Individual Case (CAS) - Discussion: 2017, Publication: 106th ILC session (2017)

Freedom of Association and Protection of the Right to Organise Convention, 1948 (No. 87) - Ecuador (Ratification: 1967)



Un representante gubernamental se refirió al terremoto del 16 de abril de 2016 y a sus graves consecuencias y al comienzo de funciones del nuevo Presidente del Ecuador el 24 de mayo de 2017. Reiteró la importancia que el Gobierno asigna a la OIT y a sus órganos de control, así como al cumplimiento de los convenios de la OIT. Manifestó que la nueva administración tiene la intención de fomentar el diálogo con los interlocutores sociales y buscar soluciones conjuntas en temas laborales de manera tripartita. Como cuestión preliminar consideró que los casos de tratamiento grave y urgente debían centrarse en situaciones que revestían tal carácter (violaciones graves de los derechos humanos de los trabajadores sindicalistas o de sus familias) y no en meras cuestiones administrativas como aquellas por las cuales se había convocado al Ecuador. Reiteró el llamado del Grupo de los Estados de América Latina y el Caribe (GRULAC) para que la selección de casos obedezca a criterios objetivos y procedimientos transparentes. La situación requiere de un análisis sistemático de toda la estructura legal e institucional aplicable al caso, de tal forma que se permita satisfacer las recomendaciones de la Comisión de Expertos, y tal análisis no se ha verificado en el tratamiento de este caso. Pasando a las cuestiones planteadas por la Comisión de Expertos, primero, sobre las observaciones respecto de la negociación colectiva en el sector público, expresó que el Gobierno cumple con lo indicado por la Comisión de Expertos al garantizar el derecho de asociación de los trabajadores del sector público, reconociéndose la posibilidad de crear sindicatos. Como prueba de que no se ha eliminado la negociación colectiva en el sector público indicó que la autoridad nacional del trabajo competente ha suscrito 35 contratos colectivos de trabajo a partir de la publicación de las enmiendas constitucionales. Segundo, respecto de los comentarios de la Comisión que indican que no debe imponerse ninguna sanción penal por la participación en una huelga, indicó que el delito de la paralización de un servicio público previsto en el artículo 346 del Código Orgánico Integral Penal en ningún caso afecta el derecho de asociación ni de protesta social, sino que se limita a sancionar la paralización ilegal e ilegítima de un servicio público, lo que está en conformidad con el párrafo 158 del Estudio General de 2012 de la Comisión de Expertos. No existe sanción en caso de huelga, que es un derecho de los trabajadores; sin embargo, en caso de paralización de servicios públicos existe una sanción, en virtud de que dichos servicios son un derecho de la sociedad según el artículo 326.15 de la Constitución. La huelga o manifestación pacífica y dentro del marco del respeto de los derechos de los ciudadanos es un derecho de los trabajadores previsto en la ley, sin menoscabar ningún convenio internacional del trabajo. Tercero, sobre la determinación de los servicios mínimos aceptables para convocar a la huelga, indicó que las instituciones encargadas de determinar los servicios mínimos en caso de divergencia de las partes eran instituciones que cumplían con lo indicado por la Comisión de Expertos. La Inspección del Trabajo es un órgano que ejerce un primer control de legalidad del conflicto y de inmediato se constituye un facilitador de los procesos, con el acuerdo entre los trabajadores y empleadores. En caso de falta de acuerdo se integra el Tribunal de Conciliación y Arbitraje con representantes de los trabajadores y empleadores, por lo que existe total imparcialidad y participación de las partes en conflicto. Por otra parte, la determinación de los servicios mínimos aceptables para convocar a la huelga es necesaria a fin de garantizar el normal funcionamiento de los servicios básicos. De todas formas, el Gobierno analizará la posibilidad de adoptar las recomendaciones de la Comisión. Cuarto, sobre el arbitraje obligatorio, consideró que el recurso al arbitraje en el conflicto colectivo elimina la posibilidad de la judicialización de los temas sometidos a su conocimiento, permite la participación de las partes en el órgano resolutivo, y genera una disminución de la conflictividad laboral, no existiendo evidencia de que la eliminación del arbitraje disminuya la conflictividad social o afecte a una renegociación sindical. Por último, indicó que el proceso de renuncia obligatoria al empleo con indemnización es un proceso reglado que se sustenta en normas constitucionales y legales para su aplicación y en este contexto no tiene un efecto de discriminación antisindical.

Los miembros trabajadores recordaron que, en 2016, la Comisión examinó la aplicación por el Ecuador del Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98). Con respecto a la libertad sindical, se hizo referencia al caso núm. 2970 del Comité de Libertad Sindical, en el que se tomó nota de que el Gobierno ha comenzado a desmantelar gradualmente los derechos colectivos de los trabajadores del sector público. La OIT efectuó una misión técnica al Ecuador en enero de 2015, tras la que formuló una serie de recomendaciones, particularmente sobre el derecho de los funcionarios públicos a constituir los sindicatos que estimen convenientes. Sin embargo, la situación ha empeorado desde entonces. La Comisión de Expertos manifestó su preocupación en repetidas ocasiones acerca de las restricciones al derecho de los trabajadores de constituir sin autorización previa las organizaciones que estimen convenientes en los organismos del Estado. Lamentablemente, el Gobierno no ha modificado el artículo 326.9 de la Constitución, que dispone que, para todos los asuntos relativos a las relaciones laborales en las instituciones del Estado, los trabajadores deben estar representados por una sola organización. Además, a pesar de las numerosas solicitudes de los órganos de control de la OIT y la misión técnica que ésta efectuó en 2015, el Gobierno siguió negándose a inscribir a la Unión Nacional de Educadores (UNE). La UNE solicitó la inscripción en enero y julio de 2016. Sin embargo, ambas solicitudes fueron denegadas. El 18 de agosto de 2016, el Gobierno decretó la disolución del sindicato y la confiscación de sus bienes. Esta decisión suscitó fuertes críticas por parte de los procedimientos especiales del Consejo de Derechos Humanos de las Naciones Unidas. En referencia a las observaciones de la Comisión de Expertos, los miembros trabajadores instaron al Gobierno a que adoptara medidas para inscribir inmediatamente a la UNE y a que revisara la legislación nacional con el fin de impedir la disolución administrativa de los sindicatos por expresar opiniones sobre economía y política social. El clima antisindical en el sector público se agudizó después de que se impusieran penas de cárcel a funcionarios públicos que hicieron una huelga pacífica en virtud del artículo 346 del Código Orgánico Integral Penal. Lamentablemente, las restricciones del derecho a la libertad sindical no sólo existen en el sector público. La legislación nacional impone requisitos excesivos con respecto al número mínimo de trabajadores exigido para constituir una organización sindical en el sector privado, que aumentó de 15 a 30 mediante una disposición legal introducida en 1985. La mayoría de las empresas del Ecuador tiene menos de 30 trabajadores. El Gobierno justificó la disposición aduciendo que el número mínimo de trabajadores exigido para constituir un sindicato se mantuvo elevado intencionalmente para velar por el carácter representativo de los comités de empresa. Si bien ello puede ser un razonamiento legítimo en lo que se refiere al reconocimiento de los sindicatos para la negociación colectiva, no es un argumento admisible para la constitución de los sindicatos. Además, la imposición de estrictos plazos para convocar elecciones sindicales vulnera el derecho de los trabajadores a determinar las reglas que regirán la administración y las elecciones de sus sindicatos. Las elecciones sindicales son un asunto interno y deben regirse por los estatutos del sindicato. Por lo tanto, los plazos obligatorios establecidos por ley constituyen una violación del Convenio. Además, los trabajadores que no están afiliados siguen teniendo derecho a postularse como candidatos para integrar el comité de empresa con arreglo al artículo 459.3 del Código del Trabajo. Los miembros trabajadores destacaron que el reglamento de las elecciones de representantes sindicales debe ser establecido por los propios comités, y no impuesto por la ley. Pese a las numerosas solicitudes cursadas por los órganos de control de la OIT, el Gobierno aún no ha se ha ocupado del tema. Los miembros trabajadores están profundamente preocupados por el incumplimiento del Convenio y las recomendaciones específicas de la Comisión de Expertos. Así pues, instan al Gobierno a que aborde seriamente estas cuestiones, que han sido planteadas reiteradamente, y a que participe en un diálogo tripartito a nivel nacional.

Los miembros empleadores recordaron primeramente su desacuerdo con la postura de la Comisión de Expertos en relación al Convenio núm. 87 y el derecho de huelga. Asimismo, expresaron que en la declaración de marzo de 2015 realizada por el Grupo Gubernamental se indicaba que «el ámbito y las condiciones de ejercicio de este derecho son regulados a nivel nacional». Mostraron también su preocupación por el presente caso debido al número de veces que éste ha sido examinado y a que afecta a un convenio fundamental. En cuanto a la aplicación del Convenio en el sector público, consideraron peligrosa la afirmación realizada por el Gobierno en la que se expresa que el objetivo del artículo 326.9 de la Constitución es el de evitar la proliferación desordenada de organizaciones laborales, ya que de acuerdo con la Comisión de Expertos, esta postura es contraria al artículo 2 del Convenio. La unicidad organizativa impuesta por ley, ya sea directa o indirectamente, atenta contra los principios de la libertad sindical. Aunque tal unidad es un objetivo deseable, ésta debe ser decidida por los propios sindicatos utilizando los medios que consideren más adecuados. Sin embargo, también debe tenerse en cuenta que en el artículo 326.7 de la Constitución se garantiza el derecho y la libertad de las personas trabajadoras a formar sindicatos, gremios, asociaciones y otras formas de organización. De este modo, requirieron más información al Gobierno para conocer a ciencia cierta si en el Ecuador los trabajadores del sector público gozan en la práctica de dicha garantía constitucional y pueden formar sindicatos sin limitación alguna. En lo relativo al decreto ejecutivo núm. 16, de 20 de junio de 2013, reformado por el decreto núm. 739, de 12 de agosto de 2015, que establece la posibilidad de disolución administrativa de determinadas asociaciones profesionales de servidores públicos, compartieron la opinión de la Comisión de Expertos. Coincidieron en que la naturaleza profesional de estas asociaciones les confiere el carácter sindical necesario para gozar de la protección del Convenio núm. 87 y en que dicha norma viola el artículo 4 del Convenio. En cuanto a las observaciones de la Comisión de Expertos sobre el Código Orgánico Integral Penal, los miembros empleadores decidieron no pronunciarse sobre este tema debido a la reserva expresada al inicio de su intervención. En cuanto a la aplicación del Convenio en el sector privado, recordaron que la Comisión de Expertos parte del principio de que los trabajadores deben poder crear libremente las organizaciones que estimen convenientes y que la exigencia de un nivel razonable de representatividad para firmar convenios colectivos no es contraria a los convenios de la OIT sobre libertad sindical. En cuanto a la recomendación de la Comisión de Expertos para que se revisen las normas legales referentes a una de las instituciones que integran el derecho colectivo del trabajo, consideraron que se debe hacer un llamado para que el Gobierno y los interlocutores sociales intenten un diálogo social para llevar a cabo la revisión integral de todas las instituciones que conforman el derecho colectivo del trabajo. Teniendo en cuenta que la modificación de una norma de forma aislada siempre tiene repercusiones sobre las demás, la reforma debe ser integral para no convertir el sistema en no funcional. En cuanto a los plazos para convocar a elecciones sindicales, compartieron la preocupación expresada por la Comisión de Expertos en cuanto a que las elecciones constituyen un asunto interno de las organizaciones y deben ser regidas por sus estatutos, requiriendo al Gobierno más información sobre la aplicación práctica de esta normativa. Además, compartieron la preocupación de la Comisión de Expertos por la violación del principio de autonomía de los trabajadores contenida en el artículo 459.3 del Código del Trabajo, ya que solamente los trabajadores afiliados a una organización laboral tienen el derecho a estructurar su forma de gobierno. Finalmente, recalcaron que el Gobierno y los interlocutores sociales deben asumir un proceso de revisión integral para dotar al sistema legal de consistencia interna y evitar que reformas aisladas puedan ocasionar contradicciones o contravenciones de otros convenios internacionales.

El miembro trabajador del Ecuador subrayó que el Gobierno mantiene una posición firme y radical sobre el derecho a la libertad de asociación de los trabajadores que les permite conformar asociaciones, sindicatos y federaciones. Sin embargo, recordó que estos derechos llevan consigo también obligaciones y que para defender los derechos laborales es necesario seguir los cauces legales. Con respecto a la Unión Nacional de Educadores (UNE), afirmó que sus miembros son servidores públicos protegidos por la Ley Orgánica del Servicio Público y la Ley Orgánica de Educación e Interculturalidad, pero que éstos no están amparados por el Código del Trabajo. Recordó que la UNE fue constituida en 1950 por acuerdo del Ministerio de Educación y que por tanto, si sus miembros consideran que sus derechos han sido violados deben acudir a los órganos judiciales pertinentes. Asimismo, indicó que los miembros de la UNE tienen derecho a la libertad de organización conforme al artículo 326.7 de la Constitución del Ecuador. Finalmente, recordó que el Ecuador ha ratificado 61 convenios de la OIT e invitó a la UNE a que inicie un diálogo con el nuevo Gobierno para resolver la presente situación.

El miembro empleador del Ecuador recordó que la libertad de sindicalización de los trabajadores, sean del sector público o del sector privado, implica la posibilidad de formar cualquier tipo de organización y que la organización laboral sólo puede ser disuelta por voluntad de sus propios integrantes. Señaló que la ley que regula la conformación de organizaciones laborales distingue las variantes de éstas y los requisitos mínimos para su organización, con la finalidad de que se cumpla con el requisito de representatividad. En su opinión, no se coarta la libertad sindical por el hecho de que la legislación interna de cada país imponga requisitos para garantizar un nivel mínimo de representatividad. Consideró errada la premisa que utiliza la Comisión de Expertos de que «la exigencia de un número mínimo de 30 afiliados para constituir sindicatos de empresa en países cuyas economías se caracterizan por la prevalencia de pequeñas empresas, obstaculiza la libre constitución de organizaciones sindicales». Señaló que en el Ecuador existen 5 860 organizaciones laborales, de las cuales el 72 por ciento están en el sector privado. En la última década se crearon 83 organizaciones por año, mientras que en los 68 años anteriores apenas fueron 31 por año. Puso de manifiesto que el problema de la sindicalización radica fuera del sector formal de la economía, considerando que cualquier observación respecto a la libertad de sindicalización, debiera discutirse con los grupos de interés y en el análisis general de la institución de la negociación colectiva, con miras a determinar objetiva y racionalmente sus impactos ya que una recomendación de modificación inconsulta afectaría gravemente la generación de trabajo adecuado y pondría en riesgo la sostenibilidad del sector formal.

El miembro gubernamental de Malta, hablando en nombre de la Unión Europea (UE) y sus Estados miembros, así como de Albania, Bosnia y Herzegovina, Montenegro y Noruega, dijo que la UE concede gran importancia a los derechos humanos, en particular a la libertad sindical y a los derechos sindicales, y reconoció el papel destacado que desempeña la OIT para perfeccionar, promover y supervisar las normas internacionales del trabajo. La UE está comprometida activamente en el fomento de la ratificación y aplicación universales de las normas básicas del trabajo, como parte de su Plan de Acción para los Derechos Humanos, adoptado en julio de 2015. Acogió con beneplácito la adhesión reciente del Ecuador al acuerdo comercial de la UE con Colombia y el Perú y recordó que este acuerdo incluye compromisos de aplicación efectiva de los convenios fundamentales de la OIT. Se expresó preocupación por los alegatos formulados por los sindicatos en los que se denunciaron actos de violencia policial en el marco de una manifestación pacífica después de que se adoptaran enmiendas a la Constitución Nacional el 3 de diciembre de 2015, y por la detención arbitraria de varias personas, entre ellas el Sr. Edgar Arango, presidente de la Confederación de Trabajadores del Ecuador. Al referirse a los comentarios de la Comisión de Expertos, se destacaron tres puntos: i) la imposibilidad de constituir más de un sindicato en los organismos del Estado; ii) el hecho de que las asociaciones de funcionarios públicos estén sujetas a disolución o suspensión por vía administrativa, y iii) la imposición de sanciones penales a los trabajadores que participan en huelgas pacíficas. Con respecto al primer punto, se instó al Gobierno a que se asegure de que las nuevas disposiciones del proyecto de ley destinadas a modificar la legislación que rige el sector público respeten plenamente el derecho de los funcionarios públicos a crear las organizaciones que estimen convenientes para defender sus intereses de forma colectiva. En segundo lugar, se instó al Gobierno a que modifique la legislación y adopte las medidas necesarias para cerciorarse de que las asociaciones profesionales de funcionarios públicos no puedan ser disueltas por los mismos motivos que otras asociaciones, lo cual les impide ejercer plenamente sus funciones de defensa de los intereses de sus miembros. Asimismo, la UE invitó al Gobierno a que revoque su decisión de disolver la UNE para que pueda ejercer inmediatamente sus actividades. En tercer lugar, instó al Gobierno a que modifique las disposiciones del Código Orgánico Integral Penal para armonizar la legislación con el Convenio. En relación con la libertad sindical en el sector privado, la UE invitó al Gobierno a que tome las siguientes medidas, conforme a lo solicitado por la Comisión de Expertos: i) modificar el Código del Trabajo a fin de reducir el número de miembros exigido para constituir asociaciones de trabajadores y comités de empresa; ii) enmendar el acuerdo ministerial núm. 0130, de 2013, de manera que sean los propios estatutos de las organizaciones los que definan las consecuencias de una eventual mora electoral, y iii) respecto de las elecciones a la directiva del comité de empresa de trabajadores no afiliados, modificar el Código del Trabajo de manera que cumpla con el principio de la autonomía sindical. Además, se recomendó al Gobierno que facilite la organización de sindicatos a nivel sectorial. Por último, la UE invitó al Gobierno a que recurra a los conocimientos técnicos de la OIT y a que cumpla con sus obligaciones relacionadas con las normas.

El miembro gubernamental de Panamá, hablando en nombre del Grupo de los Estados de América Latina y el Caribe (GRULAC), agradeció al Gobierno por la información aportada en relación al cumplimiento del Convenio y destacó el compromiso con el sistema de control de la OIT expresado por el actual Gobierno que inició sus funciones el pasado 24 de mayo, así como su invitación al diálogo a los interlocutores sociales. Las respuestas del Gobierno han aclarado aspectos sobre los que la Comisión de Expertos había solicitado mayores detalles. En este sentido el Gobierno señaló que bajo el amparo de la enmienda al artículo 229 de su Constitución y la reforma al artículo 247 de su Código del Trabajo, se garantiza el derecho de asociación de los trabajadores del sector público. De igual manera, el Ecuador ha mostrado que no se ha eliminado la negociación colectiva en el sector público, como lo prueban los 35 contratos colectivos acordados entre empleadores y trabajadores públicos a partir de la publicación de la enmienda constitucional en diciembre de 2015. En relación con los comentarios de la Comisión de Expertos que indican que no debe imponerse sanciones penales a quienes participen en una huelga pacífica, el Gobierno aclaró que tal situación sólo procede cuando hay una interrupción ilegal e ilegítima de un servicio público fuera del procedimiento respectivo para ejercer el derecho de huelga. Entre los avances laborales registrados por el Ecuador destacó la Ley de Justicia Laboral, en vigencia desde el 20 de abril de 2015, que incluye normas como el despido ineficaz para proteger a los dirigentes sindicales en sus funciones de representación de las organizaciones laborales. Reiteró el llamado del GRULAC para que la Comisión de Expertos seleccione los casos a ser tratados por la Comisión de Aplicación de Normas mediante el uso de mecanismos objetivos y transparentes que respondan a la gravedad de los hechos y que sus recomendaciones sean claras, concisas y sobre todo, realizables.

Una observadora en representación de la Internacional de la Educación (IE) lamentó tener que comparecer nuevamente ante la Comisión para describir la violación sistemática de los derechos sindicales de la UNE y el proceso de destrucción de dicha organización por parte del Gobierno. Afirmó que el Gobierno: i) eliminó en 2009 el derecho a la recolección de la cuota sindical a la UNE, derecho que no ha sido restituido hasta el presente a pesar de las interpelaciones de la OIT; ii) denegó el registro a la nueva directiva de la UNE a pesar de haberse cumplido todos los requisitos necesarios; iii) basándose en el decreto ejecutivo núm. 739, de 12 de agosto de 2015, procedió a la disolución administrativa de la UNE, violando de esta manera el artículo 4 del Convenio núm. 87; iv) con la intervención de la policía nacional, cerró oficinas y secuestró dos de los edificios principales de la UNE en Quito y Guayaquil, y v) liquidó el patrimonio que pertenece a la UNE desde hace 73 años, iniciando la venta de varios inmuebles. Afirmó adicionalmente que el Gobierno creó, financia y promueve a otra organización, conocida como Red de Maestros, única organización de maestros que el Gobierno reconoce como representativa en el país, a pesar de que la presenta en el exterior como una mera organización educativa. En los últimos años, el Gobierno ha destituido a más de 20 dirigentes sindicales en razón de sus actividades sindicales, los casos más recientes siendo aquellos del Sr. Juan Cervantes, vicepresidente nacional (agosto 2016) y la Sra. Glenda Soriano, presidenta de la UNE del Guayas (marzo 2017). Solicitó que la Comisión designara una misión tripartita de alto nivel para verificar los datos expuestos y que instara al Gobierno a restituir la larga lista de los derechos de la UNE que han sido violados, incluyendo su derecho a administrar el fondo de cesantía para la jubilación. Subrayó que el diálogo es el mejor camino para resolver conflictos y encontrar soluciones sostenibles y deseó que el camino del diálogo permita evitar una nueva comparecencia ante esta Comisión el año que viene.

La miembro gubernamental de Cuba se adhirió a la declaración del GRULAC. Recordó los adelantos sociales experimentados en el Ecuador y reflejados en la reducción de la pobreza, la inclusión de grupos vulnerables en la vida nacional, así como la atención a niñas, adolescentes y mujeres. Apuntó que en temas laborales el Ecuador se está centrando en la erradicación de las peores formas del trabajo infantil y el establecimiento de seguridad social para las trabajadoras no remuneradas del hogar y para quienes ejercen el empleo doméstico. Enfatizó que el Gobierno ha reiterado el llamamiento a los agentes sociales para iniciar un diálogo social y que es necesario conceder al nuevo Gobierno un espacio de tiempo para que pueda solucionar las cuestiones planteadas.

Un observador en representación de la Internacional de Servicios Públicos (ISP) y hablando en nombre de las 11 federaciones y las dos confederaciones sindicales y gremiales del sector público, afiliadas a la ISP en el Ecuador, así como también en nombre del Frente Unitario de los Trabajadores (FUT) y de las ocho organizaciones fraternas del sector público que representan a los trabajadores de las universidades, del órgano legislativo, del sector de la electricidad y bomberos; lamentó que todas estas organizaciones hayan sufrido el peso de la contra reforma laboral en el sector público, llevada a cabo por el Gobierno en los últimos diez años. Puso de relieve que en el Ecuador la violación a los artículos 2, 3 y 4 del Convenio ha sido sistemática, convirtiéndose en una política de Estado del anterior Gobierno. Indicó que la injerencia del Estado en las organizaciones sindicales se ha producido a través de amenazas de disolución y de condiciones a sus planes de acción, hechos que han sido constatados en varias ocasiones por la Comisión de Expertos. Además, apuntó que en octubre de 2008 se inició la revisión administrativa y unilateral de todos los contratos colectivos del sector público bajo el falso argumento de eliminar las cláusulas consideradas privilegios, sin posibilidad de reclamo alguno y sin sentencia judicial. A pesar de ello, manifestó su disposición para llevar a cabo un proceso de diálogo con el nuevo Gobierno del Ecuador que incluya a todos los sectores de trabajadores ecuatorianos, con énfasis en el empleo público, con acompañamiento de la OIT y con carácter vinculante. Urgió al Gobierno a aceptar una misión tripartita de la OIT como inicio de una nueva fase de diálogo.

El miembro trabajador de Colombia expresó su preocupación por la denuncia presentada por seis centrales sindicales nacionales ante la Comisión de Verificación de Poderes de la Conferencia Internacional del Trabajo por no haber sido tenidas en cuenta para la participación en esta Conferencia. Enfatizó que los gobiernos deben cumplir con los convenios internacionales de la OIT con independencia de su inclinación política. Respecto al artículo 326.9 de la Constitución del Ecuador, consideró dicho artículo como contrario a la pluralidad sindical y recordó que la Comisión de Expertos instó al Gobierno a tomar de inmediato las medidas necesarias para que de conformidad con el artículo 2 del Convenio, la ley respete plenamente el derecho de los servidores públicos a constituir libremente las organizaciones que estimen convenientes. Asimismo, mencionó que la reforma legislativa de 1985, la cual incrementó el número mínimo de trabajadores para constituir un sindicato de 15 a 30, provocó una disminución de las organizaciones sindicales. Finalmente, consideró necesario que se lleve a cabo una misión tripartita de la OIT.

La miembro gubernamental de Suiza indicó que su país apoya la declaración realizada por la UE. Subrayó que la autonomía y la libertad de los interlocutores sociales son esenciales para lograr un diálogo social efectivo y para contribuir al desarrollo económico y social, tanto en el sector público como en el sector privado. Considerando preocupantes las reglas restrictivas en materia de diálogo social y la interferencia del Estado en los asuntos de los interlocutores sociales, la miembro gubernamental alentó al Gobierno a seguir las recomendaciones de la Comisión con miras a garantizar la libertad sindical en la legislación y en la práctica.

El miembro gubernamental de Nicaragua se adhirió a la declaración del GRULAC y agradeció al Gobierno por las informaciones aportadas, que han aclarado aspectos sobre los que la Comisión de Expertos había solicitado mayores detalles. A este respecto, recordó que el Gobierno en diversas ocasiones ha dado respuesta a los comentarios y observaciones de los Expertos y que, no obstante, dichas respuestas no han sido tomadas debidamente en cuenta. Por ejemplo, se cuestiona el requisito de la legislación ecuatoriana de un mínimo de 30 personas para constituir un sindicato cuando en otros países el requisito mínimo es más alto. Por otra parte, el hecho de que el actual Gobierno haya entrado en funciones recientemente requiere que se le conceda tiempo para que pueda evaluar la situación laboral en el país. En este sentido, valoró positivamente y reiteró el llamado del Gobierno a los interlocutores sociales a emprender el diálogo tripartito.

Un observador en representación de la Confederación de los Trabajadores de las Universidades de las Américas (CONTUA), hablando también en nombre de la ISP, al tiempo que resaltó la incomodidad de plantear cuestiones políticas duras contra un gobierno con el cual se comparten muchos objetivos, afirmó que nada puede justificar el incumplimiento de las normas internacionales del trabajo que son el sustento de los derechos humano. En el Ecuador existen graves problemas en las relaciones colectivas del trabajo, con una injerencia explícita, decididamente articulada por parte del Gobierno, en el campo sindical a través de leyes, acciones intimidatorias, y discriminación sindical que tienen como objetivo principal el debilitamiento del sindicalismo independiente. Estas políticas han llevado a la aplicación de sanciones y despidos, especialmente a los y las dirigentes sindicales del sector público, a la erradicación, casi general, de la negociación colectiva en el sector público y a la situación gravísima de la UNE. No obstante dicha posición crítica, el orador observó que la llegada de un nuevo Gobierno en el Ecuador podía marcar una señal positiva. Por eso convocó al Gobierno a que se abriese al diálogo y a una misión tripartita. Señalo la próxima visita al Ecuador de la secretaria general de la ISP, la Sra. Rosa Pavanelli, del 16 al 22 de junio, con el objetivo de encontrarse con las más altas autoridades ecuatorianas y de acompañar a las organizaciones sindicales y gremiales afiliadas, en un camino de restitución de derechos.

El miembro gubernamental del Estado Plurinacional de Bolivia se adhirió a la declaración del GRULAC. Destacó que tanto la Constitución como la legislación nacional garantizan ampliamente la libertad sindical y sugirió que la Comisión de Expertos debe ser más prolija y exhaustiva en su metodología de trabajo, especialmente cuando se cuestiona el contenido de normas constitucionales. Con respecto al artículo 346 del Código Orgánico Integral Penal, consideró que esta disposición no implica la penalización de la huelga, sino la tipificación de acciones violentas que interrumpen servicios públicos. El artículo debe ser interpretado a la luz del principio de ultima ratio y conforme a los instrumentos de derechos humanos, como establecen los artículos 3 y 13.1 de la propia norma penal. En relación a la disolución de organizaciones sindicales, manifestó que de acuerdo a la ley, ésta solamente puede ser solicitada por los miembros de las organizaciones sindicales y no por el Estado ni por los empleadores. Consideró que una interpretación errada del Convenio que neutralice cualquier margen de apreciación y reglamentación por parte de los órganos legislativos con respecto al ejercicio de la libertad de sindicación, no contribuye al diálogo social ordenado y puede menoscabar las propias organizaciones sindicales. Resaltó los esfuerzos realizados por el Gobierno para salvaguardar el derecho de los ciudadanos a tener acceso a los servicios públicos sin limitación alguna y estimó apropiado el balance existente en la legislación ecuatoriana. Finalmente, indicó que el aumento en el número de organizaciones sindicales registradas muestra el compromiso del Gobierno con la libertad sindical.

La miembro trabajadora de Italia, haciendo uso de la palabra también en nombre de los miembros trabajadores de Austria, Bélgica, Estados Unidos y Honduras, señaló a la atención de la Comisión violaciones específicas en la aplicación del Convenio relativas a los trabajadores del sector bananero del Ecuador. El sector bananero es fundamental para la economía del Ecuador. Sin embargo, la estructura de las plantaciones de bananas se caracteriza por un gran número de pequeños (0-30 hectáreas) y medianos (30-100 hectáreas) productores, dado que aproximadamente el 79 por ciento de todos los productores a escala nacional tienen explotaciones agrícolas que no superan las 30 hectáreas y en muchas de éstas, el número de trabajadores no llega a 30. Incluso en explotaciones agrícolas más extensas, con más de 30 trabajadores, es frecuente que muchos de éstos no estén empleados directamente por la explotación agrícola sino subcontratados para realizar tareas específicas como el embalaje o la fumigación. Está claro que esta práctica de subcontratar o de limitar el número de empleados a menos de 30, es una medida elusiva para impedir que los trabajadores alcancen el número legal para la creación de un sindicato. A pesar de los comentarios de la Comisión de Expertos, continúan las graves violaciones de la libertad sindical y la legislación nacional sigue sin cambios. Dada la muy específica estructura de la economía ecuatoriana, el requisito previo de 30 trabajadores para la creación de un sindicato es demasiado elevado y deniega sistemáticamente la libertad sindical a cientos de miles de trabajadores. En consecuencia, se instó al Gobierno a que, en consulta con los interlocutores sociales, adopte las medidas necesarias para enmendar el Código del Trabajo, específicamente los artículos 443, 452 y 459, a efectos de reducir el número mínimo de miembros requerido para establecer asociaciones de trabajadores y comités de empresa. También se solicitó al Gobierno que realizara una investigación independiente sobre el elevado número de acciones antisindicales que tuvieron lugar alrededor de las instalaciones del sindicato de empresa y que emprendiera acciones correctivas sin retrasos, incluidas aquellas relacionadas con la solicitud de registro de sindicatos. Es necesario que el Gobierno aplique, sin más retrasos, los convenios de la OIT que ha ratificado y las normas internacionales a las que se ha adherido.

El miembro gubernamental de la República Bolivariana de Venezuela se adhirió a la declaración del GRULAC y tomó nota de las informaciones actualizadas brindadas por el Gobierno, las cuales demuestran su compromiso con el sistema de control de la OIT. Valoró la vocación de diálogo que tiene el Gobierno con los interlocutores sociales y recordó que, de acuerdo al artículo 8 del Convenio, los trabajadores, los empleadores y sus organizaciones respectivas, al ejercer los derechos que les reconoce ese Convenio, están obligados a respetar la legalidad del país. Valoró la invitación al diálogo promovida por el Gobierno y expresó su convencimiento de que a través de éste se alcanzarán soluciones concertadas tripartitamente. Por último, manifestó su esperanza de que las conclusiones de la Comisión, producto de este debate, serán objetivas y equilibradas, lo cual dará lugar a que el Gobierno pueda considerarlas y valorarlas en el marco del Convenio.

La miembro gubernamental del Canadá señaló que su Gobierno concede gran importancia al Convenio núm. 87 y alentó firmemente a todos los Estados Miembros a respetar sus términos. En sus comentarios relativos al Ecuador, la Comisión de Expertos señaló una serie de cuestiones relacionadas con la aplicación del Convenio. Además, en 2015 la OIT hizo varias recomendaciones tras la visita de una misión de expertos al país. Entre dichas recomendaciones, la misión instó al Gobierno a que registrara la nueva directiva de la UNE. En varias ocasiones la UNE ha intentado registrar un nuevo directorio infructuosamente. La miembro gubernamental también manifestó su preocupación por el uso del decreto ejecutivo núm. 16, de 20 de junio de 2013, en su forma enmendada por el decreto núm. 739, de 12 de agosto de 2015, para disolver la UNE en agosto de 2016, y señaló que en marzo de 2017 estos decretos se presentaron como proyecto de legislación a la Asamblea Nacional con el objeto de conceder mayores poderes al Estado para disolver las organizaciones no gubernamentales. Se alentó al Gobierno a que asegure que la nueva legislación opere en conformidad con el Convenio para asegurar la libertad sindical y el derecho de sindicación.

El representante gubernamental agradeció las intervenciones de todos los participantes en la discusión. Primero, respecto de las organizaciones sindicales del sector público, se refirió a la Ley Orgánica Reformatoria a las Leyes que rigen el Sector Público, publicada el pasado 19 de mayo de 2017. Esta ley garantiza el derecho a la igualdad, libertad de organización y huelga, y en consecuencia cubre una de las preocupaciones planteadas por los trabajadores. Segundo, sobre la sindicalización en el sector privado, indicó que la cuestión del número mínimo y la extensión de los períodos en el proceso de cambio de las autoridades sindicales será analizada incorporando los conceptos de pleno empleo, empleo inadecuado y conformación del capital social de los emprendimientos, además del requerimiento numérico y temporal en cada caso. Tercero, respecto de la cuestión de la UNE, indicó que se arbitrarán las medidas de gestión que correspondan para que su diferendo con el Ministerio de Educación sea tratado según corresponde, al tiempo que indicó que en el Ministerio de Trabajo dicha organización no mantiene registro alguno ni ha iniciado procedimiento de regularización ni nueva constitución. Cuarto, formuló una invitación a los trabajadores y empleadores a un proceso permanente de fortalecimiento del diálogo tripartito. Para este efecto, se realizará una convocatoria nacional con el fin de diseñar, formular, consensuar y ejecutar una agenda mínima de diálogo laboral, sus herramientas, plazos y contenidos. Expresó su esperanza de que los trabajadores y los empleadores, en reciprocidad, realizarán un pronunciamiento formal al respecto. El Gobierno propondrá a la OIT su participación en el lanzamiento de las mesas de diálogo técnico en materia laboral y en el diseño de programas de capacitación tripartita sobre aplicación de los convenios. Finalmente, manifestó que, desde la fecha en que el Ecuador tomó conocimiento de su inclusión en la lista de países con doble nota al pie de página, mantuvo no menos de cinco reuniones de consulta a diferentes niveles con funcionarios de la OIT, reuniones con los representantes de empleadores y trabajadores en la Conferencia, con quienes se han establecido contactos iniciales y constructivos.

Los miembros empleadores agradecieron al Gobierno por la información proporcionada. Reconocieron los esfuerzos que está haciendo el nuevo Gobierno al tomar las riendas de la administración pública recientemente, pero recordaron que no se puede aceptar tal circunstancia como eximente de los compromisos asumidos por el país ante la OIT. Consideraron que existen áreas en donde el Gobierno todavía puede aportar información sobre la aplicación práctica del Convenio, a saber: la posibilidad de los trabajadores del sector público de constituir una o más organizaciones de trabajadores dentro de cada entidad de la administración a su entera voluntad, según lo establecido en el artículo 326.7 de la Constitución y que fuera desarrollado en la norma recientemente promulgada en mayo de 2017. Instaron al Gobierno a incluir en sus memorias un informe detallado sobre el particular antes del 1.º de septiembre de 2017. Coincidieron en cuanto a la necesidad de revisar algunas normas laborales, pero ello debe hacerse con criterios de integralidad y sin afectar las instituciones colectivas del derecho de trabajo. La tarea debe ser asumida dentro del marco del diálogo social, por medio de la debida consulta en el Consejo Nacional del Trabajo y Salarios, con fundamento en el Convenio sobre la consulta tripartita (normas internacionales del trabajo), 1976 (núm. 144). Finalizaron recordando que las conclusiones de este caso únicamente deberán recoger aquellos temas en los que existan acuerdos.

Los miembros trabajadores expresaron la sincera esperanza de que la reciente consulta electoral en el Ecuador marque un punto de inflexión y el comienzo de un diálogo pleno y franco con los interlocutores sociales del país a fin de conseguir progresos en relación con algunas cuestiones graves que persisten desde hace tiempo. Se acogió con agrado el compromiso manifestado por el Gobierno de iniciar un proceso de consultas con los sindicatos afectados con el fin de abordar las cuestiones planteadas por la Comisión. No debería obligarse a los trabajadores a adherirse a una organización creada por ley. Los trabajadores, tanto en el sector público como en el privado, deben tener derecho a defender libremente sus intereses colectivos. Además, inquieta profundamente la disolución de la UNE. Los miembros trabajadores instaron al Gobierno a registrar sin más demora la UNE y a adoptar las medidas necesarias para impedir la disolución de organizaciones de trabajadores por manifestar sus opiniones sobre políticas generales sociales y económicas. Además, debe modificarse el artículo 346 del Código Orgánico Integral Penal, y se insta al Gobierno a que se abstenga de perseguir penalmente la pacífica participación en huelgas. Ningún trabajador debería tener que ser objeto de acciones penales y de sanciones a menos que haya cometido actos de violencia o intervenido en otras infracciones graves de la legislación penal. Además, algunas leyes del país representan enormes obstáculos al libre funcionamiento de los sindicatos en el sector privado. A este respecto, el Gobierno, en consulta con los interlocutores sociales, debería revisar y enmendar los artículos 443, 452 y 459 del Código Penal y rebajar el requisito mínimo a un número razonable. Son los trabajadores los que se tienen que ocupar de las cuestiones relativas a la reglamentación y administración internas de los sindicatos, cuestiones que no deben fijarse mediante ley. Los plazos obligatorios para la elección de dirigentes sindicales con arreglo al artículo 10, c), de la decisión ministerial núm. 0130, de 2013, y la elección de no afiliados a sindicatos como representantes de los trabajadores en los comités de empresa con arreglo al artículo 459 3) del Código del Trabajo exigen una detenida atención por parte del Gobierno. Estas disposiciones deben modificarse para ponerlas en armonía con el Convenio. Los miembros trabajadores mostraron su decepción por la ausencia de progresos en estas cuestiones. Para que el diálogo social sea constructivo hace falta el reconocimiento de los sindicatos independientes en todos los sectores de la economía. Por tanto, instaron al Gobierno a que sin más demora ponga su legislación y su práctica en conformidad con el Convenio.

Conclusiones

La Comisión tomó nota de las declaraciones orales del representante gubernamental y de la discusión que tuvo lugar a continuación.

Teniendo en cuenta los puntos de vista expresados, la Comisión pidió al Gobierno del Ecuador que:

- garantice el pleno respeto del derecho de los funcionarios públicos de constituir las organizaciones que estimen convenientes para la defensa colectiva de sus intereses, incluida la protección en relación a la disolución o suspensión administrativa;

- revoque la decisión de disolver la UNE y permita el libre funcionamiento de la organización sindical;

- enmiende la legislación para garantizar que sean los propios estatutos de las organizaciones los que definan las consecuencias de una eventual mora electoral, e

- inicie un procedimiento de consulta con las organizaciones de empleadores y de trabajadores más representativas con miras a identificar la manera en que habría que enmendar el marco legislativo actual para poner toda la legislación pertinente de conformidad con el Convenio núm. 87.

La Comisión invitó al Gobierno a considerar la posibilidad de recurrir a la asistencia técnica de la OIT en relación con el proceso de reforma legislativa. Asimismo, la Comisión invitó al Gobierno a que informe a la Comisión de Expertos en 2017 sobre los progresos realizados con respecto a las recomendaciones mencionadas anteriormente.