Observation (CEACR) - adopted 2016, published 106th ILC session (2017)

Indigenous and Tribal Peoples Convention, 1989 (No. 169) - Chile (Ratification: 2008)

Suivi des recommandations du comité tripartite (réclamation présentée en vertu de l’article 24 de la Constitution de l’OIT)

La commission note que, en mars 2016, le Conseil d’administration a approuvé le rapport du comité tripartite chargé d’examiner la réclamation présentée par le Syndicat interentreprises no 1 de boulangers mapuches de Santiago (document GB.326/INS/15/5) et a invité le gouvernement à communiquer à la commission d’experts des informations à ce sujet.

Articles 6 et 7 de la convention. 1. Règlement sur la consultation indigène. Se référant à ses commentaires précédents, la commission salue l’adoption du décret suprême no 66 de 2014 qui approuve le Règlement sur la consultation indigène, conformément à l’article 6, paragraphes 1 a) et 2, de la convention no 169 de l’OIT. La commission note que l’adoption du règlement s’inscrit dans le cadre d’un ample processus de consultation auquel ont participé des peuples indigènes qui ont déterminé eux-mêmes les modalités de leur participation. Le titre II du règlement décrit les principes de la consultation et le titre III la procédure de la consultation. L’article 7 du règlement dispose que les organes de l’administration de l’Etat doivent consulter les peuples indigènes chaque fois que l’on prévoit des mesures administratives ou législatives susceptibles de les affecter directement. Cet article définit ces mesures comme étant celles qui constituent la cause directe d’un impact considérable et spécifique sur les peuples indigènes en tant que tels, et qui affectent l’exercice de leurs traditions et de leurs coutumes ancestrales ainsi que de leurs pratiques religieuses, culturelles ou spirituelles, ou la relation qu’ils entretiennent avec leurs terres. En application de l’article 13, l’organe responsable peut demander au sous-secrétariat aux services sociaux attaché au ministère du Développement social d’établir un rapport sur le bien-fondé de la consultation. En outre, toute personne, physique ou morale, intéressée ou toute institution représentative peut présenter une demande motivée à l’organe responsable de la mesure d’ouvrir une procédure de consultation. A ce sujet, la commission note que le comité tripartite a prié le gouvernement de présenter des informations sur l’application du règlement et, en particulier, d’indiquer si l’application du règlement a eu pour effet de limiter la définition des mesures administratives susceptibles de toucher directement les peuples indigènes.

La commission note que, dans ses rapports de 2015 et 2016, le gouvernement fournit une liste détaillée des demandes de rapports sur le bien-fondé des consultations que différents organes de l’administration de l’Etat ont adressées au sous-secrétariat aux services sociaux. Le gouvernement indique que l’unité nationale chargée de la consultation et de la participation indigènes du sous secrétariat examine ces demandes en donnant la priorité aux éléments relevant des traditions, des coutumes ancestrales, des pratiques religieuses, culturelles ou spirituelles, ou de la relation des peuples avec leurs terres dans la mesure où le critère de l’impact significatif ou spécifique prévu dans le règlement sur la consultation indigène ne constitue pas un élément particulièrement déterminant. La commission prend note aussi des indications fournies sur la manière dont sont menées les consultations qui comptent cinq étapes: planification, information, délibérations internes, dialogue et systématisation de la procédure. Le gouvernement présente plusieurs processus de consultation qui ont été réalisés, notamment sur le projet de loi portant création du ministère de la Culture, des Arts et du Patrimoine, sur le projet de loi sur la co-administration du parc national Rapa Nui, sur le projet de loi portant création du Service de la biodiversité et des zones protégées et sur le projet de loi sur le Système national de zones protégées. La commission prie le gouvernement de continuer à fournir des informations sur les processus de consultation effectués au sujet des mesures susceptibles de toucher les peuples indigènes, sur les cas dans lesquels l’unité nationale chargée de la consultation et de la participation indigènes n’a pas reconnu le bien-fondé de la consultation, et sur toute réclamation présentée par des représentants de peuples indigènes à ce sujet.

2. Projets ou activités entrant dans le Système d’évaluation de l’impact sur l’environnement. Dans ses commentaires précédents, la commission a pris note du décret suprême no 40 de 2013 portant règlement du Système d’évaluation de l’impact sur l’environnement (SEIA). Les projets intègrent le SEIA par le biais d’une déclaration d’impact sur l’environnement (DIA) ou, lorsque le projet ou l’activité comporte au moins l’une des causes figurant dans le règlement, par le biais d’une étude d’impact sur l’environnement (EIA). Dans les cas d’EIA qui touchent directement les peuples indigènes, le décret prévoit l’élaboration et la réalisation d’une procédure de consultation. Pour les projets qui intègrent le SEIA par le biais d’une DIA, et pour certaines études qui apparemment n’entraînent pas un impact direct mais qui se situent sur des terres indigènes ou à proximité, il est prévu la tenue de réunions avec les peuples intéressés et, s’il y a lieu, le projet doit être réintégré à travers une EIA qui reconnaît que le projet «touche» les peuples indigènes, ce qui donne lieu à une procédure de consultation. Toutefois, si un projet qui intègre le SEIA comporte le transfert ou le déplacement des peuples indigènes, le consentement libre et éclairé des peuples intéressés est nécessaire. La commission a observé cependant que le règlement ne vise pas les autres situations prévues aux paragraphes 3, 4 et 5 de l’article 16 de la convention.

La commission note que l’article 8 du règlement sur la consultation indigène dispose que les décisions de qualification environnementale des projets ou des activités qui intègrent le SEIA et qui doivent faire l’objet d’une procédure de consultation indigène, conformément aux dispositions du SEIA et de son règlement, doivent faire l’objet de la consultation préalable prévue dans le règlement. La commission rappelle que le comité tripartite a prié le gouvernement de communiquer des informations démontrant que, avant l’adoption de décisions d’impact sur l’environnement rendant un avis favorable sur un projet ou une activité susceptible de toucher directement les peuples indigènes, les conditions requises aux articles 6 et 7 et, s’il y a lieu, 15 et 16 de la convention ont été respectées. De plus, le gouvernement a été invité à indiquer comment, dans les projets approuvés par le SEIA qui sont susceptibles de toucher directement les peuples indigènes, il est assuré que les dispositions susmentionnées de la convention aient été respectées.

La commission prend note des informations détaillées fournies par le gouvernement sur les étapes de la procédure de consultation effectuée dans le cadre du SEIA, sur les modalités et les dates des réunions visant à recueillir et à considérer les vues des personnes appartenant à des peuples indigènes vivant dans les zones où les projets sont menés à bien, et sur tous les types de projets qui doivent entrer dans le SEIA avec une étude d’impact sur l’environnement. Le gouvernement indique qu’une commission consultative a été créée pour évaluer et proposer les réformes ou les ajustements nécessaires du SEIA. Les problèmes identifiés ont été classés en cinq axes stratégiques, parmi lesquels la participation citoyenne et la consultation indigène. En juillet 2016, cette commission a soumis des propositions et des recommandations au pouvoir exécutif dont cinq portent sur la consultation indigène. Le gouvernement indique que les mesures qui impliquent des modifications à la législation concernant la consultation des peuples indigènes devront être soumises à consultation. La commission exprime l’espoir que, à l’occasion de la réforme du SEIA, le gouvernement veillera à ce que soient garanties l’efficacité des mécanismes de consultation ainsi que la participation et la coopération avec les peuples indigènes prévues aux articles 6, 7, 15 et 16 de la convention. La commission prie le gouvernement de fournir des informations sur les consultations effectuées au sujet de toute proposition de modification législative relative à la consultation des peuples indigènes dans le cadre des projets qui intègrent le SEIA.

Articles 2 et 33. Action coordonnée et systématique développée avec la participation des peuples indigènes. Tant la commission dans ses commentaires précédents que le comité tripartite ont prié le gouvernement de faire connaître les résultats des consultations relatives aux institutions indigènes et à la manière dont les préoccupations et priorités de ces peuples ont été prises en considération dans ce cadre. Le comité tripartite s’est référé aux consultations qui ont été menées sur les avant-projets de loi relatifs à la création d’un conseil national et de conseils des peuples indigènes ainsi que sur l’avant-projet de loi relatif à la création d’un ministère des Peuples indigènes. La commission prend note des informations détaillées transmises par le gouvernement sur les cinq étapes de la procédure de consultation qui a été réalisée au sujet des avant-projets auprès des peuples indigènes intéressés et qui a abouti en janvier 2015 à une rencontre nationale avec des représentants des neuf peuples indigènes. La commission note que, en janvier et en mai 2016, la Présidente de la République a soumis à la Chambre des députés les projets de loi portant création de ces institutions. Conformément à ce qui est établi dans les projets, il incombera au Conseil national des peuples indigènes de représenter les intérêts, les besoins et les droits collectifs de l’ensemble des peuples indigènes. Les neuf conseils des peuples indigènes représenteront les intérêts, les besoins et les droits collectifs de chaque peuple indigène devant les organismes de l’Etat et, en particulier, dans le cadre des consultations. La commission prend note également des informations détaillées fournies par le gouvernement sur les attributions et les fonctions du ministère des Peuples indigènes. La commission veut croire que les projets de loi seront adoptés prochainement et prie le gouvernement d’indiquer comment les activités du Conseil national et des conseils des peuples indigènes, ainsi que l’établissement du ministère des Peuples indigènes, contribueront à la participation effective des peuples indigènes aux décisions administratives et législatives concernant les questions les intéressant. Notant que le projet de loi prévoit l’élaboration d’une politique nationale indigène qui devra promouvoir le plein exercice des droits sociaux, économiques et culturels des peuples indigènes, la commission prie le gouvernement d’indiquer comment le ministère a veillé à la pleine participation des peuples indigènes au développement d’une action coordonnée et systématique en vue de protéger les droits de ces peuples et de garantir le respect de leur intégrité.

Article 14. Terres. Dans ses commentaires précédents, la commission s’est référée aux préoccupations exprimées par les organisations syndicales et les peuples indigènes en raison des difficultés pour régulariser les droits fonciers revendiqués par les peuples indigènes. La commission prend note des indications du gouvernement selon lesquelles l’Etat garantit la protection effective des droits des peuples indigènes sur leurs terres. La propriété indigène est reconnue à travers la définition des terres indigènes ainsi que de mécanismes visant à accroître la superficie des terres indigènes par le biais des achats subventionnés par le Fonds pour les terres et les eaux indigènes. Le gouvernement indique qu’entre 2010 et 2015 la superficie totale des terres acquises a atteint 16 580 hectares, au profit de 2 267 familles. En outre, en 2015, les achats effectués en ce qui concerne des terres faisant l’objet de conflits juridiques ont représenté une superficie de 8 200 hectares, et ont bénéficié à 700 familles. Tout en prenant note de ces informations et en se référant à ses commentaires précédents, la commission prie le gouvernement de continuer à prendre des mesures pour assurer le bon fonctionnement du mécanisme de régularisation des terres ainsi que de la procédure de règlement des conflits, afin de garantir aux peuples indigènes une protection effective des droits de propriété et de possession des terres qu’ils occupent traditionnellement, conformément aux articles 13 et 14 de la convention.

Article 15. Ressources naturelles. Dans ses commentaires précédents, la commission a noté que les concessions minières au stade de l’exploration préalable à la prospection et au stade de l’exploitation ne figurent pas au nombre des projets et activités susceptibles d’avoir un impact sur l’environnement qui doivent intégrer le SEIA. La commission a également noté que, selon le gouvernement, les concessions minières étaient accordées en vertu de décisions judiciaires. La commission a souligné la nécessité de modifier la législation nationale de sorte que les peuples indigènes soient consultés avant qu’un programme d’exploration ou d’exploitation des ressources naturelles dont sont dotées leurs terres ne soit autorisé ou entrepris, et pour que ces peuples puissent participer aux avantages qui découleront de l’exploitation de ces ressources. Le gouvernement indique qu’il a œuvré pour incorporer dans le SEIA la consultation établie à l’article 6 de la convention. L’objectif est que, lorsqu’une EIA porte sur des projets qui comportent la prospection ou l’exploitation de ressources existant sur des terres indigènes, et qu’il a été établi que la prospection ou l’exploitation est susceptible de toucher directement des populations indigènes, un processus de consultation doit être mené selon les termes de l’article 6 de la convention. Le gouvernement précise que les autres droits mentionnés à l’article 15, paragraphe 2, de la convention, étant donné la nature de cette question, ne sont pas visés dans le règlement du SEIA. Par conséquent, ils ne relèvent pas de la compétence des institutions environnementales. Néanmoins, le ministère de l’Energie mène à bien une consultation avec les peuples indigènes au sujet de concessions d’exploitation de l’énergie géothermique. La commission prie à nouveau le gouvernement de prendre les mesures nécessaires (y compris législatives) pour que les peuples indigènes soient consultés avant d’entamer des activités d’exploration ou d’exploitation minières sur les terres que les peuples indigènes occupent traditionnellement. La commission prie le gouvernement de fournir des exemples pour qu’elle puisse examiner comment le règlement du SEIA assure que les peuples indigènes sont consultés avant de commencer ou d’autoriser un programme de prospection ou d’exploitation des ressources existant sur leurs terres, conformément à l’article 15 de la convention. Prière d’indiquer la manière dont la participation des peuples indigènes aux avantages découlant de ces activités est assurée.

La commission soulève d’autres questions dans une demande qu’elle adresse directement au gouvernement.