prohibirse romper huelgas tal y como se logró hacer en 2003 en el Reino Unido.

El miembro empleador de Turquía recalcó que el caso se basa sólo en las observaciones de la Comisión de Expertos e hizo hincapié en que las cuestiones que giran en torno a las diversas modalidades de derecho de huelga están fuera del ámbito de aplicación del Convenio. Los conflictos, como el que se produjo en 2012 y los años siguientes, se han solucionado gracias a los grandes esfuerzos de los mandantes tripartitos. La Comisión de Expertos debe tener muy en cuenta el acuerdo al que han llegado los mandantes sobre esta cuestión, aunque éste no sea definitivo. Las cuestiones señaladas por la Comisión de Expertos, como los servicios esenciales, las votaciones de huelga y la formación de piquetes, remiten a unas restricciones del derecho de huelga muy polémicas, para las que el Convenio no aporta un fundamento jurídico y que pueden dar lugar a más conflictos en el marco del sistema de la OIT. Además, las observaciones de la Comisión de Expertos sobre este caso se refieren principalmente a un proyecto de ley que aún no ha sido aplicado. Este enfoque resulta contradictorio con el fundamento en el que se sostiene la existencia de la Comisión de Aplicación de Normas y su misión primordial de supervisar la aplicación efectiva de los Convenios, y no de examinar proyectos de ley.

El miembro trabajador de Zimbabwe manifestó su grave preocupación por los recientes cambios introducidos en la legislación del Reino Unido en relación con la libertad sindical y se mostró consternado de que el Gobierno haya empezado a adoptar las mismas estrategias que el Gobierno de Zimbabwe. Algunas disposiciones de la ley de sindicatos son muy similares a las de la legislación de Zimbabwe, donde han contribuido a violencia generalizada y al ocaso económico. En 2008, el Consejo de Administración decidió por amplia mayoría establecer una comisión de encuesta para examinar la situación en Zimbabwe. La comisión de encuesta concluyó que la lista de servicios esenciales (que incluía los servicios de extinción de incendios y de salud, así como el transporte) privaba excesivamente a los trabajadores de su derecho de huelga. Ahora el Reino Unido ha creado nuevos obstáculos para los trabajadores de los servicios públicos esenciales (entre ellos la salud, la educación, la extinción de incendios, el transporte y los servicios nucleares) relacionados con su derecho de huelga en forma de un umbral del 40 por ciento de todos los trabajadores con derecho a voto en el caso de votaciones para ir a la huelga. Además, el preaviso para la acción de huelga en el Reino Unido ha pasado ahora de siete a 14 días, un preaviso similar al de Zimbabwe, lo que debilita sustancialmente el derecho de los trabajadores a ir a la huelga. La comisión de encuesta concluyó efectivamente que el procedimiento para la declaración de huelga era problemático y confirmó de manera explícita que el derecho de huelga es un corolario indisociable del derecho de sindicación amparado por el Convenio. Recalcó que aunque Zimbabwe se ha venido rigiendo por disposiciones similares a las recién adoptadas por el Reino Unido, eso no ha traído ni más empleos ni seguridad económica. Al contrario, Zimbabwe tiene una de las tasas de desempleo más altas del mundo. Para concluir, expresó su firme convicción de que la promoción de los derechos fundamentales y, más importante todavía, del derecho de libertad sindical es la única manera de generar empleo decente y prosperidad para todos.

El representante gubernamental reiteró que el enfoque adoptado durante la totalidad del proceso legislativo de la ley de sindicatos ha sido para lograr un equilibrio justo y razonable entre los derechos de los sindicatos y sus miembros y los intereses legítimos de las partes afectadas por sus acciones. Las medidas previstas en la ley se sometieron a un exhaustivo control democrático. Además, se celebraron tres consultas públicas al respecto: sobre el alcance del requisito de aprobación del 40 por ciento en las votaciones para hacer huelga en los servicios públicos importantes; sobre la necesidad de fortalecer el marco jurídico relativo a los piquetes, y sobre una propuesta para derogar la prohibición de contratar trabajadores de agencias de empleo durante las huelgas (medida que no fue incluida en la ley de sindicatos). El Gobierno escuchó las opiniones sobre medidas concretas que se expresaron durante las consultas y el examen del proyecto de ley por ambas Cámaras del Parlamento, y efectuó modificaciones en función de toda la información expuesta. Por ejemplo, modificó propuestas relativas a la duración de los mandatos de huelga y a la prohibición del descuento de cuotas sindicales en el sector público. De hecho, de manera excepcional, se estableció un Comité Selecto independiente durante el examen del proyecto de ley en el Parlamento para tratar las propuestas relativas al mecanismo de las cotizaciones de los afiliados sindicales a los fondos políticos. El Gobierno aceptó la amplia mayoría de las recomendaciones formuladas por el Comité Selecto y la obligación de cotizar al fondo político del sindicato ahora se aplica únicamente a los nuevos afiliados. Esta medida fue celebrada por todos los partidos políticos. En cuanto a las nuevas facultades de la autoridad de certificación, el orador manifestó que se trata de un organismo que funciona con independencia del Gobierno y cuyas decisiones pueden ser apeladas por sindicatos. Sobre el voto electrónico, el Gobierno manifestó que tiene que evaluar una serie de cuestiones y que proporcionará información al respecto oportunamente. Por último, indicó que la ley de sindicatos obtuvo la sanción real el 4 de mayo de 2016 y que aún no han entrado en vigor las disposiciones principales, algunas de las cuales se aplicarán a través dela reglamentación. Asimismo, observando que entre los mandantes de la OIT existen diferentes opiniones con respecto a las acciones colectivas, reiteró su posición de que la ley de sindicatos refleja un justo equilibrio entre los derechos de los sindicatos y sus miembros y las responsabilidades de éstos con el resto de la sociedad, en beneficio de todos y está en plena conformidad con sus obligaciones internacionales.

Los miembros trabajadores indicaron que en la discusión ha quedado reflejada la determinación del Gobierno por adoptar la legislación. La ley de sindicatos no cuenta con el apoyo del pueblo, ni de los representantes electos de todas las partes y colocará al Reino Unido muy al margen de los sistemas de relaciones laborales de Europa. Además, la ley también contradice las observaciones y conclusiones ampliamente muy consolidadas de los órganos de control de la OIT que desde hace décadas cuentan con apoyo tripartito. Al parecer, que el Reino Unido se está acercando más a países a los que los órganos de control de la OIT señalan por su incumplimiento de los derechos en materia de libertad sindical. La ley de sindicatos significará que los trabajadores tendrán que hacer frente a limitaciones aún más grandes para erigirse en defensores de los servicios decentes y la seguridad en el trabajo o para defender sus empleos o su remuneración. La legislación parece estar motivada en su totalidad por consideraciones ideológicas sin tener en cuenta sus consecuencias sociales y económicas. Las cuestiones suscitadas no se limitan al derecho de huelga. La ley también otorga al oficial de certificación facultades muy amplias para intervenir en investigaciones altamente intrusivas en las actividades sindicales y para investigar de oficio esas actividades y obtener datos, incluso sin que medie ninguna queja de un afiliado. El oficial de certificación tendrá un conocimiento profundo de la organización interna, acceso a datos sindicales confidenciales, incluso a correspondencia entre los sindicatos y los afiliados y acceso a datos de los afiliados, como sus nombres y direcciones. El oficial de certificación también estará capacitado para investigar toda esa información en las organizaciones de empleadores e incluso en las empresas, dado que también son parte en los convenios colectivos. En opinión de los miembros trabajadores, este gravísimo caso, como otros muchos de los debatidos, merece ser incluido en la lista. El Gobierno está tratando de suprimir por ley el derecho fundamental de libertad sindical. Además, el caso ha sido incluido en la lista con el consenso de los miembros empleadores. En conclusión, se debería instar al Gobierno a que: 1) derogue de inmediato la ley de sindicatos y a que toda elaboración de legislación que tenga que ver con las relaciones de trabajo se organice en plena consulta y diálogo con los interlocutores sociales; 2) modifique la reglamentación derivada ajustándose plenamente al Convenio, por ejemplo i) retirando la propuesta de suprimir la prohibición de recurrir a trabajadores contratados por agencias durante las huelgas; y ii) suprimiendo las referencias a los sectores del transporte y la educación en el proyecto de reglamento relativo al umbral del 40 por ciento para las votaciones sobre huelgas; 3) en consulta con los interlocutores sociales, desarrolle y adopte legislación que permita el uso de otras formas de votación que no sean por correo, por ejemplo la votación electrónica y en el lugar de trabajo; 4) revise con los interlocutores sociales las nuevas restricciones a la actividad de los piquetes y a las libertades políticas de los sindicatos y el mayor control general de los sindicatos por medio del aumento de las facultades de la autoridad de certificación, con el fin de ponerlas en conformidad con el Convenio; 5) se abstenga de interferir en los acuerdos de negociación colectiva que hayan sido voluntariamente convenidos entre empleadores y sindicatos; 6) se abstenga de interferir en las actividades sindicales y en la organización interna de los sindicatos, y 7) suministre a la Comisión de Expertos una memoria detallada sobre los progresos realizados.

Los miembros empleadores celebraron el compromiso del Gobierno de mantener el debate constructivo con las organizaciones de empleadores y de trabajadores y la participación constructiva de estas organizaciones. Además, acogieron con satisfacción la información sobre las consultas y el diálogo en el proceso de redacción y sobre la cláusula propuesta de participación voluntaria en las contribuciones sindicales a los fondos políticos. El Gobierno se refirió también a la complejidad de las cuestiones y a la necesidad de equilibrar los derechos contrapuestos. Reconociendo la actitud constructiva del Gobierno, los miembros empleadores solicitaron más información sobre lo siguiente: 1) la situación en lo que respecta a la eliminación propuesta del descuento de cuotas sindicales para todas las organizaciones del sector público; 2) la situación de la cláusula propuesta de participación voluntaria con validez de tiempo limitado para las contribuciones sindicales a los fondos políticos, y 3) la situación de la propuesta para aumentar las facultades de la autoridad de certificación, incluida la información sobre el modo en que puede limitar la preparación por las organizaciones de empleadores y de trabajadores de su programa de conformidad con sus propias normas. Por último, no existe consenso en la Comisión sobre la relación entre el Convenio y el derecho de huelga. Opinaron que la cuestión de las acciones de huelga puede reglamentarse a nivel nacional, en consonancia con la declaración del Grupo Gubernamental de febrero de 2015. Por lo tanto, no se debe solicitar al Gobierno que revoque la ley ni que modifique sus reglamentos en materia de huelga. Esta postura, que difiere de las opiniones de la Comisión de Expertos, debe reflejarse en las Actas de la Comisión de Aplicación de Normas.

Conclusiones

La Comisión tomó nota de la información facilitada por el representante gubernamental y de la discusión que tuvo lugar a continuación sobre las cuestiones planteadas por la Comisión de Expertos.

La Comisión tomó nota de que el Gobierno señaló que la legislación secundaria es aún objeto de debate y tomó nota con interés de los comentarios formulados por el Gobierno en lo que se refiere a la participación de los interlocutores sociales en el proceso en curso.

Teniendo en cuenta la discusión sobre este caso, la Comisión solicitó al Gobierno que:

• - respete los derechos de las organizaciones de trabajadores y empleadores a constituir las organizaciones que estimen convenientes y a afiliarse a ellas sin autorización previa;
• - defina las competencias de la autoridad de certificación de modo que éstas no infrinjan lo dispuesto en el Convenio núm. 87, y suministre información relativa a la situación de la propuesta de ampliación de los poderes de dicha autoridad;
• - transmita información relativa a la situación de la cláusula de participación voluntaria, con una validez temporal limitada, para las cotizaciones de los afiliados sindicales destinadas a fondos políticos, acompañada de obligaciones de presentar informes al respecto, y
• - presente un informe a la Comisión de Expertos antes de su próxima reunión en noviembre de 2016.

El representante gubernamental agradeció a la Comisión por su cuidadoso y profundo análisis. Su Gobierno tomó debida nota de las conclusiones y se comprometió a tenerlas en cuenta para su próxima memoria para la Comisión de Expertos.