Observation (CEACR) - adopted 2016, published 106th ILC session (2017)

Forced Labour Convention, 1930 (No. 29) - Nepal (Ratification: 2002)

Artículos 1, 1), y 2, 1), del Convenio. 1. Trabajo en régimen de servidumbre. En sus comentarios anteriores, la Comisión pidió al Gobierno que transmitiera información sobre la aplicación en la práctica de la Ley de Prohibición del Trabajo en condiciones de Servidumbre (o Ley de Prohibición del Trabajo Kamaiya) de 2002.

La Comisión toma nota de que en su memoria el Gobierno informa de que el Ministerio de Reforma y Gestión de la Tierra (MOLRM) está elaborando un amplio proyecto de ley sobre el trabajo en servidumbre (prohibición, prevención y rehabilitación) que abolirá todos los tipos de sistemas de trabajo en servidumbre y otras prácticas y costumbres abusivas, y derogará la Ley de Prohibición del Trabajo Kamaiya. La Comisión toma nota de que el Gobierno señala que ha estado llevando a cabo programas de rehabilitación dirigidos a los trabajadores en servidumbre, a través de los cuales se han conseguido los siguientes resultados:

• – según el informe sobre los progresos realizados por el Programa de rehabilitación de las víctimas del Kamaiya y desarrollo de sus medios de subsistencia, de las aproximadamente 32 509 familias víctimas del trabajo en servidumbre, 27 570 figuraban en la lista de rehabilitación y de éstas 26 090 fueron rehabilitadas, en particular a través del empoderamiento económico y la formación para el desarrollo de capacidades;
• – el Departamento de Educación ha institucionalizado un sistema a fin de ampliar los servicios educativos, proporcionando becas e instalaciones para el alojamiento a las niñas Kamlari liberadas (ofreciendo a las niñas para el trabajo doméstico a las familias de los propietarios de las instalaciones). Por consiguiente, en 2015, se asignaron un total de 29 787 000 rupias (NPR) para becas y 5 088 000 para alojamiento, y
• – desde 2012, el MOLRM lleva a cabo un plan de acción en materia de rehabilitación de los Haliyas (trabajadores agrícolas en servidumbre) liberados, con el objetivo de garantizarles alojamiento seguro y mejorar sus condiciones económicas y sociales, incluso a través de la mejora de su acceso a la educación y la salud. Por consiguiente, de las 16 953 familias que se estimaba que eran víctimas del sistema de trabajo en servidumbre Haliya, 10 622 se incluyeron en una lista para la rehabilitación y se expidieron documentos de identidad a 7 898 familias. A través de este plan de acción se proporcionó ayuda financiera a 236 familias para adquisición de tierras, a 162 familias para construir casas y a 259 familias para la reparación de viviendas.

La Comisión también toma nota de que Nepal es uno de los países que participan en el proyecto de la OIT titulado «Un puente para la acción global contra el trabajo forzoso 2015-2019» (proyecto Bridge) que tiene por objetivo eliminar efectivamente los sistemas de trabajo forzoso tradicionales y el trabajo forzoso impuesto por el Estado y reducir las formas contemporáneas de trabajo forzoso, a menudo vinculadas con la trata de personas. La Comisión toma nota de que el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, en sus observaciones finales de 12 de diciembre de 2014, expresó preocupación por el hecho de que aunque oficialmente se haya eliminado el sistema tradicional de trabajo en régimen de servidumbre (Kamaiya, Haliya y Kamlari) y se hayan adoptado medidas para la rehabilitación de los trabajadores sujetos a este régimen, muchos de ellos, en particular en la parte occidental de Nepal, encuentran obstáculos para su reintegración social debido a la falta de capacitación laboral y a la imposibilidad de acceder a tierras de labor fértiles, lo que les lleva a regresar a sus anteriores empleadores, que, a menudo, los explotan (documento E/C.12/NPL/CO/3, párrafo 18). La Comisión pide al Gobierno que intensifique sus esfuerzos para garantizar que todos los trabajadores en servidumbre liberados son rehabilitados e integrados en la sociedad, incluso a través del desarrollo de las calificaciones y otras actividades generadoras de ingresos. La Comisión pide al Gobierno que continúe transmitiendo información sobre las medidas adoptadas a este respecto y los resultados alcanzados. La Comisión también expresa la esperanza de que el proyecto de ley sobre el trabajo en servidumbre (prohibición, prevención y rehabilitación) se adopte en un futuro próximo y pide al Gobierno que transmita información sobre todos los progresos logrados a este respecto, así como una copia de la Ley sobre Trabajo en Servidumbre, cuando sea adoptada.

Artículos 1, 1), 2, 1), y 25. 1. Trata de personas. En sus comentarios anteriores, la Comisión tomó nota de la declaración de la Confederación Sindical Internacional (CSI) respecto a que el Gobierno debería tomar medidas para aplicar las disposiciones de la Ley de Represión de la Trata y el Tráfico Ilícito de Personas, de 2007 (Ley sobre la Trata de Personas) y debería revisarse el marco jurídico a fin de garantizar que se pueda procesar eficazmente a los implicados en la trata y el trabajo forzoso y que se les impongan sanciones en consonancia con los delitos cometidos. La Comisión tomó nota de que la memoria del Gobierno no contenía información sobre la aplicación de la Ley sobre la Trata de Personas e instó al Gobierno a redoblar sus esfuerzos para combatir la trata de personas.

La Comisión toma nota de que el Gobierno señala su compromiso con la lucha contra la trata e indica que, en consecuencia, ha elaborado y aplica leyes, políticas y programas adecuados para combatir la trata de personas. Además, la Comisión toma nota de que en su memoria el Gobierno indica que ha adoptado las siguientes medidas al respecto:

• – un plan nacional de acción contra la trata de personas 2012-2021, en el que se establecen las tres principales estrategias para combatir la trata de personas, a saber, la prevención, la protección y el enjuiciamiento;
• – el Ministerio de la Mujer y los Niños y el Bienestar Social ha establecido un comité nacional para el control de la trata de seres humanos que lleva a cabo programas para combatir la trata a nivel local y de distrito, a través de los comités de distritos y de aldeas establecidos en 75 distritos y 109 aldeas, respectivamente;
• – se garantiza un sistema de justicia acelerada que da prioridad a conocer casos de trata de personas;
• – una dirección sobre mujeres y niños establecida en la policía de Nepal, y los centros de servicios para mujeres y niños establecidos en 39 distritos, realizan investigaciones especializadas y ofrecen servicios de asistencia a las víctimas a través de funcionarios formados para ocuparse de casos de trata de personas, y
• – se han establecido diez centros de vigilancia que se encuentran en las carreteras nacionales y 22 puestos de control que se encuentran en las fronteras con otros países para prevenir la trata de personas.

Asimismo, la Comisión toma nota de que el Gobierno, con arreglo a los datos recogidos en el informe nacional sobre el control de la trata y el transporte de personas, 2015, publicado por el Ministerio de la Mujer y los Niños y el Bienestar Social, en 2013-2014 se registraron e investigaron un total de 185 casos y en 2014 2015 un total de 184 casos relacionados con la trata de personas. El Gobierno también se refiere a un caso en el que tres personas que habían sido declaradas culpables de vender a dos niñas a un burdel fueron castigadas con penas de prisión de veinte años y una multa, y otro caso en el que un funcionario gubernamental fue cesado en sus funciones por ayudar a personas que se dedicaban a la trata de personas. La Comisión también toma nota de que, según el informe nacional presentado por el Gobierno el 6 de agosto de 2015 al Consejo de Derechos Humanos de las Naciones Unidas, en los planes de formación de la policía se han incorporado los procedimientos de investigación del problema de la trata de seres humanos y la Academia de policía de Nepal ha impartido un programa de formación sobre procedimientos de investigación de problemas de trata de personas para miembros de la policía y fiscales y jueces (documento A/HRC/WG.6/23/NPL/1, párrafo 53).

Además, la Comisión toma nota de que, según el Informe de 2016 sobre la trata de personas de la Comisión Nacional de Derechos Humanos, de 2014 a 2015 entre 8 000 y 8 500 personas fueron víctimas de trata. A este respecto, la Comisión toma nota de que el Comité de Derechos Humanos y el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de las Naciones Unidas, en sus observaciones finales de 15 de abril de 2014 y 12 de diciembre de 2014, respectivamente, expresaron su preocupación por la falta de aplicación efectiva de la Ley de Lucha contra la Trata y el Transporte Ilícito de Personas de 2007 y por la persistencia de la trata con fines de explotación sexual, trabajo forzoso, trabajo en condiciones de servidumbre y servidumbre doméstica (documentos CCPR/C/NPL/CO/2, párrafo 18 y E/C.12/NPL/CO/3, párrafo 22). La Comisión insta al Gobierno a redoblar sus esfuerzos para prevenir, combatir y eliminar la trata de personas, y le pide que adopte las medidas necesarias para garantizar que todas las personas que se dedican a la trata o cometen delitos relacionados con ésta son objeto de investigaciones y enjuiciamientos exhaustivos. A este respecto, pide al Gobierno que continúe tomando medidas para reforzar las capacidades de los órganos encargados de la aplicación de la ley a fin de garantizar tanto que sus miembros reciben la formación adecuada para mejorar la identificación de las víctimas de trata como una mejor coordinación entre esos órganos. Tomando nota de que, habida cuenta del número de casos investigados, el número de condenas impuestas en casos relacionados con la trata de personas es relativamente reducido, la Comisión pide nuevamente al Gobierno que garantice la aplicación efectiva de la Ley de Lucha contra la Trata y el Transporte Ilícito de Personas de 2007, y que transmita información sobre los resultados obtenidos, especialmente en relación con el número de condenas y sanciones concretas impuestas a los autores del delito de trata. Por último, la Comisión pide al Gobierno que indique las medidas adoptadas en el marco del Plan nacional de acción contra la trata de personas 2011-2021 y los resultados alcanzados tanto en materia de prevención y represión de la trata como en materia de protección y rehabilitación de las víctimas.

2. Vulnerabilidad de los trabajadores migrantes al trabajo forzoso. La Comisión tomó nota anteriormente de la comunicación de la CSI en la que se explica que los trabajadores migrantes son vulnerables ante la trata y el trabajo forzoso. Asimismo, tomó nota de los diversos alegatos realizados por la CSI, incluso en relación con el hecho de que el Gobierno no controla ni sanciona adecuadamente a las agencias de colocación que no cumplen con sus responsabilidades en virtud de la Ley de Empleo en el Extranjero de 2007.

La Comisión toma nota de que en la memoria del Gobierno figura la siguiente información sobre las medidas adoptadas o previstas por el Gobierno para proteger a los trabajadores migrantes:

• – la adopción de la política de empleo en el extranjero en 2012 con el objetivo de conseguir que el empleo en el extranjero sea seguro, organizado, decente y fiable. Esta política incluye actividades específicas para los trabajadores migrantes tales como: programas de capacitación y orientación previas a la partida; la amplia divulgación de información sobre el proceso de migración; el establecimiento de mecanismos estructurales para la protección de las trabajadoras migrantes, y la colaboración con diversas partes interesadas para desarrollar redes multinacionales a fin de prevenir la trata de personas con el pretexto de ayudar a los trabajadores migrantes;
• – la preparación de un plan nacional estratégico de acción, 2015, de cinco años a fin de aplicar las disposiciones de la política de empleo en el extranjero, que actualmente está siendo examinado por el Gabinete. Este documento garantiza un empleo en el extranjero seguro y decente, especialmente para las trabajadoras migrantes, y contiene disposiciones para el establecimiento de programas específicos para la reintegración socioeconómica;
• – la ejecución de un proyecto de cuatro años titulado «Proyecto para una migración más segura» desde 2013, en colaboración con el Gobierno de Suiza, que tiene por objetivo aplicar efectivamente la política de empleo en el extranjero;
• – la ejecución por la OIT, en cinco distritos, del programa quinquenal regional «Work in Freedom Programme», financiado por el Reino Unido, con miras a prevenir la trata de personas y promover la migración segura, especialmente para las trabajadoras domésticas migrantes. Este programa ha proporcionado formación previa a la decisión de salir del país y a la partida a más de 20 000 trabajadoras migrantes potenciales;
• – el establecimiento por el Ministerio de Trabajo y Empleo de 24 centros de recursos para migrantes, incluido un pueblo de trabajadores, que es un centro para trabajadores migrantes potenciales, y 18 centros de información y asesoramiento en 18 distritos, que proporcionan información sobre las auténticas agencias de contratación, los procesos de contratación, la documentación y la migración segura, y
• – el nombramiento por el Gobierno de agregados en materia laboral en 11 países que acogen al menos a 5 000 trabajadores de Nepal.

La Comisión también toma nota de que el Gobierno indica que los registros de la sección de investigación y encuesta del Departamento de Empleo en el Extranjero ponen de relieve que el número de quejas registradas presentadas por trabajadores migrantes ha aumentado, pasando de 899 en 2012-2013 a 1 406 en 2013-2014. Además, la Comisión toma nota de que según el informe de la Comisión Nacional de Derechos Humanos, Nepal ha firmado acuerdos bilaterales y dos Memorandos de Entendimiento para la migración laboral temporal con los Gobiernos de Bahrein, Qatar y Emiratos Árabes Unidos. Además, en noviembre de 2015, se firmó un Memorando de Entendimiento con el Comité Nacional de Derechos Humanos de Qatar a fin de proteger los derechos de los trabajadores migrantes nepaleses en Qatar. Sin embargo, la Comisión también toma nota de que, según la memoria del Gobierno, hay pruebas de la amplia explotación y los abusos cometidos por las agencias de contratación y los intermediarios en el proceso para que los trabajadores consigan empleo en el extranjero, que revisten la forma, por ejemplo, de: engaños en relación con el salario, la naturaleza del trabajo, y algunas veces incluso en relación con el país de destino; y fraudes, por ejemplo produciendo informes médicos falsos y certificados de orientación-formación sin que realmente se haya realizado esa formación, y otras irregularidades. Cientos de hombres y mujeres son víctimas de estas actividades fraudulentas y muchos de ellos terminan siendo víctimas de situaciones de trabajo forzoso o de trata con fines de trabajo. En la memoria también se señalan las formas en que se violan los derechos humanos en el contexto de la migración de trabajadores, que incluyen: la retención de pasaportes por los empleadores-patrocinadores; la retención de los documentos de identidad o de viaje; la retención de salarios; las amenazas de denuncia a las autoridades; el exceso de horas extraordinarias y los abusos físicos y sexuales; y el aislamiento. Por último, la Comisión toma nota de que, según el informe de la Comisión Nacional de Derechos Humanos, en 2014-2015 hubo un movimiento de migración laboral de más de 500 000 personas y el número total de trabajadores migrantes ha superado la cifra de 3 millones (2,95 millones de hombres y 75 000 mujeres). La Embajada de Nepal en Riyadh estima que en Arabia Saudita hay más de 40 000 mujeres nepalesas trabajando en el servicio doméstico que han llegado al país a través de canales ilegales. Si bien toma debida nota de las medidas adoptadas por el Gobierno para proteger a los trabajadores migrantes, la Comisión también toma nota con preocupación de las continuas prácticas abusivas y condiciones de trabajo que pueden conllevar trabajo forzoso que sufren los trabajadores migrantes. Por consiguiente, la Comisión insta al Gobierno a redoblar sus esfuerzos para garantizar a los trabajadores migrantes plena protección frente a las prácticas abusivas y condiciones que pueden equivaler a la imposición de trabajo forzoso, incluso a través de la aplicación efectiva de la Ley de Empleo en el Extranjero, a fin de luchar contra las prácticas de explotación de las agencias de contratación privadas. La Comisión pide al Gobierno que continúe transmitiendo información sobre las medidas adoptadas a este respecto, incluida la información sobre los esfuerzos de cooperación internacional emprendidos para apoyar a los trabajadores migrantes en los países de destino. Asimismo, le pide información sobre las medidas específicamente diseñadas para hacer frente a las circunstancias difíciles que atraviesan esos trabajadores, y prevenir y responder a los casos de abuso, y para garantizarles acceso a la justicia y a otros mecanismos de queja e indemnización.

La Comisión plantea otras cuestiones en una solicitud dirigida directamente al Gobierno.