Observation (CEACR) - adopted 2016, published 106th ILC session (2017)

Right to Organise and Collective Bargaining Convention, 1949 (No. 98) - Ecuador (Ratification: 1959)

La commission prend note des observations de la Confédération syndicale internationale (CSI) reçues le 1er septembre 2016, des observations conjointes de l’Union nationale des enseignants (UNE) et de l’Internationale des services publics (ISP) reçues le 1er septembre 2016, ainsi que des observations conjointes de l’UNE et de l’Internationale de l’éducation (IE) reçues le 7 septembre 2016, lesquelles se réfèrent toutes à des questions examinées dans la présente observation.

La commission prend également note des observations de la Fédération nationale des chambres des industries de l’Equateur, reçues le 2 septembre 2016, qui portent également sur des questions examinées dans la présente observation.

La commission prie à nouveau le gouvernement de communiquer ses commentaires au sujet des allégations spécifiques de licenciements antisyndicaux dans une entreprise du secteur de la banane, contenues dans les observations de la CSI de 2014.

Suivi de la discussion de la Commission de l’application des normes (Conférence internationale du Travail, 105e session, mai-juin 2016)

La commission prend note de la discussion qui a eu lieu à la Commission de l’application des normes de la Conférence (ci-après la Commission de la Conférence) en juin 2016 sur l’application de la convention par l’Equateur. La commission note que, dans ses conclusions, la Commission de la Conférence a demandé au gouvernement:

• -d’engager un processus de consultation avec les organisations d’employeurs et les organisations de travailleurs les plus représentatives, avant toute modification de la législation, en vue d’harmoniser toutes les lois pertinentes avec la convention;
• -de modifier la loi organique sur le service public (LOSEP) et la loi organique sur les entreprises publiques (LOEP), de sorte que tous les travailleurs, à l’exception possible des personnes commises à l’administration de l’Etat, jouissent du droit d’organisation et de négociation collective, conformément à la convention;
• -d’abroger les arrêtés ministériels nos 00080 et 00155 qui permettent de déclarer le caractère abusif des clauses des conventions collectives dans le secteur public, attribution qui devrait uniquement incomber aux autorités judiciaires;
• -d’accepter un programme d’assistance technique du Bureau afin de mener à bien le processus de consultation précité et la réforme législative qui s’ensuivra;
• -de garantir l’exercice de la négociation collective dans un climat de dialogue et d’entente mutuelle.

Application de la convention dans le secteur public

Articles 1, 2 et 6 de la convention. Protection des travailleurs du secteur public qui ne sont pas commis à l’administration de l’Etat contre les actes de discrimination antisyndicale et d’ingérence. Dans ses commentaires précédents, la commission avait prié instamment le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour garantir que la législation qui s’applique au secteur public, au moins pour les travailleurs non couverts par l’exception contenue à l’article 6 de la convention, contienne des dispositions qui interdisent et sanctionnent de manière dissuasive tous les actes constitutifs de discrimination antisyndicale et d’ingérence tels qu’ils sont traités dans les articles 1 et 2 de la convention. La commission avait souligné que le concept de «démission forcée assortie d’une indemnisation» que le Comité de la liberté syndicale a examiné dans le cadre du cas no 2926, et qui permet à l’administration publique, en échange d’une indemnisation, de mettre fin de manière unilatérale à l’engagement des fonctionnaires sans qu’il ne soit nécessaire de leur indiquer les motifs de la rupture de la relation de travail, rend encore plus nécessaire l’adoption de dispositions qui protègent de manière efficace les fonctionnaires contre d’éventuels actes de discrimination antisyndicale. A ce sujet, la commission note en premier lieu que le gouvernement se borne à indiquer que la «démission forcée assortie d’une indemnisation» ne peut s’appliquer que dans le cadre de la restructuration ou de la réorganisation des entités publiques, après examen par un comité de gestion publique de la pertinence et de la faisabilité de l’application de cette procédure. Toutefois, le gouvernement ne fournit pas d’informations sur les mesures prises pour donner effet aux articles 1 et 2 de la convention dans le secteur public. La commission note par ailleurs que l’ISP et l’UNE dénoncent dans leurs observations plusieurs cas spécifiques de licenciements antisyndicaux, dont plusieurs ont été menés à bien en application de la «démission forcée assortie d’une indemnisation». La commission note en outre que l’ISP et l’UNE communiquent dans leurs observations le texte du projet de loi portant réforme de la législation régissant le secteur public, qui est actuellement examiné par l’Assemblée nationale. La commission note que ce projet contient une disposition protégeant les fonctionnaires contre les actes de discrimination liés à l’exercice de leur droit d’organisation et une disposition relative à l’indépendance des organisations de fonctionnaires vis-à-vis des pouvoirs publics. La commission fait observer néanmoins que le texte du projet dont elle a pris connaissance ne prévoit pas de sanctions spécifiques dans les cas de discrimination ou d’ingérence antisyndicale. A la lumière de ce qui précède, la commission prie à nouveau instamment le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour s’assurer que le recours à la «démission forcée assortie d’une indemnisation» ne donne pas lieu à des actes de discrimination antisyndicale. La commission prie le gouvernement de communiquer ses commentaires au sujet des cas spécifiques de licenciements antisyndicaux dans le secteur public dénoncés par l’ISP et par l’UNE. Par ailleurs, la commission veut croire que la réforme en cours de la législation régissant le secteur public permettra d’appliquer pleinement, au moins pour les travailleurs du secteur public qui ne sont pas commis à l’administration de l’Etat, les garanties des articles 1 et 2 de la convention. Rappelant que le gouvernement peut recourir à l’assistance technique du Bureau, la commission le prie de communiquer des informations sur tout fait nouveau à cet égard.

Articles 4 et 6. Négociation collective des travailleurs du secteur public qui ne sont pas commis à l’administration de l’Etat. Dans ses commentaires précédents, la commission avait noté que la législation régissant le secteur public ne reconnaissait pas le droit de négociation collective des fonctionnaires et que seuls les ouvriers du secteur public, régis par le Code du travail, avaient le droit de négociation collective. Rappelant que la convention s’applique aux fonctionnaires qui ne sont pas commis à l’administration de l’Etat, la commission avait prié le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour étendre le droit de négociation collective à toutes les catégories de fonctionnaires couverts par la convention. En outre, dans son dernier commentaire, la commission avait noté que, afin d’unifier le régime juridique des travailleurs du secteur public, l’adoption d’amendements constitutionnels était à l’examen, ces amendements visant à élargir le champ d’application de la législation susmentionnée du secteur public à l’ensemble des travailleurs du secteur public, à l’exception seulement des ouvriers du secteur public engagés avant l’entrée en vigueur des amendements. Etant donné que les lois susmentionnées régissant le secteur public ne reconnaissent pas le droit de négociation collective aux fonctionnaires, la commission, à l’instar de la mission technique de l’OIT qui s’est rendue dans le pays en janvier 2015, avait constaté avec préoccupation que l’adoption des amendements constitutionnels aggraverait le non-respect de l’article 4 de la convention. De la même manière que le Comité de la liberté syndicale (cas no 2970, rapport no 376), la commission avait prié par conséquent le gouvernement d’entreprendre immédiatement un processus de consultations avec les organisations syndicales concernées pour veiller à ce que le projet d’amendements constitutionnels contribue à l’application de l’article 4 de la convention et à ce que la législation applicable au secteur public respecte ce dernier.

La commission prend note de l’information du gouvernement selon laquelle les amendements constitutionnels susmentionnés ont été adoptés le 3 décembre 2015. En vertu de ces amendements: i) le nouvel article 326.16 de la Constitution dispose que, étant donné que l’Etat et l’administration publique ont l’obligation de veiller à l’intérêt général, il n’y aura de négociation collective que dans le secteur privé; et ii) la première disposition transitoire des amendements dispose que les ouvriers et ouvrières du secteur public qui, avant l’entrée en vigueur du présent amendement constitutionnel, relevaient du Code du travail conserveront les droits individuels et collectifs garantis par le code. Une fois en vigueur le présent amendement constitutionnel, les fonctionnaires, hommes ou femmes, qui entreront dans le secteur public relèveront des dispositions régissant ce secteur.

La commission note en outre que le gouvernement déclare ce qui suit: i) la négociation collective est une notion qui se justifie seulement pour distribuer les plus-values créées par l’activité privée; ii) les richesses créées par les institutions du secteur public doivent être redistribuées de manière égale à l’ensemble de la société; iii) les rémunérations des fonctionnaires sont, en moyenne, nettement plus élevées que celles versées dans le secteur privé; et iv) pour assurer la protection des droits acquis des ouvriers du secteur public recrutés avant l’entrée en vigueur des amendements susmentionnés, les négociations collectives entamées avant le 3 décembre 2015 doivent être menées à leur terme et les conventions collectives en vigueur doivent être pleinement respectées. La commission prend note par ailleurs des observations de l’ISP, de l’IE et de l’UNE, lesquelles indiquent ce qui suit: i) marquant le terme d’un processus commencé en 2008, l’adoption en décembre 2015 des amendements constitutionnels fait disparaître complètement la négociation collective dans le secteur public équatorien; ii) les ouvriers du secteur public, catégorie qui désormais n’existe plus, recrutés avant l’entrée en vigueur des amendements constitutionnels se trouvent désormais dans une situation de vide juridique; et iii) dans la pratique, malgré ce qu’indique la première disposition transitoire, les processus de négociation collective couvrant les ouvriers du secteur public ont cessé complètement.

La commission note avec une profonde préoccupation que, en violation des articles 4 et 6 de la convention, et malgré ses commentaires répétés et ceux d’autres organes de contrôle de l’OIT, les amendements constitutionnels adoptés en décembre 2015 excluent du champ de la négociation collective l’ensemble du secteur public. La commission rappelle que, en vertu des dispositions susmentionnées de la convention, tous les travailleurs du secteur public qui ne sont pas commis à l’administration de l’Etat (par exemple, les employés d’entreprises publiques, les employés municipaux et les employés d’entités décentralisées, les enseignants du secteur public et le personnel du secteur des transports) doivent avoir le droit de négocier collectivement. La commission rappelle également que ce droit constitue un élément important de la démocratie sociale et que, dans de nombreux pays, il y a des mécanismes qui permettent de concilier harmonieusement les missions d’intérêt général du secteur public et l’exercice responsable de la négociation collective. Par conséquent, la commission prie instamment le gouvernement de rouvrir dans les meilleurs délais un débat de fond avec les organisations syndicales intéressées afin de rétablir la négociation collective pour toutes les catégories de travailleurs du secteur public visées par la convention. Rappelant ses différents commentaires formulés depuis 2008, la commission prie également instamment le gouvernement de respecter pleinement le droit des ouvriers du secteur public recrutés avant l’entrée en vigueur des amendements constitutionnels susmentionnés de continuer à négocier leurs conditions d’emploi et de travail. La commission prie le gouvernement de fournir des informations détaillées à ce sujet.

Application de la convention dans le secteur privé

Article 1. Protection adéquate contre les actes de discrimination antisyndicale. Dans ses commentaires précédents, la commission avait prié le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour que la législation prévoie une disposition spécifique garantissant la protection contre les actes de discrimination à l’embauche. La commission prend note des déclarations suivantes du gouvernement: i) la législation en vigueur ne contient pas de dispositions spécifiques sur l’interdiction de la discrimination antisyndicale à l’embauche; ii) le gouvernement convient de la nécessité de mener une réflexion afin de pouvoir lutter effectivement contre toute discrimination et de permettre aux victimes d’être réintégrées dans l’emploi afin de garantir leur droit constitutionnel au travail. Au vu de ce qui précède, la commission veut croire que le gouvernement prendra les mesures nécessaires pour que la législation prévoie une disposition spécifique garantissant la protection contre les actes de discrimination antisyndicale à l’embauche. La commission prie le gouvernement de communiquer des informations sur tout fait nouveau à cet égard.

Article 4. Promotion de la négociation collective. Dans ses commentaires précédents, la commission avait souligné la nécessité de modifier l’article 221 du Code du travail relatif à la présentation du projet de convention collective, de sorte que les organisations syndicales minoritaires qui regroupent moins de la moitié des travailleurs puissent négocier, seules ou conjointement, au nom de leurs membres. La commission note que le gouvernement et la Fédération nationale des chambres d’industrie de l’Equateur indiquent que la disposition susmentionnée du Code du travail garantit la représentativité de l’organisation de travailleurs avec laquelle la convention collective est conclue, laquelle, une fois signée, s’applique à l’ensemble des travailleurs, qu’ils soient syndiqués ou non. La commission rappelle que l’exigence de représentativité pour conclure des conventions collectives est pleinement compatible avec la convention, mais que le niveau de représentativité fixé ne doit pas entraver la promotion et le développement de la négociation collective libre et volontaire auxquels se réfère l’article 4 de la convention. A ce sujet, tout en prenant note de l’indication du gouvernement selon laquelle, entre 2010 et juin 2016, 267 conventions collectives ont été signées dans le secteur privé, la commission souligne également que, dans ses conclusions, la mission technique de l’OIT qui s’est rendue dans le pays en janvier 2015 à la suite de la discussion de la Commission de la Conférence de 2014 s’est dite préoccupée par le faible taux de couverture de la négociation collective, en particulier dans le secteur privé. A la lumière de ce qui précède, la commission prie à nouveau le gouvernement, en consultation avec les partenaires sociaux, de prendre les mesures nécessaires pour modifier l’article 221 du Code du travail dans le sens indiqué. La commission prie également le gouvernement de continuer à communiquer le nombre de conventions collectives conclues ces dernières années, ainsi que le nombre de travailleurs et de secteurs d’activité couverts par ces conventions.

La commission note avec préoccupation que, malgré ses commentaires répétés et les discussions qui ont eu lieu sur l’application de la convention à la Commission de la Conférence en 2014 et 2016, il s’est produit dans le secteur public un accroissement des restrictions à la liberté syndicale et à la négociation collective qui sont contraires aux garanties de la convention. La commission prie instamment le gouvernement de prendre pleinement en compte le contenu de la présente observation tant en ce qui concerne la législation en vigueur et son application que les projets de loi actuellement examinés, en particulier le projet de réforme de la législation applicable au secteur public. A ce sujet, la commission rappelle que le gouvernement peut recourir à l’assistance technique du Bureau.

[Le gouvernement est prié de répondre de manière complète aux présents commentaires en 2017.]