Observation (CEACR) - adopted 2016, published 106th ILC session (2017)

Right to Organise and Collective Bargaining Convention, 1949 (No. 98) - China - Hong Kong Special Administrative Region (Ratification: 1997)

La Comisión toma nota de los comentarios formulados por la Confederación Sindical Internacional (CSI), recibidos el 31 de agosto de 2016, en relación con los asuntos examinados por la Comisión en los que se alegan numerosas violaciones del Convenio en la práctica, como despidos antisindicales y vulneraciones de los derechos de negociación colectiva. La Comisión toma nota asimismo de los comentarios de la Confederación de Organizaciones Sindicales de Hong Kong (HKCTU), recibidos el 1.º de septiembre de 2016, en relación con la aplicación del Convenio. La Comisión pide al Gobierno que facilite sus comentarios sobre estas observaciones. La Comisión toma nota de los comentarios del Gobierno sobre las observaciones de la CSI y la HKCTU, de 2013.

Artículo 1 del Convenio. Protección adecuada contra actos de discriminación sindical. En sus comentarios anteriores, la Comisión tomó nota de la referencia del Gobierno a la redacción de un proyecto de enmienda que facultaría al Tribunal del Trabajo a dictar una orden de readmisión/reincorporación al trabajo en casos de despidos improcedente e ilegal, sin necesidad de obtener el consentimiento del empleador, y expresó la esperanza de que este proyecto de ley, que era objeto de examen desde 1999, se adoptaría a la mayor brevedad. La Comisión toma nota de que el Gobierno señala que: i) reconoce plenamente la importancia de proteger a los trabajadores contra los actos de discriminación antisindical y se compromete a garantizar los derechos de los trabajadores a este respecto; ii) no tolera ni tolerará infracciones de la ley por parte de empleadores o personas que actúen en su nombre; iii) otorga máxima prioridad a la investigación de quejas sobre actos susceptibles de incurrir en discriminación antisindical, y iv) la eficacia de los esfuerzos del Gobierno se refleja, hasta cierto punto, en el reducido número de quejas recibidas cada año. En este sentido, la Comisión observa que, según la HKCTU, el reducido número de quejas y el aún más reducido número de casos de discriminación por parte de los empleadores que han sido impugnados con éxito (no más de dos desde 1997), prueba la desprotección en la práctica contra la discriminación antisindical en Hong Kong. La Comisión toma nota de que el Gobierno anuncia que ha presentado, en marzo de 2016, el proyecto de ley de empleo (en su versión enmendada) al Consejo Legislativo (LegCo), y que, a finales del período examinado, es objeto de análisis escrupuloso por el LegCo. No obstante, la Comisión toma nota de que, según los comentarios de la HKCTU, la multa prevista en el proyecto de ley por negarse a cumplir una orden de readmisión al empleo asciende tan sólo a 50 000 dólares de Hong Kong (6 410 dólares de los Estados Unidos) y que, tras un intento de modificar el proyecto para duplicar el importe de la sanción, se tomó la decisión de retirar el proyecto de forma que sea nuevamente objeto de debate en la Junta Consultiva del Trabajo. La Comisión espera que este proyecto de ley, que es objeto de examen desde hace diecisiete años, se adoptará sin demora de manera que la legislación conceda una protección adecuada contra los actos de discriminación antisindical y que sea aplicado efectivamente en la práctica. La Comisión pide al Gobierno que indique todo progreso realizado a este respecto.

Artículo 4. Promoción de la negociación colectiva. La Comisión reitera sus comentarios anteriores en relación con la necesidad de fortalecer el marco de negociación colectiva, en particular teniendo en cuenta los bajos niveles de cobertura de los convenios colectivos, que en general no son vinculantes para el empleador, y la falta de un marco constitucional para el reconocimiento de los sindicatos y la negociación colectiva. La Comisión toma nota de que el Gobierno señala que: i) la negociación colectiva si es efectiva, debería ser voluntaria; la negociación colectiva impuesta obligatoriamente por la ley podría no producir resultados positivos como con la negociación voluntaria; ii) el Consejo Legislativo ha votado en contra de propuestas para establecer la negociación colectiva obligatoria en cinco ocasiones: 1998, 1999, 2002, 2009 y 2013; iii) los empleadores y los trabajadores, o sus organizaciones respectivas, son libres de negociar y celebrar convenios colectivos sobre las condiciones de empleo; y cuando se recurra a sus servicios de conciliación, el Departamento de Trabajo alienta a empleadores y trabajadores a suscribir acuerdos sobre los cualesquiera condiciones de empleo que acuerden ambas partes; iv) la negociación voluntaria entre empleadores y trabajadores sobre la base de un procedimiento de conciliación ha contribuido a armonizar las relaciones laborales: en 2014 y 2015, el promedio de días laborables perdidos por causa de huelgas fue únicamente del 0,04 y 0,03, respectivamente, por cada 1 000 trabajadores y asalariados no gubernamentales; v) en algunos sectores profesionales, se han concertado convenios colectivos en lo que se refiere a condiciones de empleo: en particular, en las artes gráficas, la construcción, los autobuses públicos, el transporte aéreo, la transformación de alimentos y bebidas, los mataderos de cerdos y el mantenimiento de los ascensores, y vi) se han adoptado medidas adecuadas a las condiciones locales para promover negociaciones voluntarias y directas entre empleadores y trabajadores, o sus organizaciones respectivas: por ejemplo, el Departamento de Trabajo elabora diversos materiales de promoción, organiza seminarios y charlas para promover la comunicación efectiva de la gestión del trabajo y una visita de empresa con intercambio de opiniones para los representantes de las asociaciones comerciales y los sindicatos de trabajadores y de empleadores de diversos sectores; a escala empresarial proporcionando incentivos a los empleadores para que mantengan una comunicación y consultas efectivas sobre cuestiones de empleo; y a nivel laboral, por medio de comisiones tripartitas a fin de que se reúnan periódicamente y realicen debates sobre cuestiones de interés mutuo (como la formulación de enmiendas a la Ordenanza de Empleo), y a que participen activamente expresando sus opiniones (a la Comisión sobre el Salario Mínimo, prevista en la ley).

Al tiempo que observa que las medidas de promoción a nivel sectorial se limitan a los comités tripartitos, la Comisión reitera que el principio de tripartismo, que es idóneo particularmente para la reglamentación de cuestiones de mayor alcance (redacción de leyes y formulación de políticas laborales), no debería reemplazar al principio consagrado en el Convenio de autonomía de las organizaciones de trabajadores y de empleadores (en la negociación colectiva sobre las condiciones de empleo). Además, al tiempo que toma nota de que el Gobierno menciona en varias ocasiones las medidas «adoptadas para promover negociaciones voluntarias y directas entre empleadores y trabajadores o sus organizaciones», la Comisión reitera que, cuando exista un sindicato representativo que esté activo en la empresa o en la rama de actividad correspondiente, el hecho de autorizar a otros representantes de los trabajadores a que participen en la negociación colectiva no sólo debilita la posición del sindicato, sino que también atenta contra los derechos de negociación colectiva. A la luz de las observaciones de la HKCTU de que no se están aplicando los convenios colectivos negociados y que los empleadores suelen negar el reconocimiento a los sindicatos para participar en negociaciones colectivas, la Comisión reitera que el principio de negociación de buena fe, que se deriva del artículo 4 del Convenio, engloba el reconocimiento de las organizaciones representativas y el respeto mutuo de los compromisos adquiridos y de los resultados obtenidos mediante negociación colectiva. La Comisión pide al Gobierno que, en consulta con los interlocutores sociales y de conformidad con las consideraciones anteriores, intensifique sus esfuerzos para adoptar medidas efectivas, también de naturaleza legislativa, con el fin de alentar y promover la negociación colectiva libre y voluntaria y de buena fe entre los sindicatos y los empleadores y sus organizaciones.

Artículo 6. Derecho de negociación colectiva en el sector público. La Comisión solicitó anteriormente al Gobierno que indicase las diversas categorías y cometidos de los funcionarios públicos a fin de determinar cuáles entre ellos son adscritos a la administración del Estado. La Comisión toma nota de que el Gobierno reitera que: i) todos los funcionarios públicos en Hong Kong participan en la administración del Estado en la medida en que son responsables de formular políticas y estrategias y de desempeñar funciones relativas a la aplicación de la ley y su reglamentación, y todo funcionario público, independientemente de su puesto o grado, contribuye a la administración del Estado, y ii) se ha establecido un elaborado mecanismo de consulta con tres niveles para el personal, mediante el cual los representantes de éste son consultados ampliamente sobre las condiciones de empleo. La Comisión toma nota también de que el Gobierno señala que: i) en el proceso para determinar los asuntos objeto de consulta, los representantes del personal pueden presentar solicitudes y contrapropuestas en respuesta a las ofertas del Gobierno, y ii) varios órganos independientes, como la Comisión Permanente sobre Salarios y Condiciones de Servicios de la Función Pública, facilitan asesoramiento imparcial al Gobierno una vez tenidas en cuenta las opiniones expresadas por el personal y la dirección. La Comisión reitera que conviene establecer una distinción entre los funcionarios públicos que ejercen actividades propias de la administración del Estado (a saber, en algunos países, los funcionarios de los ministerios y demás organismos gubernamentales comparables, y el personal auxiliar), quienes pueden estar excluidos del ámbito de aplicación del Convenio, y, por otro lado, las demás personas empleadas por el Estado, en las empresas públicas o en las instituciones públicas autónomas, que deberían beneficiarse de las garantías previstas en el Convenio (por ejemplo, los trabajadores de las empresas públicas, municipales y en otras entidades descentralizadas, y el personal docente del sector público). La Comisión reitera que, sólo los funcionarios públicos adscritos a la administración del Estado pueden excluirse del ámbito de aplicación del Convenio y que el establecimiento de procedimientos de mera consulta para los funcionarios públicos en lugar de procedimientos reales de negociación colectiva no es suficiente. La Comisión pide al Gobierno que garantice que los funcionarios públicos no adscritos a la administración del Estado, incluidos los profesores y los empleados de empresas públicas, gocen del derecho a la negociación colectiva y que facilite información a este respecto.